语言政策不连贯

语言政策一般来说是政府和官方行为，是由政府或政府授权部门所颁布的意见、规章、条例甚至法律，目的是为了实现在社会或某团体、系统内针对语言变化所做的语言规划。

语言计划或语言政策类目下包含政策讨论、实施、评估、形成反馈和可能的政策修订，菲律宾对那些希望探究这些活动的人提供了独有的机会。在过去的二十年里，发生了许多大事件，它们与菲律宾的语言 (教育) 政策直接相关。在1963—1969这些年里，受福特基金会和亚洲基金会的金融资助，菲律宾师范大学语言研究中心的教师们计划并实施了一项全国语言政策调查。Sibayan在1978年GURT描述了这次的调查结果，结果记录了对菲律宾不同方言和官方语言的用法和态度。最终的结果是社会的多语现象，导致语言使用者不知道哪种语言可以决定自己的命运，使其对自身的身份认同产生困惑。尤其在非他加禄地区，家长对菲律宾语用作教育语言心态矛盾。如果使用英语，那么传媒又该如何传承菲律宾传统文化。尤其是大城市中心外围，可用教材有限，问题更大。

法律和政策的频繁变动会导致其权威瑕疵，即由于法律法规以及政策内容的频繁变动将导致人们对法律法规以及政策威信信任度的下降。所以菲律宾语言政策频繁变动实质上是法律权威的一种病变。因此，矫正法律的变动性权威瑕疵，实际上就是要在立法过程中正确处理法律稳定性与适应性之间的关系。纵观菲律宾从西班牙殖民统治一直至今，其语言政策是多变的，但如若不能保持立法的相对稳定性则不可能维护法律权威。立法的稳定程度直接影响着社会公众的法律理念，并进而影响到其对法律的整体信仰。“人们对现行法律的信仰程度越高，范围越广，表明法的权威性越强; 反之，法律的权威性便越低。”[1]

自美国殖民政府大力推广英语教育，教育模式便开始一边倒地美国化。菲律宾曾多次尝试要求至少在小学阶段使用本土语言。菲律宾国民大会早期有个提案，拟规定小学各年级的教学应使用本土“方言”，该提案于1908年1月9日经过了讨论，公共教育委员会 (Committeeon Public Instruction) 对外公布时也对此表示赞成，理由是目前只有5%的人小学毕业以后会继续学业。讨论期间，有人提议，必须要求那些计划小学毕业以后继续学习的学生学习英语。然而职能相当于上院的菲律宾委员会(Philippine Commission，1907—1916) 拒绝了此提案。相反，菲律宾委员会提议成立菲律宾语言研究所 (Institute of Philippine Language) 以促进本土语言的培养。可是，这个提议只是在立法会议上提到过一次，后来再也没有了下文，提议宛如儿戏。1934—1935年，即立宪会议 (Constitutional Convention) 召开的前几年，使用本土语言作为教育语言这一提案重新被提过几次，但是，历次会议都未获得通过。[2]

1935年菲律宾政府颁布的自治宪法中规定: “必须采取步骤，发展并采用以现有土语之一为基础的一种共用语。”根据这一规定，菲律宾成立了国语学会，对菲律宾的各种方言加以研究，最后提出以他加禄语作为菲律宾国语的基础。1940年6月总统正式宣布以他加禄语为基础的国语成为菲律宾的正式语言。[3]但1899年和1935年以及其后的1973年宪法的合法性一直备受质疑，在战后的岁月里，他加禄语作为国语的地位也屡遭批评。独立后菲律宾语言教育政策由“独尊英语”到“英、菲并重”到“依据母语的多语言教育”的变迁轨迹，反映了菲律宾独立后急欲摆脱殖民统治阴影、增强国家主权意识的决心和能力，折射出菲政府在促进经济社会发展和保护民族语言文化冲突中的无奈，也展现了菲律宾包容、开放的多元文化心态。[4]但由于菲律宾语起步较晚、缺乏合格的菲律宾语教师，英语的影响力又根深蒂固，成效并不明显。

