工程竣工验收问题

第四节　工程竣工验收问题

主题案例1

衢州J公司与浙江C公司建设工程施工合同纠纷案^[83]

案情回顾

2007年7月，某装潢公司与本案当事人J公司签订建设工程施工合同，由装潢公司承建被告J公司的厂房、办公楼等。合同约定：工程工期为135天，价格暂定200万元，工程款支付方式为签订合同后预付20万元、基础完成验收合格支付20%、一层完成验收合格支付25%、二层验收后支付20%、竣工验收合格支付10%、结算审计后付清除5%质量保证金外的余款、保修期满退回质量保证金。2007年8月18日装潢公司组织开始施工。同年11月主体结构完工。工程建设期间，双方签订了工程签证单，对工程内容进行变更和对工程量进行确认。至2008年3月，装潢公司结束工程施工，但该工程未经竣工验收。

2009年1月，J公司入住使用该工程。至2009年4月，J公司以银行汇款方式陆续支付工程款共81万元。因双方对工程结算存在争议以及J公司股东内部矛盾，尚欠部分工程款未能支付。装潢公司催索无果，遂起诉。另查明，2009年8月17日，装潢公司的企业名称变更为C公司即本案当事人。

争议焦点

工程未经竣工验收而由发包人擅自使用时工程款的结算问题。

裁判意见

一审法院认为：合同应当履行，债务应当清偿。装潢公司与J公司签订的建设工程施工合同以及补充合同，系当事人自愿协商订立，内容不违反法律规定，该合同依法成立并生效，双方当事人应当全面履行各自的合同义务。装潢公司已依约基本完成工程建设施工，J公司应当及时支付相应工程款。建设工程未经竣工验收，但被告J公司已于2009年1月擅自使用，该转移占有之日可视为竣工日期。法院确定转移占有之日为2009年1月31日，该日期也作为J公司应付工程款的截止时间。

二审法院维持了一审判决。

评析探讨

《建筑法》第61条规定：建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第16条规定：建设工程经验收合格的，方可交付使用。《建筑法》和《建设工程质量管理条例》之所以这样规定，是因为未经竣工验收合格的工程可能存在质量瑕疵，影响工程使用功能并可能存在社会安全危险，对他人人身财产造成损害。据此，承包人本应对其承建的工程负有物的瑕疵担保责任和安全注意义务。

但是，如果发包人擅自使用未经竣工验收工程，则表明“发包人已接受工程并放弃了要求承包人承担物的瑕疵担保责任，又因发包人擅自使用未经竣工验收工程，违反了法律法规强制性规定的安全注意义务，故其应承担工程修复责任和损害赔偿责任。”^[84]《施工合同司法解释》第13条规定，建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持。第14条第3款规定，当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，若建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。

本案中，工程尚未竣工验收，发包人J公司便入住使用建筑工程，根据上面的论述，视为发包人放弃了要求承包人承担物的瑕疵担保责任，并默示接受了建设工程，根据上述司法解释的规定，此时发包人应向承包人承担付款的合同义务。

主题案例2

浙江D集团与安徽W公司建筑施工合同纠纷案^[85]

案情回顾

本案当事人D集团、W公司于2008年4月签订施工合同，约定D承建W车间工程，合同价款242万。合同约定了工程进度款的支付方式，并约定工程价款的95%在工程竣工验收完毕后3天内付清，剩余5%在竣工验收完毕满一年后7天内付清，若发包人不按合同约定支付工程进度款，双方又未达成延期付款协议导致施工无法进行的，承包人可停止施工，发包人承担每日500元的罚款。合同还约定，发包人收到承包人送交的竣工验收报告后28天内不组织验收，或验收后14天内不提出修改意见，视为竣工验收报告已被认可。双方聘请芜湖市K公司为监理公司。2008年10月K监理公司确认工程于当月完成，但因为工程款等纠纷，2010年4月D向原审法院提起诉讼，请求判令W支付尚欠的工程款及逾期支付利息。同月，W向原审法院提出反诉，请求判令D承担工期延误及质量违约金。2011年11月，W向原审法院申请撤回反诉请求，法院裁定准许。

争议焦点

工程竣工后发包人拖延验收时的工程建设款支付问题。

裁判意见

一审法院认为：W应向D支付余下的工程款。但D公司无证据证实其竣工验收通知单及其相关验收资料已交付W公司，更无证据证实是由于W公司不组织验收导致无法办理竣工验收，故D要求W支付的逾期违约金无事实依据，对该诉讼请求不予支持。

二审法院认为：K监理在D提交的《竣工验收通知单》上签字盖章，确认D施工的工程已具备竣工验收条件，并敦请W尽快组织竣工验收。根据《建筑法》规定，监理单位系由建设单位委托，代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督。因此，监理单位在其职责范围内签署的意见应具有证明力。同时W通过工作联系单也表示其收到D的《竣工验收通知单》，可以认定涉案工程已具备竣工验收条件，其辩称未收到竣工验收通知单与事实不符，本院不予采信。W公司认可三个车间均已交付，最后一个车间的交付时间为2009年4月29日，该时间与D公司提交《竣工验收通知单》的时间相符。根据《施工合同司法解释》第14条第2项关于“承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期”之规定，应将D公司提交《竣工验收通知单》的日期2009年4月29日作为涉案工程的竣工日期。D要求W全额支付包括保修金在内的剩余工程款的上诉理由成立，本院予以支持。

