传媒角色嬗变过程中存在的问题

第二节　传媒角色嬗变过程中存在的问题

当下中国新闻传媒的生态环境因素，从整体上看，正向着有利于构建传媒的公共性和公共性传媒的方向演进发展;但毋庸讳言，在中国社会转型发展的大背景下，由于政府权力系统、传媒系统和经济资本三者之间不对等关系的存在，其前行的道路并不平坦。从社会政治文明建设与传媒互动关系的层面来看，传媒公共性和公共性传媒构建过程中存在的问题，主要有公民社会的发育迟缓与国民的公民意识相对缺乏、新闻生产的专业化与商业化博弈导致传媒公共性的消解、新闻舆论监督的力度和广度不够、政府角色转型有待持续推进、传媒制度的矛盾性结构与过强的传播控制等几个方面。

一、公民社会的发育迟缓与国民的公民意识相对缺乏

改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，一个相对独立的中国特色公民社会正在兴起，并对社会的政治经济生活产生日益深刻的影响。近年来，公民社会成为备受关注的一个热门议题。“公民社会”(Civilsociety)这个概念是一个外来语，其最初的译名是“市民社会”，来源于马克思主义经典著作的中文译注。“公民社会”是改革开放后引入的对Civilsociety的新译名，这是一个褒义的称谓，它强调Civilsociety的政治学意义，即公民的政治参与和对国家权力的制约。马克思语境中的“市民社会”与我们现在所说的“公民社会”，最重要的区别在于:“马克思的‘市民社会’是建立在社会两分法之上的，而现在我们谈论的‘公民社会’则建立在社会三分法之上。按照这种三分法，社会被分成三个部分:第一部分是政治社会，即国家系统。政治社会的主体是政府组织，主要角色是官员。第二部分是经济社会，即市场系统。经济社会的主体是企业，主要角色是企业家。第三部分是公民社会，即民间组织系统。”⁽³⁷⁾公民社会的主体是公民，民间组织是整合、代表公民利益与意志的民间自治的社团或机构。相应地，我们把政府组织系统称为第一部门，把企业组织系统称为第二部门，把民间组织系统称为第三部门。“按照这种社会三分法的逻辑，我们可以把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是政治领域和市场领域之外的民间公共领域。”⁽³⁸⁾从20世纪80年代以来，中国修改了宪法，进行了以党政分开、政企分开、政府职能转变、建设法治国家等为重要内容的政治体制改革，相继出台了一系列鼓励和规范民间组织的法律、规章和政策，转变了对公民社会的态度。所有这些，都是直接促成中国公民社会迅速成长的制度因素。

公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括民间的公益组织、维权组织、社区组织、利益团体、互助组织、兴趣组织，以及各种行业协会，等等。它既不属于政府系统(第一部门)，又不属于市场系统(第二部门)，而是政府与企业之外的“第三部门”。公民社会的完善和发展，是以合格的公民，即具有享受权利、承担义务的意识和能力的公民来构成其组成要素的。“政治体制改革的最终目的是要形成良好的法治社会，消除人治，充分突出民众作为社会主人的至高无上的地位，有效保证民众的政治诉求的畅通。”⁽³⁹⁾这样的法治社会也就是一种社群自治、民众能够自行处理各种公共事务的公民社会。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅依靠党政机关和行政官员来处理，而要发展民间社会，广泛实行各种社群自治。尤其是在中国这样一个人民当家做主的国家，必须提高民间社会的自组织能力，放手让社群组织自行处理各种各样的公共事务。只有这样，才能真正实现民主政治的发展。根据世界各国民主政治发展的普遍经验，一个健康的公民社会，是民主治理的基础。建设一个具有中国特色的公民社会，也同样是中国特色的社会主义民主政治的基础。民主政治的实质是人民当家做主，公民对政治生活的积极参与是实现人民当家做主的根本途径，不断扩大公民的有序的政治参与，是中国共产党和中国政府确立的推进中国特色民主政治的既定目标。理想的公民参与，不是公民自发的、松散的、零乱的参与，而是有组织的参与。

当前，中国的公民社会正处于构建与发展的关键时期，然而，国民的公民意识相对缺乏则严重制约了公民社会的构建进程。其原因固然是多方面的，但政府与国民之间的关系尚未理顺，加之国民自身的素质不高则是症结所在。

