公文写作者的职业能力

第二节　公文写作者的职业能力

公文写作者的职业能力，是指公文写作者实际而具体的公文写作能力。本节重点强调的是公文写作者应该具备的六大能力，第一是独立发现问题的能力;第二是独立提出问题的能力;第三是独立分析问题的能力;第四是独立综合问题的能力;第五是独立解决问题的能力;第六是独立驾驭公文语言的能力。这六大能力各成单元，却不可分割，共同构成公文写作者的能力的一个有机整体。强调这六大能力的同时，本节结合了最近几年的一些典型事例进行解说，尽可能做到观点与现实的统一，希望能够对广大读者有所借鉴和启迪。

一、独立发现问题能力

(一)　独立发现问题能力的内容指向

独立发现问题的能力是公文写作者应该具备的第一个职业写作能力。这种能力要求公文写作者首先要具有职业敏感。事物的发展趋势常常不是浮在事物表面，事物内在的隐患也时常不能让人一目了然，因此公文写作者的这种能力显得尤其重要和可贵。能够独立洞悉事物走势，能够从纷繁不利的表象中看到光明和希望，在这种背景下起草的公文，无论是向上级的请示或报告，还是向下级的批复或意见，写作者的自信与从容不迫，都是不具备这种能力的人所不能相比的。中国足球2001年10月7日冲出亚洲的壮举充分说明，中国足球管理机构可能几年、甚至十几年以前就具备了这种能力，就具备了这种自信和从容不迫。或许在几年、甚至十几年以前就看到了这种光明前途和结果，否则，在当时那种屡战屡败的艰难处境中不可能咬紧牙关坚持下来，可能早就悲观失望并怨声载道了。同样，1997年遍及整个东南亚地区的那场经济危机大概也是一样。事先，中国有关部门一定发现了不利苗头，并在中国及时采取了相应的防范措施。否则，大约从1992年开始实施的几乎遍及全国的银根紧缩政策就是一种极盲目的偶然行为。事实却恰恰相反，这不但不是一种盲目的偶然行为，而且还不是一种短期的偶然行为。那种审时度势，那种高瞻远瞩，一直持续到整个东南亚经济危机的爆发。当经济危机在整个东南亚地区发生时，不论是受到波及的国家还是处于旋涡中心的国家，几乎都因为始料不及而感到惊慌失措，只有中国政府和中国金融决策与管理机构显得十分镇定和从容不迫。这种镇定和从容不迫，首先缘于对于事物发展态势富有洞见的远见卓识，同时也是缘于早已采取了行之有效的防范措施的自信。中国的外汇储备和人民币储备，不但使中国有能力抵御这场巨大的经济危机，而且中国政府还可以底气十足地向国际与国内承诺，人民币决不贬值。而今这场经济危机已经过去十几年了，现在看来，在1992年，中国政府和中国有关金融决策与管理机构如果事先没有发现这场经济危机的苗头，没有及时采取相应措施，1997年，中国不但肯定会卷入这场经济危机，而且肯定会成为这场经济危机的一个最大旋涡和中心。不仅如此，中国的经济体制改革和政治体制改革的成果，也必将因此而面临极大危险。那么进入一个新世纪以后，像今天这样一个政治和经济形势都越来越好的中国，还可能会是今天这样一个中国么?很难想象。1992年，无论是中国政府和中国金融决策与管理机构怎样发现的问题，最终都是要落实到公文上。也许不是最终，也许最初就要落实在公文上面，更明确地说，是落实在公文写作者的身上。无论下情上报还是上情下达，最主要的手段和途径都是公文，都是通过公文实现的。因为这不但是一种最为正规和权威的实现，同时也是一种最为理性、最为严谨和最为周密的实现，是其他任何行政方式都无法相比的最为重要的实现。从这个意义上说，公文写作者，即公文的法定起草者和发布者，都必须具备独立发现问题的能力。这种“职业敏感”，对于其他一般文体的写作者来说也许不是最为重要的，特别对于那些所谓“个人化写作”的写作者来说，也许不是最为重要的，而对于一个具有法定意义的公文写作者来说，却十分重要。往小处说，它关系到一个单位、一个部门的发展和前途;往大处说，它可能会影响到一个地区、一个社会乃至一个国家的命运和前途。

