第五节集体土地建设用地使用权

第五节集体土地建设用地使用权

一、集体土地建设用地使用权的概念

集体土地建设用地使用权是指在农民集体所有的土地上设定的，以营造、保有建筑物、其他构筑物为目的的土地使用权。

集体所有建设用地使用应当按照村庄和乡镇规划，合理布局，综合开发，配套建设，符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照规定办理农用地转用等方面的审批手续。

它具有以下几个法律特征：第一，主体的特定性。集体土地建设用地使用权的主体主要是农村集体组织和集体经济组织的内部成员。第二，取得一般是无偿的。集体土地使用权的取得，一般不必支付地租性质的费用。因此，可以说集体土地建设用地的取得是无偿的。符合法定条件者，经过申请，获得有批准权的人民政府批准，即可取得建设用地使用权。第三，该种使用权的行使要受到很多限制。由于集体土地主要是农业用地，建设用地的增加就会直接或间接地导致农用地减少，为了保护土地资源，稳定农业生产的发展，《土地管理法》对集体土地的使用作出了严格的规定。集体土地建设用地使用权的行使，必须遵循有关法律规定。

二、集体土地建设用地使用的原则

使用农民集体所有的土地进行建设，应当遵循以下原则：

（1）必须符合乡（镇）土地利用总体规划。乡（镇）土地利用总体规划是集镇、村庄建设使用土地的主要依据，一切建设用地的使用和批准，都必须符合乡（镇）土地利用总体规划的要求。乡（镇）土地利用总体规划确定为建设用地的，才可以用于建设；确定为农用地的，不得用于建设。

（2）必须经过县级以上人民政府批准。根据《土地管理法》的规定，不论是乡（镇）企业建设，乡（镇）村公共设施和公益事业建设，还是农民住宅建设，都必须经过有权人民政府的批准，否则将被视做非法占地，按非法占地处理。

（3）乡（镇）村建设占用土地严格控制占用耕地。原则上，集体土地建设用地的规模不得再扩大，但确需扩大规模或者占用耕地，必须对农村土地进行调整，采取必要措施相应增加耕地面积，保证耕地总量不减少。

三、农民集体土地建设用地的范围

在我国，集体土地建设用地使用权的设定，除受各级政府制定的土地利用总体规划、年度利用计划及审批程序的限制外，还要受法律规定的其他限制，不能由代表农民集体行使土地所有权的乡、村、组等集体组织任意设定农民集体土地建设用地使用权。

我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”依本条的规定，农民集体所有的土地作为建设用地使用的，仅限于以下三种情况：

（1）乡（镇）村企业建设。乡（镇）村企业建设，是指乡（镇）村集体经济组织独资或与他人合资兴办企业而进行的各项建设。

（2）村民建设住宅。即本集体组织成员利用集体土地修建住房。

（3）乡（镇）村公共设施建设和公益事业建设。乡（镇）村公共设施建设，主要是指乡（镇）村道路、桥梁、集市等项建设。按《土地管理法》第4条的规定，农田水利建设用地，不属于建设用地，而属于农业生产用地，即农用地。乡（镇）村公益事业建设主要是指文化、教育、体育、卫生等项建设。

四、集体土地建设用地的审批权限

根据《土地管理法》的规定，我国集体土地建设用地的审批权限如下：

（1）农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级以上土地行政管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准。

（2）乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准。

（3）农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

上述建设用地涉及占用农用地的，应当依照《土地管理法》第44条的规定，办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地规模范围内，为实现该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体的建设项目用地可以由市县人民政府批准。

五、集体土地建设用地使用权的收回

按我国现行土地立法的规定，以农民集体土地为客体的建设用地使用权，是一种以审批程序设立的无偿、无期的使用权，因此农村集体经济组织依法收回是其消灭的唯一原因。根据《土地管理法》第65条的规定，农村集体组织报可以收回建设用地使用权的法定情形有以下三种：

（1）因乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要收回使用权人使用的土地。因此种原因收回土地，农村集体组织须对土地使用权人给予适当的经济补偿。

（2）不按照批准的用途使用土地的；

（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

【难点追问】

农民集体土地建设用地的限制包括哪些？

我国法律在允许将农民集体土地作为非农业建设使用的同时，也对农民集体土地之非农业建设使用进行了种种限制。

1.用地范围上的限制

如上所述，按《土地管理法》第43条的规定，除其允许的三种情况外，在其他情况下，因建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有的土地。即使拟使用的土地属于集体所有的土地，也要通过征地程序转为国有土地后才能提供给使用者使用。

2.用地程序上的限制

按《土地管理法》第59条、第60条、第61条、第62条的规定，乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局、综合开发、配套建设；其建设用地，应当符合乡（镇）土地利益总体规划和土地利用年度计划，并依法报县级以上人民政府批准；其中涉及占用农用地的，还应依法办理土地转用（即由农用地转建设用地）审批手续，其审批权限仍属县以上人民政府。

3.用地方式上的限制

根据《土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。依据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的立法精神，在法律允许农民集体土地用于非农业建设的三种情形中，除乡镇企业建设用地允许以有偿方式（投资方式）提供，并于企业破产、兼并时允许以有偿的方式转移外，农村公共设施建设和公益事业建设、村民住房建设的建设用地，既不允许以有偿方式提供，也不允许使用者以有偿方式转让。当需要将农民集体土地有偿提供给使用者使用时，则必须由国家先行征收，然后再以国有土地的名义有偿出让给土地使用者使用。

【前沿提示】

目前，由于城市居民的购房负担过重，实践中出现了“小产权房”的问题。“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。通常所谓的“小产权房”是指在农民集体所有土地上建设，由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。此类房屋未经规划、未缴纳土地使用权出让金等费用，没有由国家房管部门颁发的产权证。和一般意义上的商品房相比，“小产权房”的价格，一般仅是同地区商品房价格的1/3甚至更低。“廉价”是大量城镇居民顶着产权风险购买“小产权房”的根本原因。

“小产权房”的产生是违法的，因为它违背了城乡土地规划利用的总体布局，也违反了关于农用地转为城市建设用地的法律程序，所以它本身是不合法的。国土资源部严厉地指出，小产权房实质是违法建筑，违反了土地管理法律，集体土地不得用于商品住宅开发，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，并要求各地坚决制止、依法严肃查处。由于法律法规对商品房的相关规定和制度对小产权房是无效的，购房人的权益很难得到维护。对于那些已经在农村购买了小产权房的消费者，国家相关部门正在研究制定具体的解决措施。

【思考题】

1.我国土地使用权有哪些取得方式？

2.土地使用权出让具有哪些特征？

3.我国使用划拨土地有哪些法定情形？

【注释】

[1]王卫国.中国土地权利研究.北京：中国政法大学出版社，1997：169.

[2]李开国.物权法论（民商法硕士研究生内部教学用书）.重庆：西南政法大学法学一系印行，2002：200.

[3]王卫国，王广华.中国土地权利的法制建设.北京：中国政法大学出版社，2002：89-92.

[4]高富平，黄双武.房地产法学.北京：高等教育出版社，2006：63.