就国民与政府的关系来看，计划经济时代遗留的“全能大政府”体制的弊端并没有得到彻底的根除。“全能大政府”体制的一大弊端是，政府垄断所有的社会资源，颠倒了政府与国民之间的主仆关系。130年前，马克思主义的创始人在讨论巴黎公社的经验时，曾反复重申，最重要的事情是全力“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”⁽⁴⁰⁾。在“全能大政府”的体制下，虽然一些党政机关和官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”作为自己的“座右铭”，但他们实际上处于“社会的主人”、群众的“首长”的地位，可以以“国家”的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上包括关系人民重大切身利益的问题上替自己治下的“老百姓”做主。一些地方官员常常把个别“刁民”主张自己的民主权利概括为“端起碗来吃肉，搁下筷子骂娘”，就是一种典型的“官本位”意识作祟现象。在这样一个具有长期的专制主义传统的国家，这种颠倒了的政府与国民的关系甚至得到民众自觉或不自觉的认同，以致个别地方公务人员被称之为“父母官”，一些为政清廉的公务人员被称之为“青天大老爷”。一些不法官员利用自己的权势对民众颐指气使，不但不受纳税人的监督，甚至视民众的请愿和上访为“违法”、“犯上”的行为而加以禁止。正因为政府与国民之间的主仆关系在一定程度上被颠倒，才会使一些地方官员在一些关系国民生命财产安全的社会危机事件发生时，采取极不负责的态度，封锁消息、禁止传播、隐瞒疫情、散布虚假信息、愚弄国人，还自认为理所当然，符合政府办事规程，合乎党的宣传纪律。

就国民的自身素质不高而言，这也与中国封建文化传统相关。中国过去几千年的文明历史给国人留下了巨大的物质和精神财富，同时也遗留了很多阻碍社会走向现代文明的桎梏和陈规陋习。“臣民意识”、“畏官意识”等导致公民意识淡薄，以致阻碍社会民主化步伐，就是“历史文化遗产”之一。这些封建意识的存在使得许多人不仅对国家、集体或他人的利益漠不关心，而且连事关自己切身利益的问题，也不愿主动维护权益，积极设法解决，总是期盼别人出面，等待有关部门解决问题。一些地方以官为本、以民为末，国民成了处于“官”之下的“老百姓”，民见官矮三分，较普遍地存在着“畏官”心理。当自身合法权益受到“官府”或者“官员”的不法侵害时，有时是不愿维权，有时却是惧怕维权，内心有种“民”斗不过“官”的意识。而一些作为“官”的社会公务人员只会畏惧自己的上级，对作为社会纳税人而供养着公务人员的所谓底层“老百姓”只有管制心理，绝不会心生敬畏和尊重，更不可能具有“人民主权”的意识和为国民服务的思想。

二、新闻生产的专业化与商业化博弈导致传媒公共性的消解

从20世纪90年代起步的传媒产业化走到今天，中国传媒的市场化进程不断提速，还涌现出了一批颇具影响力、号召力的市场化传媒。由此，也导致了新闻生产的专业化与商业化的博弈在新闻传播领域不同程度地存在着。新闻娱乐化、有偿新闻、新闻广告等现象，都与这种博弈状态相关联，都与市场逻辑对于新闻传播活动的渗透和影响相关联。

