村民委员会

三、村民委员会

1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《村民委员会组织法(试行)》;1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《村民委员会组织法》;2005年6月，全国人民代表大会常务委员会办公厅向国务院办公厅发函，要求适时启动《村民委员会组织法》的修订工作。2008年《村民委员会组织法》的修订列入第十一届全国人民代表大会常务委员会立法规划和国务院立法工作计划;2009年12月22日，《村民委员会组织法》修订草案提请第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议。伴随着《村民委员会组织法》从试行到正式实施，再到修订，《村民委员会组织法》将越来越完善。《村民委员会组织法》修订草案以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章。

(一)村民委员会的概念

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是基层群众自治制度的表现形式之一。

村民委员会对于保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设具有重要意义。

(二)村民委员会的设置

1.村民委员会设置的原则和批准机关

村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。

村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

2.村民委员会和基层党组织、乡镇政府之间的关系

中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

(三)村民委员会的组成和职责

1.村民委员会的组成

村民委员会由主任、副主任和委员共3至7人组成。村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作。

2.村民委员会的职责

(1)支持和组织村民发展经济

村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

(2)维护集体经济组织的自主权和村民的合法权益

村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

(3)管理集体所有的土地和其他财产

村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

(4)进行农村社区建设

村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。

(5)依法开展各项活动

村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，实行计划生育，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

(6)遵守各种行为规范

村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规、规章和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约;执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。

(四)村民委员会的选举

1.村民委员会成员产生的方式

村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。

2.村民委员会选举前参加选举的村民的登记

村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记:

(1)户籍在本村并且在本村居住的村民;

(2)户籍在本村，登记参加选举或者选举期间不在本村居住，接到村民选举委员会通知表示参加选举或者书面委托他人投票的村民;

(3)户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。

参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内作出处理决定。

3.候选人的提名

选举村民委员会，由有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面并介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。

4.候选人当选

选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效;候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的1/3。

选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。

5.村民委员会成员的罢免

本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效;投票的村民过半数同意，始得罢免。罢免要求通过后，村民选举委员会应当主持村民委员会成员缺额的补选。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

6.村民委员会成员的任期

村民委员会每届任期3年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

7.村民委员会成员当选无效

以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报，由县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出认定，并责成有关机关依法处理。

村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。

8.新、旧村民委员会工作的交接

村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起5日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。

(五)村民会议和村民代表会议

1.村民会议

(1)村民会议的概念

村民会议是村民实行自治的组织形式，是村民自治的最高权力组织，根据《村民委员会组织法》的规定，有权决定本居住区居民关心的重大问题。

(2)村民会议的举行

村民会议由村民委员会召集。村民会议由本村18周岁以上的村民组成。有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要时，可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。

(3)村民会议的权力

涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:

第一，本村享受误工补贴的人员及补贴标准;

第二，从村集体经济所得收益的使用;

第三，本村公益事业的筹资筹劳方案;

第四，土地承包经营方案;

第五，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;

第六，宅基地的使用方案;

第七，征地补偿费的使用、分配方案;

第八，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;

第九，审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员、村务监督机构成员的工作;

第十，撤销或者变更村民委员会不适当的决定;

第十一，撤销或者变更村民代表会议不适当的决定;

第十二，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

此外，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

2.村民代表会议

(1)村民代表会议的概念

村民代表会议是指在人数较多或者居住分散的村设立的，根据村民会议的授权讨论决定相关事宜的机构，属于权力机关的性质。

(2)村民代表会议的组成

村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的2/3以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的1/3以上。村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。

(3)村民代表会议的召开

村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

3.村民小组会议

(1)村民小组会议的概念

村民小组会议是指在人数较多的村设立的，依照有关法律规定讨论相关事宜的最小自治组织。

(2)村民小组会议的召开

召开村民小组会议，应当有本村民小组18周岁以上的村民过半数，或者本村民小组2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期3年，可以连选连任。

(3)村民小组会议的权力

村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理。所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

村民小组会议的设置，切实地保障了村民依法办理自己的事情，保障其利益不受侵害，是对村民自治制度的深化。

(六)民主管理和民主监督制度

村民自治制度以往存在的最大弊端就是缺乏民主管理和民主监督的制衡机制。村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。

1.实行村务监督制度

村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员列席村民委员会会议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布;经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

2.完善民主评议制度

村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。村民委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的，应当主动辞职;拒不辞职的，应当启动罢免程序。

3.设立村务档案制度

村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括:选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，基本建设资料，宅基地使用方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

4.实施任期和离任审计制度

村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项:

(1)本村财务收支情况;

(2)本村的债权债务情况;

(3)政府划拨和接受社会捐赠的资金、物资的管理使用情况;

(4)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招投标情况;

(5)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况;

(6)本村1/5以上的村民要求审计的其他事项。

村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布。

5.引入司法介入制度

村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

总之，2009年《村民委员会组织法》修订草案，通过对11年来村民自治经验的总结，进一步完善了村民自治制度的相关内容。但是，有些问题如贿选的界定、贿选无效的认定、村民委员会侵犯村民合法权益的司法救济渠道等还需要进一步厘清。