(二)　案例与说明

案例1:

国家审计署去年对12个重要骨干企业进行审计后发现许多问题

——决策失误损失72.3亿元

昨天，国家审计署审计长李金华在谈到2002年专项审计的成效、通过审计发现的主要问题时，用了四个“比较”。去年1月至11月，共查出违法违规问题金额超过2000亿元。其中决策失误造成国有资产损失严重。2002年，审计机关审计查出由于违规担保、投资和借款等，已给国家造成损失72.3亿元。

李金华说，通过对12户中央管理的重要骨干企业进行的审计，发现存在如下四个“比较”:

1.企业内部控制薄弱，少数人挪用、侵吞、转移国有资金的现象比较突出。如某集团公司下属一研究院财务人员，1994年以来累计挪用公款1.6亿元，其中1840万元难以收回。

2.欠收、欠缴及违规减免现象比较普遍。审计3个城市国土专项资金，查出应收未收国土专项资金58.57亿元，违规减免土地出让金8.39亿元。审计调查民航建设资金和机场建设费，查出航空公司累计欠缴民航建设基金43.06亿元，占应缴额的56%。审计调查企业基本养老保险基金缴费情况，发现因缴费基数不实造成漏缴的问题比较严重，仅2001年漏缴金额就达7.64亿元。

3.挤占挪用问题仍然比较严重。在重点机场建设项目审计中，查出挤占挪用建设资金和征地拆迁资金11.43亿元，占审计资金额的4.69%。

4.工程项目管理比较混乱。审计19个机场重点建设项目，发现普遍存在招投标不规范、违法分包、非法转包等问题，涉及合同金额32.68亿元。

此外，会计信息失真、资产质量不高问题仍然普遍存在。审计发现，2001年度12户企业利润不实率达32%。

此外，决策失误等造成国有资产损失严重。如某公司对外提供担保、借款和投资，导致国有资产损失9.84亿元。某研究院违规对外出借巨额资金、提供贷款担保等，使2.8亿元国有资产难以收回。

(见《北京青年报》2003年1月22日，略有改动)

说明:

发现问题不仅是国家审计和稽核部门的责任，各政府机关、企事业单位的管理者以及所有的公文写作者和办理者，都应承担起这个责任。而且，这不是一般的责任，而是一项非常重要的责任。可以说，不管是国家机关还是企事业单位，各级领导者非常重要的责任之一，就是发现问题，而且是最及时地发现问题。如果能够将问题发现在苗头状态或者说是在萌芽状态，就可能像我们智慧的古人所说的防患于未然。要使防患于未然的局面真正出现，必须以最及时地发现问题为前提。如果问题在苗头状态、萌芽状态不能被及时发现，要防患于未然，几乎是不可能的。所以，各级管理者和公文写作与公文办理者，一定要具备独立发现问题的能力，一定要具备这一非常重要的职业敏感。

案例2:

12人参与起草《政府工作报告》

其中有2个博士8个硕士——起草小组平均32岁

2003年1月19日，北京市十二届人大一次会议通过了《关于政府报告的决议》。在700多名人大代表的掌声中，有一群平均年龄只有32岁的年轻人抑制不住内心的激动，从加班的办公室跑到楼道里，拥抱、打闹、欢呼……用一种青春的方式表现自己此刻的愉悦心情。这是一支充满活力的队伍，他们中间的每一个人都参与了此次《政府工作报告》的起草。

记者了解到，《政府工作报告》起草小组所有成员都来自北京市政府研究室，起草小组共12人，其中最大的40岁，年龄最小的26岁，他们中间有2个博士、8个硕士，所学的专业涉及法律、经济学、社会学、城市管理、农业经济、中文等近10个。