以报业为例，都市报、晚报、市场化主流报，大体上按照市场逻辑在运行。而在报业新闻来源市场、受众市场、广告市场、资本市场这四大市场领域内，都可能发生新闻专业模式与商业模式的冲突与博弈，以及市场逻辑对于新闻逻辑的侵蚀。在受众市场(争夺发行量或收视率)，受众被视为消费者。由于传授双方，在信息量上的极端不对称，作为消费者的受众被报纸持续建构着。特别是为了争夺受众的注意力资源，报纸可能放弃作为社会公器的责任，而一味地迎合受众，甚至是千方百计地去满足一些人的本能欲望。新闻娱乐化的本质，从报纸方面说，是制造快乐，而从受众方面说，是本能的体验。弗洛伊德曾经在分析人的本能时强调，追求快乐是人的本能之一。“我们十分肯定地认为，心理事件经历的过程是受唯乐原则自动调节的。”⁽⁴¹⁾依照“唯乐原则”满足受众本能欲望的报道，一时可能产生经营主体满意的发行量，但同时会产生公信力和品牌方面的负面影响。与此同时，“如果消费者不能觉察报道在向广告商一方倾斜，那么大门就会打开，前述经过策划的新闻内容就会占主流。实际上，对于广告商来说，最理想的编辑思路可能介于二者之间，即新闻对消费者来说是客观的，但是允许一些来自广告商的影响隐藏其中”⁽⁴²⁾。在广告市场，“如果广告商和媒介企业都遵循市场逻辑，那么对于媒介企业来说，广告商比一般消费者更为重要”⁽⁴³⁾。因而，不少报纸进行报道的时候考虑的是发行量和销路，以及与此密切相关的广告收益。如果说，从20世纪90年代开始的部分报纸请报贩看大样还是报业运行的“潜规则”的话，那么提倡广告部门和发行部门的人评报，已经成为报纸运作的“显规则”。⁽⁴⁴⁾而实施新闻开路，新闻与广告联动更是一些报媒的常规行为。例如，2004年阜阳假劣婴儿奶粉事件曝光以后，形成了惊爆劣质奶粉的“黑名单”;而《深圳特区报》反其道而行之，与广告主联合推出“合格放心奶粉红名单”。2005年国务院正式批复同意《北京城市总体规划(2004—2020)》确定了北京的“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”的定位，《北京青年报》立即与房地产商联动，在同年7月20日的报纸上将“宜居城市”延伸到“宜居社区”，策划推出“生活在别处，不如在此处——登榜2005北京20个宜居社区”系列活动。在广告市场中，特别是处理涉及广告商的报道时，“报纸会删改那些批评强大的广告商的报道，而采用较为保守的内容……为汽车厂商作正面报道正成为全国性的趋势”⁽⁴⁵⁾。在新闻来源市场，一些新闻来源可能对传媒施加更多的操纵力。这是因为，新闻来源通常注重自己的传媒形象的塑造，并可能为之提供错误信息。从形象学与公共关系传播的角度看，不同社会层面的组织都有一个形象的塑造与传播的问题。尽管形象塑造与传播最早开始于工业社会的商品供大于求，卖方市场向买方市场转变，企业之间的竞争从产品竞争、销售力竞争过渡到形象力的竞争，但在形象经济和注意力经济蓬勃发展的今天，无论是国家、政府、政党、城市、区域，还是企业、高校、医院、媒介等社会组织，以及政治家、企业家、演艺人群、学者、科学家、律师等具体的社会职业角色，为了获得社会资源的优化配置，都在进行形象的规划、策划、塑造与传播。在形象传播活动中，无论是传统的报纸、广播、电视、杂志，还是新兴的网络、手机等媒介，都是常用的形象传播传媒。一些社会或市场主体，往往会主动与传媒沟通，接近和使用传媒，由此也导致信息来源与传媒合谋。只要消费者无从分辨新闻质量，新闻来源和新闻部门之间的交易就有可能在双方获益的情况下，牺牲公众的利益。

新闻生产的专业化与商业化博弈的结果，首先是导致受众的信息知情权受损。比起新闻的专业生产，商业生产的新闻含有的信息内容更少，而且内容呈现手法也更为低劣。一方面，“为了吸引受众的注意力，新闻内容必须加入更多的娱乐化元素，如煽情的、耸人听闻的、和名人相关的、具有视觉冲击力的材料，诸如此类”⁽⁴⁶⁾;另一方面，随着分配给传媒广告版面、时段的增长，分配给新闻的“新闻洞”也增长了，而广告量是随着传媒传播范围的开拓而增长的。“新闻洞(News Hole)”是约翰·奈斯比特提出的一个概念。他认为，“报纸的‘新闻洞’是一个有一定之规的系统。为了经济上的考虑，报纸上刊登新闻的版面大小在一段时间之内不会有很大变化。所以当报道一件新事情时，就必须略去意见或数件其他的事情。要想加上一点东西，就必须减去一些东西，这是一个在有一定之规的封闭系统中的强迫性选择。……新闻洞能自然而然地反映出社会注意事项的轻重缓急”⁽⁴⁷⁾。其次是导致新闻报道的“软”化和娱乐化。对传媒而言，读者和市场正日渐重要。“正是由于报纸转向市场，报道才日益缺乏深度，而‘软新闻’、特写式报道逐渐取代了提供信息的新闻。”⁽⁴⁸⁾再次是导致受众可能会被误导。市场逻辑对新闻生产的各个环节都会产生影响，从而造成这样的结果:有新闻价值的信息被省略，而没有新闻价值的信息被容纳进来。正如沃尔特·李普曼70年前所说:“如果民主体制缺少了具有可信性和相关性的新闻的源源不断的供给，那么对它的一切尖锐批评都将成为现实。如果一个民族无法确保获得事实的真相，那么，无法胜任和缺少目标，腐败和不忠，这一切都会降临到他/她们头上。没人能在海市蜃楼上建设绿洲。一个民族也一样。”⁽⁴⁹⁾所有这些，都将导致传媒这一社会公器变成利益团体盈利的“私器”;新闻这一社会公共产品变成了赚取注意力资源与广告费用的“商品”;而使用传媒参与社会问题民主协商过程的公众也将逐渐被异化为消费者，协商民主所要求的媒体“公共性”也将被消解。