尽管美国殖民者强力推广英语，1935年菲律宾官方语言委员会 (Committeeon Official Language) 仍提交了一个议案，经过三次修订，该议案提出，以既有的菲律宾各种语言为基础，寻求一种全国通用语言。立宪会议期间，语言问题引起了严重分歧，大家是否能各让一步至关重要。国民大会将采取措施，以目前各本土语言为基础，培养、选择一种全国通用语。除非法律另有规定，英语和西班牙语将作为官方语言。宪法第三稿对语言这一条款原样采用。第三稿提交过后，菲律宾成立了文风特别委员会(Special Committeeon Style)。语言条款的第一稿包含在1935年宪法第13条第3款内。1935年3月25日，该宪法得到美国罗斯福总统的批准，并于1935年5月14日经过菲律宾全民投票获得通过。该条内容为: 国民大会 (National Assembly) 将采取措施，以现有语言之一为基础，选择一种全国通用语。除非法律另有规定，英语、西班牙语将继续作为官方语言使用。这也表明了菲律宾政府对英语割舍不了的情怀。《联邦法令》于1936年11月13日颁布实施，依照《联邦法令》的《国家语言法》第184条，成立了国家语言研究所 (National Language Institute)。研究所的成员选择他加禄语作为国家语言的基础，据此再制定详细的法律条文。国家语言研究所的职责为:

1. 对菲律宾使用人口50万以上的主要语言 (约八种) 展开描述性研究;

2. 编撰词源对比词典;

3. 着手音位分析，准备制定统一的标准拼写体系;

4. 进行比较语音形态学研究。

国家语言研究所的另一个职责是选择、确定标准并加以详尽说明，即选定国家语言、编写词典和语法书，从其他菲律宾语言(以及英语和西班牙语) 中吸取词汇以丰富国家语言。其于1940年出版了一本英语-他加禄语词典。他加禄语在1937年被确定为国语之前，仅仅是全国使用人口居第二位的本土语言 (当时全国使用人口最多的是宿务语)，且其成为国语的过程缺乏必要的民主程序 (由总统直接签署法令确立)，因此，其国语地位未得到民众的普遍认同，被称作“新的殖民语言”，至今依然饱受学术界的诟议和指责。再者后来的菲语专业师资不足及其自身科学体系不够完善等，在不同时期也成为阻碍菲语发展的因素。最后政府缺乏清晰的菲语 (国语) 政策及执行力也是其发展受阻的原因之一。[5]

1942年7月24日，日本军事管理委员会命令将公共事务使用的官方语言改为日语和他加禄语，暂时仍然允许使用英语。而日语教育问题日渐凸显: 一方面，日本人要管理殖民地，提高普通大众的文化水平; 另一方面，日语语言政策的重心在教育。日本方面认为教授国语和日本伦理“可以塑造青年人的世界观，并灌输对日本和日本政治机构的尊敬”。换言之，日本在菲律宾实施的政策和此前50年来 (1895—1945) 日本在其他殖民地逐步实施的政策一样，即通过日语和日本伦理同化殖民地。1943年宪法总则第2节第9条规定，政府应该采取措施培养、推广他加禄语作为国家语言。1943年10月14日宣誓就职的菲律宾总统，是首位在就职演说中谈到国家语言问题的，他承认他加禄语是国家语言，但他却是用英语发表就职演说的。

总统任命的国家教育委员会 (National Education Board) 下令，从1944—1945年学年开始，所有学校 (公立、私立，小学、中学、大学) 均要教授他加禄语，并赋予他加禄语在所有政府部门作为官方语言使用的地位。1944年1月8日，菲律宾师范学院开设菲律宾语教育学院，为实施第二共和国语言政策准备必要的师资。1944年，国家语言研究会出版了英语、他加禄语双语版《国家语言推广》 (Propagationof the National Language)，号召所有新菲律宾服务联谊会成员积极参与推广他加禄语，其目的是为了尽快推广他加禄语。[6]