评析探讨

本案围绕的核心问题在于工程竣工后，因为发包人拖延使工程迟迟得不到验收时的处理。根据《施工合同解释》第14条第2款的规定，“承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期。”该条规定存在三个需要探讨的问题：

（一）如何认定建设工程的“竣工验收合格之日”尚待明确

在实践中，如何认定建设工程的“竣工验收合格之日”存在争议。是否应当以发包人提供的《工程竣工验收报告》中载明的“工程竣工验收日期”为建设工程的竣工验收合格之日值得探讨。理论上《工程竣工验收报告》是工程设计、监理和质量监督等单位签字认可的，2000年建设部发布的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》^[86]（下称《暂行规定》）第7条规定：“工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。工程竣工验收报告主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容。”，但有学者认为，以地方政府建设行政主管部门颁发的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（下称《工程竣工验收备案表》）中载明的“工程竣工验收日期”来确定建设工程的竣工验收合格日更为妥当。^[87]理由是，2000年建设部发布的《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》^[88]（2009年修订，下称《暂行办法》）第4条规定“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案”；第6条规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”《暂行办法》第8条还规定“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”因此建设单位原组织的竣工验收就作废了，必须重新按备案机关的要求重新组织竣工验收。

（二）《施工合同解释》第14条第2款的规定与房地产实务操作互相矛盾

《建设工程质量管理条例》第16条规定“建设单位收到建设竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”《暂行规定》第6条规定“工程竣工验收应当按以下程序进行：工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。”第7条规定“工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告”，因此承包人在房地产实务中没有提交竣工验收报告的义务，只有提交工程竣工报告的义务，即先由承包人提交《工程竣工报告》，然后由监理单位提交《工程质量评估报告》、《勘察、设计文件质量检查报告》，最后是发包人制作《工程竣工验收报告》。所以，《司法解释》第14条第2款关于“承包人提交竣工验收报告”的表述应修改为“承包人提交工程竣工报告”。

（三）如何认定“发包人拖延验收”在司法实践中缺乏可操作性

由于《司法解释》第14条没有详细列举发包人拖延验收的具体行为，在审判实务中如何认定发包人拖延验收主要有两种观点：（1）参考《建筑装饰施工合同》第32条的规定：“甲方代表在收到乙方送交的竣工验收报告7天内不予批准且不能提出修改意见，视为竣工验收报告已为批准，即可办理结算手续。竣工日期为乙方送交竣工验收报告的日期，需修改后才能达到竣工要求的应为乙方修改后提请甲方验收的日期。”这种观点与实践中的做法有差距。首先，乙方承包人没有送交竣工验收报告的义务，只是承担递交《工程竣工报告》的义务；其次，甲方发包人无权批准《工程竣工验收报告》，只是制作《工程竣工验收报告》，按照国务院《条例》第49条的规定，其最终批准权限应当是地方政府的建设行政主管部门，而其是否被批准的依据是《竣工验收备案表》；（2）按照建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》^[89]第16条的规定来认定发包人拖延验收的时间，即发包方应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复。逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。发包、承包双方在合同中对上述事项的期限没有明确约定的，可认为其约定期限为28日。这种观点的缺陷在于损害了承包人的利益，因为在房地产竣工验收实务中，竣工结算文件的递交，是在工程验收合格后的28天之内。建设工程的竣工验收，是承包人请求支付工程款的前提条件，如发包人迟迟不组织工程竣工验收，承包人就无法向发包人递交竣工结算文件。

因此，双方当事人有约定的，依约定；无约定的，应按照房地产竣工验收的实际情况分别认定。（1）承包人在工程完工之后，依照《暂行规定》及时向发包人递交了工程竣工报告和竣工验收申请，发包人依照《暂行规定》组成验收组验收并提出整改意见，承包人按验收组的整改意见整改后，第二次向发包人依法递交工程竣工报告和工程竣工验收申请，发包人却以“整改不到位为由”拒绝组织再次验收的，但验收组大多数成员都认为整改到位且工程质量达到合格标准的，此种情形应以承包人第二次递交工程竣工报告日期为竣工日期，且认定发包人为拖延验收；（2）工程完工后，双方依法组织验收并将相关文件报送地方建设行政主管部门，但该部门审查认为需要重新组织验收的，应当以承包人第二次递交工程竣工报告日期为竣工日期。若发包人以种种理由拖延不依法组织验收的，有学者建议以29个工作日为认定发包人拖延验收的期限，其中包括工程质量监督机构的7个工作日、地方政府建设行政主管部门办理备案手续的15个工作日、发包人依法组织竣工验收所需的7个工作日。^[90]

本案中，D公司在合同中约定了申请竣工验收之日起28天为竣工验收日，W公司没有提出异议，不涉及上面探讨的无约定的情形。本案围绕的中心问题是W是否拖延验收，二审法院主要围绕着证据问题对此进行讨论，包括监理公司所出具的收讫印章能否证明W公司已经收到了D公司发出的证明。本案的法律适用是清晰的，应适用《施工合同司法解释》第14条第2款的规定，当一方拖延验收，法律拟指承包人提交验收报告之日为竣工日期，至于这个具体日期是否与实践中的做法相契合，正如上述有学者指出的，是一个仍然富于争议的问题。