三、新闻舆论监督的力度和广度不够

民主与监督具有一种内在的互动关系;舆论监督是民主政治得以实现的基本途径，在民主政治制度建设进程中发挥着重要的作用。一个国家的政治文明程度，对于舆论监督的实现具有决定性的意义。今天，新闻舆论作为一种社会意识现象和无形的社会力量，已经渗透到了社会生活的各个领域。它不仅影响着人们的思想、观念、情绪和行为，而且对社会权力、公共政策形成某种约束和制衡。新闻舆论监督的发展与民主政治的进程是一脉相承的，舆论监督是民主政治的必然要求，也是民主政治的必然实现形式。马克思早就指出，舆论是一种“普遍的、隐蔽的和强制的力量”⁽⁵⁰⁾。在中国，舆论监督是指人民群众通过大众传播机构对政府的施政行为和社会现象进行的报道和批评;新闻传媒是舆论监督的主体。目前，随着政治体制改革的不断深入，新闻舆论监督正在对反腐倡廉、推动社会主义民主政治制度建设方面，发挥着越来越大的作用。但是，与公民社会的舆论监督应达到“公民的政治参与和对国家权力的制约”的要求来看，中国新闻传媒的舆论监督的力度和广度还是极为不够的，远远没有达到“保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让人民群众知道政府在想什么、做什么，赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与”⁽⁵¹⁾这一社会主义民主政治建设的基本要求。目前，中国新闻传媒的舆论监督尚存在以下问题:

第一，舆论监督介入政治、经济、社会领域的深度不够，对一些重大事件、重大问题还不敢主动触及和报道，监督不到位。对于在改革开放和体制转轨过程中出现的一些全局性问题，往往做不出很多经得住历史检验的报道。以中央电视台的《焦点访谈》为例来看，其批评指向大体上可以归结为如下几个方面:基层政府工作人员和垄断行业的“滥用权力”、对上和对下的“弄虚作假”、各种形式的违法乱纪、社会阴暗面和社会问题等。批评的“火力”往往集中在企业、事业单位和政法系统以及低层次政府机关(包括村委会这样的准权力机构)身上。企业方面，小型国有企业、集体企业、乡镇企业和私营企业是被监督的“大头”;事业单位和政法单位，也一般瞄准于基层工商、税务、财经等权力部门，以及基层公检法系统和文化、教育、卫生单位。至于政府机构，受批评的多寡与其级别高低呈反向趋势;与此同时，政府机构工作人员中受批评的频次也与工作人员的级别高低成反向趋势。这些，从总体上给人以“只打苍蝇，不打老虎”的感觉。1999年10月完成的国家社会科学基金研究项目《舆论监督与新闻纠纷问题研究》的总报告中曾指出，传媒开展舆论监督工作存在的问题之一，就是舆论监督(这里主要指批评报道)大多集中于乡以下基层、基层干部和社会生活方面的问题，涉及高级领导机关、领导干部和政治生活的甚少。该项目的调查搜集的中央和省级17家报纸的118件舆论监督个案，其中，涉及乡以下和企(事)业单位的59例，普通群众11例，处(县)级干部35例，局(市)级干部4例，省(部)级干部5例。另一方面，传媒对于权力犯罪尤其是高级别公务人员犯罪，一般只局限于对经过司法部门立案审结的案例进行披露和报道，传媒还远远没有成为代表民意的社会制衡力量。“面对这样的社会现实，作为社会守望者的新闻记者们却因种种制约而无所作为，他们时常站在良心与正义的平台上，观望一切又痛苦自责，时常伺机出动，但时机太少。”⁽⁵²⁾