菲律宾军管后，以总统令推行教育改革，相继颁布相关教育法规、语言法规或总统令数十项，规定用英语作为高等教育的教学媒介，如1953年颁布的第896号共和国法、1957年颁布的《菲律宾教育修订方案》、1972年第146号教育发展令、1988年第6655号共和国法等，都非常重视教育发展。正是强调教育法治，才推动了菲律宾教育的快速有序发展; 正是出于这样的经历以及对高等教育的此种认识，才使得高等教育注册学生数量众多。[7]正如菲律宾前任教育部部长所说: “菲律宾人民将教育看成一种消费品而不是一项投资，把获得文凭看作是进入高等教育的目标。他们认为菲律宾高等教育与作为国家发展的工具相比，更多的是一种符合宪法的权利，重点在于社会消费而不是有目的的投资。”[8]随着民族的觉醒，菲律宾试图兼顾发展民族传统文化和汲取现代文明，于是双语教育政策出台。国家语言研究会继续致力于标准化、翻译、研究、详解词汇等工作。不过，它的内部 (还有国会和法庭) 就语言问题爆发了论战，论战发生在语言纯粹论者和反对纯粹论者，以及马尼拉地区的他加禄语的支持者和菲律宾语的支持者之间。除了出版其他相关书籍，国家语言研究会还出版了好几个版本的《官方通信指南》，《官方通信指南》规定了用菲律宾语撰写官方信函的要领，并提供了范文，还提到了用法规则、政府岗位的官方称谓、官方通信和公共管理中频繁使用的词语以及议会用语等。早在1969年，国家教育委员会就决定，所有学校的基础年级都须使用菲律宾语作为教学语言。

1971年，教育部规定，所有毕业证书都用菲律宾语印刷，各所大学都在快速扩大菲律宾语作为教学语言的使用范围。不管是口头还是笔头 (诸如公共演讲、传单、学生报纸、公告等)，学生团体使用的都是菲律宾语。1971年9月1日，大会提交第64条决议案，320名代表中有200人签了名。该条决议宣布，宪法将用英语正式颁布。该文本提到，宪法将用英文正式颁布，并译成使用人口超过5万的方言、西班牙语和阿拉伯语。依照宪法规定，形成通用的菲律宾国家语言，本宪法也将译成该语言颁布。宪法的最终解释以英文本为准。1973年宪法 (1973年1月17日批准生效) 的语言条款最终稿 (前后四易其稿) 于1972年11月30日提交。第3节第15款内容如下。

1. 本宪法将用英语、菲律宾语正式颁布，并将译成使用人口超过5万的各方言、西班牙语和阿拉伯语。如有争议，以英文版为准。

2. 国民大会将采取措施培养直至正式采用全国通用语 (该语言将被命名为菲律宾语)。

3. 除非法律另有规定，英语和菲律宾语 (Pilipino/Filipino)将作为官方语言。

1973年的宪法的第三节第一稿排斥菲律宾语，支持英语;第二稿的立法使用菲律宾语颁布法律，并将菲律宾语作为官方语言来使用，这种条款简直荒唐，因为菲律宾语当时尚不存在; 第三稿恢复菲律宾语作为宪法文本从属语言的地位; 第四稿规定英语和菲律宾语为官方语言，如有争议，以英语为准，菲律宾语作为规划中的语言。前三稿提议，新培养出的语言将提交全民投票决定，第四稿只明确指出将“正式采纳”国家语言，但并未明确以何种方式采纳。先前的一稿提出成立一个国家语言研究会，赋予其培养、推广新的国家语言菲律宾语之职。[9]

1974年总统令规定，菲律宾应该是“双语国家，既能用英语，也能用菲律宾语交流”。国家教育委员会规定，科学和数学两门课使用英文讲授，所有其他科目将用菲律宾语讲授，付诸实施的具体时间各学校根据本校情况酌定。其实，这项规定在有些非他加禄语地区很难贯彻实施，因为当地可能严重缺乏能使用菲律宾语教学的教师。即使在他加禄语地区，高年级使用菲律宾语教学仍然有问题，因为缺乏适当的材料与复杂的术语问题，菲律宾语没能充分“现代化”。语言研究中心的高级研究员 (最突出的是Bonifacio P.Sibayan和Fe T.Otanes) 继续分析了调查的数据和他们的观察、报告和建议，从而形成了1974年菲律宾双语教育政策 (BEP) (部门第25号令，执行双语教育政策的指导方针)。随着该部门令的颁布，菲律宾的语言教育政策变成了语言政策，即1～10年级中，小学和初中阶段，一些学术科目 (科学和数学) 要用英语教学，而其他科目 (如历史和地理) 要用菲律宾语教授。另外，白天要花一部分时间在指导菲律宾语交流艺术上，一部分在英语交流艺术上。教育的目标是培养全体市民使用英语和菲律宾语。对很多有前途的学生来说，菲律宾语不是他们的母语，而只是用作连接国语。该政策在全国实施，尽可能在一年级和二年级一些阶段中的起始阶段进行，允许适度使用当地语言或方言。