第二，舆论监督受行政干涉多，行政管理壁垒森严。在当前中国，由于传媒隶属于各级党政部门领导和管理，传媒本身也具有行政级别的区别，这样，传媒既不可能监督自己的上级和同级党政部门，也不可能跨越地区实施舆论监督，即使对下一级权力部门进行监督，在具体操作过程中还要大打折扣。这也是近几年来为什么一些重大事件的舆论监督报道往往是从网络上兴起的一个原因。2004年9月，有关管理部门下发文件，禁止传媒做跨地区报道，禁止传媒做异地监督。这个文件下发以后，地方官员对调查记者围追堵截，调查报道几乎陷于停顿。例如，2005年，《中国经济时报》记者王克勤到河北邢台一个村庄调查输血感染艾滋病的情况，当地农民向他下跪，让他一定把真相报道出来。可是等王克勤做完调查，出来就困难了，当地警方已经组织纠察封锁了村庄。最后，王克勤只好化装成农民，把电脑放在麻袋里，跟着一辆三轮车才逃脱出来。这种现象直到2008年以后，才有所改观，一些区域性媒体开始做异地监督报道了。例如，《新京报》的“寻找消失的辽东511海难”报道，《东方早报》的“三鹿奶粉事件”报道，《瞭望东方周刊》的“山西溃坝事件”报道都起到了很好的作用。⁽⁵³⁾从总体情况看，当下中国新闻舆论监督呈“级别递减”趋势:中央级媒体上被监督曝光的权力掌握者级别多在地县这一级，省级传媒上“亮相”的则多是县、处级以下干部，而市级传媒监督对象只能是乡村干部。

第三，舆论监督受政治气候影响大，时起时落。尽管舆论监督在党和国家的重要文献中多次得到强调，但是在实际工作中却有时处于被压制的状态，新闻舆论监督的力度往往随政治气候的变化而变化。以批评报道为例，在1988年的全国优秀电视新闻评选中，批评报道在特等奖、一等奖、二等奖中分别占到60%、33.3%、33.3%。但在1989年和1990年两年的评选中，批评报道大量减少，在特等奖中为零，在一等奖中分别为20%和4.79%。⁽⁵⁴⁾部分传媒的舆论监督，“一旦出现失误就吓得连正常的舆论监督也不敢进行了，或者干脆就尽量避免进行批评报道，这是对舆论监督和批评报道的认识水平还不成熟的表现，也是新闻舆论监督还缺乏完备的保障机制以致人们信心不足的表现”⁽⁵⁵⁾。受政治气候影响通常的表现就是批评的“季节性”。在每年全国以及各地“两会”、党代会期间，国家或者各地举行大型活动期间甚至在每年召开的中央经济会议期间，有的官员不允许媒体有“负面报道”。殊不知，很多被媒体揭露的问题常常就是会议上议论的焦点问题。对此，有记者无奈地说:“到底是谁影响了政府的形象?谁影响了社会稳定?单凭几篇报道，能有这么大的威力吗?想不到有的领导竟这样‘看重’批评。”⁽⁵⁶⁾

第四，舆论监督实践遭遇到各种障碍。首先是传媒对行政权力的过度依赖。从根本上说传媒舆论监督活动的权利基础来源于人民的知情权和参与公众事务的权利，这一权利是宪法赋予和保障的。但是，长期以来，在具体的操作中，传媒的这一权利的界限往往并不明晰，甚至表现为是党政权力的延伸;加之，中国新闻传播活动的传统与制度也并非在法制和职业道德体系下形成，而是主要依靠政策性文件、中央领导人讲话以及行政命令。在这样的一种制度和传统架构下，新闻传媒的舆论监督活动自然会过于依赖党政权力，甚至依赖于某些领导的个人权威。这种依赖具有两面性:它有时候可以促成问题的解决，而有时候则成为舆论监督的障碍。其次是新闻传媒社会角色不明确也导致了传媒义务和权利不清。尽管人们常常为了《焦点访谈》成功地解决了某一个问题而拍手称快，并称之为“焦青天”，但事实上，只要稍作思考，就应该承认，在这种理解中，公众将新闻传媒的社会职能夸大了。因此，在现实生活中，公众往往持有两种截然相反的对待新闻传媒的态度:一是将媒体单纯地看做政府的“宣传工具”，从而对其失去信任;二是将新闻传媒看做能够“包治百病”的解决各种社会问题的机构。而事实上，这些问题理应由相关的政府和社会职能机构去处理。再者是新闻舆论监督缺乏法律的规定和保障。这也导致了记者的采访权难以得到有效的保障。最为严重的情况是，有时候连进行舆论监督报道的记者人身安全、基本生存也成问题。

四、政府角色转型有待持续推进

在社会主义政治民主的持续推进过程中，中国政府角色正在转型，即从过去的控制型政府、全能型政府、封闭型政府开始转向服务型政府、有限型政府、透明型政府的角色。依照服务型政府的理念来观察现实，应该说中国政府已经开始彰显服务型政府的“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的特质。尤其是2007年温家宝总理在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》的关键内容，成为政府角色转型的重要执政资源。例如，“民生”问题从来没有像今天这样受到政府的重视——“坚持以人为本，促进社会事业加快发展，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果”;国民满意，也成为政府转型的目标要求——“必须坚持以人为本、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点;必须坚持从国情出发，实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一;必须坚持不断完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面协调可持续发展;必须坚持创新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群众的参与度。我们的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。”⁽⁵⁷⁾在当年第十届全国人民代表大会第五次会议闭会之后旋即举行的中外记者招待会上，温家宝总理对“社会主义初级阶段的任务”、“民生”与“民主”问题又进行了精彩阐述:在社会主义初级阶段的建设过程中，“要实现两大任务，推进两大改革。两大任务就是:一是集中精力发展社会生产力;二是推进社会的公平与正义，特别是让正义成为社会主义制度的首要价值。两大改革:一是推进以市场化为目标的经济体制改革;一是以发展民主政治为目标的政治体制改革”。在经济体制改革已经取得了辉煌成就的今天，推进政治体制改革，就要“减少权力过分集中的现象，加强人民对政府的监督”。完成这两大任务、推进两大改革的最终目的，“是满足人们日益增长的物质和文化需求，这就需要解决民生问题”。“解决民生问题还要让人民生活得快乐和幸福。这就要保障人民的民主权利，在社会推进公平与正义”。在这次记者招待会上，温家宝总理还第一次代表政府，对民主、自由、平等、博爱等人类社会文明的普适价值范畴，作出了全面、清楚的肯定:“民主、法治、自由、人权、平等、博爱，这不是资本主义所特有的，这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观。”同时，对社会主义民主也作了完整而又全新的解释:“社会主义民主归根结底是让人民当家作主，这就需要保证人民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利;就是要创造一种条件，让人民监督和批评政府;就是要在平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展;就是要充分发挥人的创造精神和独立思维的能力。”⁽⁵⁸⁾当然，要实现社会主义民主，在今天的社会转型期尚需强化政府的正面作用，尤其是在消除对改革的阻碍与反抗、建立新体制的各种基础设施、完善市场弥补市场失灵等方面，都需要加强政府的正面作用。⁽⁵⁹⁾然而，实事求是地说，当前政府角色转型的过程中，还存在如下的问题:

第一，全能型、控制型、封闭型政府的架构尚未解构。从整体上看，政府职能中越位、缺位和错位问题同时存在。在越位方面，主要问题是政府管理行为微观化，热衷于深入到企业解决某些具体问题，或是设置林林总总的审批关卡，滥收费、滥罚款等，让企业围着政府转。在缺位方面，主要问题是对市场的监管不力，造成信用制度不健全，合同履行率低，假冒伪劣产品充斥市场。在错位方面，主要问题是政府包揽了许多应该由企业和社会中介组织做的工作，而对自己应该服务的对象又无能力、无精力去服务。