1976年4月，国家语言研究会还出版了《菲律宾语构词指南》，保持原先的20个字母的字母表，但西班牙和英文名称原封不动，这样就把字母表扩大到31个字母组合; 《菲律宾语构词指南》规定，从菲律宾其他语言和欧洲语言 (英语、法语、意大利语、拉丁语、西班牙语) 借用不久的词无须改动，但早先的借词应完全“他加禄化”，从而彻底清除了变音符号。此外，国家语言研究会还将法律、政令和命令 (原文多数是英文)翻译成菲律宾语。[10]但由于缺乏合格的他加禄语教师，更由于殖民时期形成的传统影响，大多数地区和学校仍使用英语为教学媒介，或以各种地方语言作为主要教学用语。长期以来，菲律宾的语言政策未能有效保护其民族语言文化遗产，造成了一代代菲律宾国民对本国语言尤其是方言和民族文化的迷惘和无知。

菲律宾独立后政权更迭以及世界局势的改变等因素都引起菲律宾语言政策的多变。菲律宾政府在英语和菲律宾语的选择之间摇摆不定，而菲律宾群岛方言的多样性进一步加剧了政策的飘摇不定。自1957年起，先后负责教育的各政府部门——国家教育委员会、教育和文化部、教育文化体育部、髙等教育、董事会、教育部、高等教育署，乃至于总统，均先后颁发了系列的语言教育政策。从1898年到1957年，菲律宾语言规划者是美国殖民者，所以英语都是正式教育的唯一用语，尽管从1957年起，学校一直把菲律宾语作为一门课程教授，但这是官方行为。在此过程中，小学一、二年级使用方言，然后到小学三年级，过渡到将英语用作所有科目教学的主要用语 (除菲律宾语交流艺术外)。在发布部门第25号令后，在1974—1985年这段时期，新政策被认为在全国不同地方以不同方式实行。提议设计了不同的教师准备计划 (很多现在的教师从没接受过菲律宾语教育，就菲律宾语而言，他们既不是母语使用者也不是熟练的第二语言使用者)，一个初级水平菲律宾材料发展项目在语言研究中心运行。报告显示，政策执行仍不均衡，特别是菲律宾语教学科目材料的准备和发放有待完善。

1988年8月25日，当时的总统科拉松·阿基诺签署了第335号行政命令，它规定政府的所有部、局、办公室、机构、部门都应采取必要措施以便在官方交易、交流通信中使用正确的菲律宾语言，亦即是所谓“雅化”(intellectualisation)。该命令的发布基于这样的信念: 在官方交易和政府部门的交流通信中使用菲律宾语将会在全国范围内使人们更好地理解支持政府计划、项目和活动，从而促进国家的团结和和平。

政府的所有部、局、办公室、机构、部门都必须做到如下几点:

1. 在其各自职责范围内采取措施加强菲律宾语官方交流、交易和通信中的使用，不管是全国性的还是地方性的。

2. 在每个办公室都要任命一名或多名 (必要时) 人员来负责用菲律宾语的书写交流和通信。

3. 将办公室、楼房、公共建筑、办公室标识牌、部门等的名称译成菲律宾语，如有需要，在下方以较小的字体印上相应的英文。将政府官员和职员的就职宣誓菲律宾语化。使在官方交流通信中能够熟练使用菲律宾语成为每个办公室职员发展培训项目的内容之一。

2003年第210号行政命令“确立加强英语作为教育系统第二语言的政策”。要求教育单位需遵循的要点如下: 首先，在所有级次的教育系统中，从一年级起，英语须被作为第二语言教授; 其次，英文、数学及科学至少从第三年级起，须以英文教学; 再者，在第二级教育的所有公共教育机构中，英语须作为主要的教学语言使用。

2008年，阿罗约又着手恢复西班牙语的官方地位，并向西班牙政府求助。这些亲外的语言政策一度在国内引发争议。由于国内外政治经济影响和双语政策的长期推行，菲律宾许多本土民族的语言面临绝迹，政府不得不重新考虑语言政策的合理性。