第二，重管制轻服务。政府管理工作的最大怪圈是一放就乱，一收就死。“放放收收”，一直是政府管理改革工作的一个主线。在不少地方政府中，至今还存在着如下严重现象:一是审批多，许可、备案、登记等制度少，且审批又不负责。二是处罚多、收费多，而帮助少、服务少;对于政府部门而言，收费、处罚成为新的经济来源，而收费和处罚的实际效果与权力设置的初衷相违背。三是政府直接管理多，中介组织弱小，功能不全，作用不大;且大量的中介组织是政府职能的延伸，凭借政府的信誉和权力进入市场，更加剧了市场的扭曲。从根本上讲，这些问题的要害在于政府的自我中心意识过强和服务意识薄弱，一切以自我为中心，而不是以公民、市场、企业为中心;一切方便自己，而不是方便服务对象与管理对象。

第三，进入市场的政府角色越位，既充当运动员又充当裁判员，导致政府行为的企业化与市场化。政府既是市场规则的制定者，又是国有资产的所有者、社会的管理者，一方面以管理者身份管理市场，另一方面又作为国有企业的所有者进入市场，其结果必然带来市场竞争的扭曲。如商业银行法规定银行必须是国有的，电信条例规定电信营运者必须是国有的，等等，通过设置市场准入门槛来限制非国有企业发展。不仅如此，更为严重的是带来政府行为出现了企业化和市场化趋势。这突出表现在一些政府机构直接参与营利性经营活动，用行政权力谋取部门利益或者个人利益，忙于“创收”;或者以“为企业办实事”的名义，肆无忌惮地介入企业的经营活动。还有一些地方，片面地以经济增长指标作为衡量政府官员的基本指标，促使政府官员与企业“合谋”，以造成整个社会经济生活效率的下降。政府行为的企业化与市场化，必然导致政府公共管理职能的失效。“所以在目前我们的社会中，凡是与政府职能直接有关的领域，几乎都处于衰败之中。”⁽⁶⁰⁾政府对经济效益的追求，分散了某些部门对自己承担的独特功能的追求，一些本来应该由政府承担的职能不得不推给企业、事业单位，例如打击假冒伪劣产品、保护生态环境，等等。另一方面，政府行为的企业化与市场化，同时还导致对其掌握的权力性资源或者垄断性资源的滥用、社会生活的失序、公共事业的衰败、官员腐败机会增加等极为严重的消极后果。

第四，微观干预有余，宏观调控不足。近些年来，在一些地方的政府管理中，经常出现运用行政手段多，内部文件多，暂行规定多，临时的应急性措施多，而运用法律法规手段少，制订长期性、根本性的规则少，采取行政手段的随意性大，而程序性少等问题。不同的决策者可能采取完全不同的手段，缺乏基本的理性和程序;政府及其工作人员的自由裁量权大，一件案子可以处罚几万元，也可以不处罚，给决策的随意性留下了空间。这样一些问题，导致政府管理的宏观调控不足，而对具体的经济活动涉足太深、管理过死。

五、信息遮蔽与对国民知情权的忽视

民主社会的常态运作是以社会信息的公开流动与传播为前提的。通过新闻传媒客观真实及时的信息传播，以保障国民的知情权，这不仅仅有利于新闻传媒正常发挥其社会生活的监视器、和谐社会建设的守卫者、社会公正的守望者角色功能，更有利于国民的政治参与和对政府的有效监督。本来，按照现代民主国家的信息公开制度，除了涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息之外，行政运作的公共信息，都需要公开。而在中国的社会政治生活中，传统的全能型、控制型、封闭型政府及其工作人员通常依靠对于公共信息的垄断来支撑决策权的垄断。“把公共事务的处理和反映处理过程的信息看作是党政机关的‘内部秘密’。这种体制的长期运行已经形成了一整套应对危机的套路:无视人民的知情权，实行所谓‘外松内紧’，严格‘保密’，在公众毫不知情的情况下在政府内部寻求处理办法。”⁽⁶¹⁾在这样的制度性信息遮蔽的环境下，获取信息便可能成为一种特权，不法官员还可以把公共信息化为私有，以此作为权力寻租的工具。他们不但可以利用信息遮蔽谋取私利，也可以利用它来蒙蔽上级行政机关，甚至还可以利用制度的缺陷来愚弄社会舆论。