受国际社会环境影响，菲律宾的语言教育政策走向开放。2009年，菲律宾教育部第74号令把加强基于母语的教学放在首位，其次是加强菲律宾语和英语、西班牙语等多种外语的教学。菲律宾教育部先后于2009学年将西班牙语、法语、日语列为外语特别项目 (Special Program in Foreign Language)，2010学年增设德语，2011年学年增设汉语和阿拉伯语为外语特别项目。[11]

2009年，菲律宾开始建立基于母语的多语教学制度，并且颁布了许多法律作为政策支撑，在实施基于母语的多语教学过程中，公立学校影响了约1600万名学生，培训了约20万名教师，并且开发了19种语言教材。在此之前，菲律宾教育存在很多问题，比如幼儿教育阶段仅以英语和菲律宾语为主要教学语言，基础教育阶段存在着延迟入学、辍学率高以及缺乏良好的教育成果等现象，多语教学制度缺乏相关的政策支持等。[12]

以上所述这些语言政策可以概括为“推广和普及菲语，以提升国家形象、增强民族凝聚力”阶段 (1957—1978)、“实施英菲并重的双语教育”阶段 (1978—2006)、“确保英语优势，以推进菲律宾经济社会发展”阶段 (2006—2012) 和“保护本土民族语言，以传承文化、促进社会和谐”阶段 (2012)。下表可以清楚表明菲律宾语言政策的多变情况。[13]

表5-1 菲律宾语言政策流变

续表

从上表可以看得出来，独立后的菲律宾语言政策几乎每十年一变，其中牵涉到不同年级、不同学制、不同地区的不同语言，如英语、菲律宾语、地方语和母语。这样飘摇不定的语言政策导致了菲律宾人民无所适从的语言心态。

[1] 谢晖: 《法律信仰的理念与基础》，济南: 山东人民出版社，1997年，第63、65～67页。

[2] 〔美〕罗伯特·卡普兰、〔澳〕小理查德·巴尔道夫: 《太平洋地区的语言规划和语言教育规划》，梁道华译，北京: 外语教学与研究出版社，2014年，第82页。

[3] 金应熙、刘迪辉: 《菲律宾史》，开封: 河南大学出版社，第537页。

[4] 章石芳，范启华: 《菲律宾语言教育政策的回顾与反思——兼论华文教育的新机遇》，载《海外华文教育》，2013年第4期。

[5] 章石芳、范启华: 《菲律宾语言教育政策的回顾与反思——兼论华文教育的新机遇》，载《海外华文教育》，2013年第4期。

[6] 〔美〕罗伯特·卡普兰、〔澳〕小理查德·巴尔道夫: 《太平洋地区的语言规划和语言教育规划》，梁道华译，北京: 外语教学与研究出版社，2014年，第86页.

[7] 曹党丽、黄建如: 《浅析战后菲律宾高等教育与经济发展的不协调》，载《大学教育科学》，2007年第4期。

[8] Epifania R.，Castro Resposo，The Role of Universities in the Developing Philippines. Hong Kong: Asia Publishing House，INC，1969，p. 115.

[9] 〔美〕罗伯特·卡普兰、〔澳〕小理查德·巴尔道夫: 《太平洋地区的语言规划和语言教育规划》，梁道华译，北京: 外语教学与研究出版社，2014年，第89页。

[10] 〔美〕罗伯特·卡普兰、〔澳〕小理德·巴尔道夫: 《太平洋地区的语言规划和语言教育规划》，梁道华译，北京: 外语教学与研究出版社，2014年，第87页。

[11] Press Release，Deped Offers Students More Foreign Languages for Global Arena， http://www.deped.gov.ph/search.asp?searchcat=u＆textfield=Foreign Language.

[12] 〔菲〕玛丽亚·梅赛德丝·埃斯蒂戈·阿扎登: 《基于母语的菲律宾多语教学制度》，贾晓燕编译，载《世界教育信息》，2014年第19期。

[13] 章石芳、范启华: 《菲律宾语言教育政策的回顾与反思——兼论华文教育的新机遇》，载《海外华文教育》，2013年第4期，并参照Clemencia Espiritu，Filipino Language in the Curriculum，http://www.ncca.gov.ph/about-culture-and-arts/articles-on-c-n-a/article.php?igm=3＆i=216.