在政治改革和新闻改革的进程中，信息公开化的制度建设正在推行。从朱镕基担任总理的那届政府开始，便已探索实施政务公开，并在政务信息公开的基础上，推行电子政务，迈出了信息公开的关键的第一步。进入社会公共危机高发的2003年以后，国家在应对频繁的社会公共危机事件过程中，逐步构建信息公开制度，一方面完善政府发言人制度，另一方面颁行了几部与政府信息公开相关联的法规。在《国家突发公共事件总体应急预案》中要求“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面”，明确了“信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等”。这是被专家们视为“信息公开”的传播原则在国家理念中得到更为广泛承认的体现。2008年5月1日起，中国第一部政府信息公开法规《政府信息公开条例》开始正式施行，这是在政府角色转型的背景下保障信息公共的第一部专门法规。当然，在欣喜的同时，也要看到，从根本上打破制度性的信息遮蔽，从而真正建立起社会信息无障碍传播的新机制还任重道远。目前，至少有三种现象还阻碍着这部法规的实施:一是一些政府机构明目张胆地拒绝信息公开。例如，河南南阳的王清依据《政府信息公开条例》的规定，向全市181个政府部门申请公开公款招待、公车消费和公费出国等信息，结果被某部门的接待领导骂了出去:“球信息公开!”这可能是对政府信息公开尴尬现状所作的最简练、最精准、最直接、最彪悍的诠释。⁽⁶²⁾二是不少人仍旧按照传统的思路，将这部重在增加政府信息公开义务的新法，习惯性地理解为“我想公开就公开，不想公开就不公开，我想怎样公开就怎样公开，想公开多少就公开多少”。三是对政府信息公开怀有根深蒂固的恐慌心理，担心某些方面和领域的政府信息一旦如实公开，将出现难以预料的情况，导致局面不可收拾。⁽⁶³⁾

六、传媒制度的矛盾性结构与过强的传播控制

在第一章中，我们已经讨论过当下中国传媒制度所呈现出的“一元体制，二元运作”的架构。这种传媒制度的矛盾性结构，自然给传媒的角色转型，给正在重建之中的传媒与政府的关系(工作关系、合作关系、监督关系)带来了诸多的问题。

第一，传媒制度中对新闻内容生产的强管理模式不利于新闻传媒与政府的应然关系的建立。形成新闻传媒与政府之间的应然关系，首先需要尊重新闻传播规律、尊重社会主义新闻专业主义。正如胡锦涛总书记所说的那样，“要坚持用时代要求审视新闻宣传工作，按照新闻传播规律办事，创新观念、创新内容、创新形式、创新方法、创新手段，努力使新闻宣传工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，不断提高舆论引导的权威性、公信力、影响力”⁽⁶⁴⁾。其次，要构筑政府与新闻传媒有效互动的机制。作为和谐社会的有机构成子系统之一，政府与新闻传媒的关系，并不是简单的管理与管理对象的关系，而是一种在特定社会制度之下的工作关系、共生关系和监督关系。社会主义民主政治的发展，需要我们“扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”⁽⁶⁵⁾。新闻传媒正是推进社会主义民主实现的主要手段和工具。目前传媒制度环境中存在着的对新闻生产内容“干预”的强管理模式，与社会主义的新闻专业主义要求不相适应，它既不利于新闻传媒角色的正常定位，也与胡锦涛总书记的要求不相符合，与新闻专业主义的要求不相适应。

第二，传媒制度环境中存在的这种对新闻内容生产的强管理规则，也不利于政府角色由“全能型”向“服务型”的转型。“全能型”政府通常使用“信息遮蔽”的手段与方式，让社会成员按照一种声音、一个步调而统一行动，从而实施“统一性”管理;而“服务型”政府则要求信息公开，以便社会成员在掌握信息资源后作出独立的判断，并付诸自觉的行动，从而激活社会的活力。

第三，传媒制度中的双重矛盾性结构，不利于传媒市场的建设与发展。成熟的传媒市场，应该实施的是“公开、公平”的竞争。而“一元体制、二元运作”的传媒制度架构，其结果必然导致传媒“运用国家所有制赋予的政治优势获取经济收入，又用市场上赚取的经济收入完成意识形态领域需要完成的政治任务”⁽⁶⁶⁾。由于当前的中国传媒分别隶属于中央和省、市、地、县等各级地方政府，不同级别的传媒配置的“国家资源”不同，但又要同时进入传媒市场，这自然在市场上形成了不平等、不公平的竞争。