去年10月，他们12个人调入了《政府工作报告》起草小组，第一天开始工作，这群年轻人就在办公室里挂上了一个倒计时牌。从此，用他们自己的话说，就开始了相互之间的“打架”了，为了一段内容，为了一个措辞，他们常常是脑子突发灵感后，把已经睡了觉的隔壁吵醒一起来探讨。

(见《北京青年报》2003年1月21日，节选，略有改动)

说明:

独立发现问题的能力，实际上也包括独立发现新情况和新动态的能力。这里的“问题”的含义，比较广泛，不是专含贬义，而是个中性词，甚至也可以把褒义的情况和动态包括进去，只要是新情况、新苗头，对事物的发展具有预示性，公文写作者都应该具有及时发现的能力。这篇案例的内容，显示的就是一种含有褒义的动态和情况。文章内容的积极意义已经很明显，观点也很明朗，一读便知。一般的读者到此可能就达到目的了。但对于公文写作者来说，仅满足于这种阅读还不够，还有更高的要求。公文写作者，通过这种文章的阅读，应该能够引起更深一层的思考，不但能从中看到一种更深一层的含义，同时还应该能够从中发现一种新情况和新动向。这样的报道意味着什么?又预示着什么?公文写作者对于这样新情况和新动态，应该具有一种近乎本能的敏感。如果真正具备了这种敏感，在实际工作中就可能抓住先机，在具体的公文写作中，就可能抓住先机。抓住了先机和没有抓住先机，结果会完全不同。如果你是一个行政管理者，是政府办公厅或办公室部门的工作人员，或者是一个人事部门的工作人员，或者是一个会议文件的起草者，对于这样的报道、这样的社会动态，更要十分敏感，从中一定要能够发现社会与时代的一种新的走势，以及一种新的行政与职业的走势。高学历化、专业化、年轻化已经成为中国面向未来快速发展的一种不可逆转的宏大力量，任何人不但阻遏不了，如果不能及时跟进，都必将陷入一种被动以至落后的局面。在当今时代，公文写作者的感觉神经不但应该十分敏感，还应该时刻警醒着。

二、独立提出问题能力

(一)　独立提出问题能力的内容指向

公文写作者应该具备的第二个职业写作能力是独立提出问题的能力。这种能力要求公文写作者一定要具有一种职业眼光，而且是一种独特的职业眼光，是职业以外的一般人所不具备的职业眼光。比如，一个人所从事的是国家教育管理工作，他所面对的是中国教育资源日益严重外流的情况，他能否就此提出问题:中国到国外读大学的青年为什么会越来越多?为什么这些青年的家长不惜重金一定要把自己的孩子送到国外去读书，而且不仅是去读大学，现在有些家长甚至连中学、小学也一定要把孩子送到国外去读?这到底是为什么?对于一个国家行政管理人员来说，居高临下地简单地责怪一种现象和行为是相当容易的，简单制定一种强制性措施去遏止一种现象和行为也是相当容易的。而把一种现象和行为作为一个问题理性地提出来就不那么容易了，如果能够从一种独立的角度提出问题，就更是不易。教育资源外流的问题是这样，其他问题也是同样。比如遍及全国的腐败问题。我们的政府反腐败已经反了许多年了，而且反腐败的决心和力度越来越大，可是，腐败的问题却没有得到根本遏制。为什么会如此?在理论上完全不合逻辑的情况为什么在事实上却会成为一种实实在在的逻辑?国家有关部门不但应该明确提出这个问题，而且必须明确提出这个问题，否则表现在公文上，不但会显得浅薄和软弱无力，对于腐败问题的根本解决也不会起到行之有效的实际作用。再比如“扫黄”与卖淫的问题。中国年年都在“扫黄”，而中国卖淫的现象却年年都在发生，此起彼伏，未可断绝。为什么会这样?像腐败问题一样，这又是当今中国的一个悖论。其实，问题远不止这些，在日常生活和工作中，我们几乎每天都要遇到许许多多、各式各样的问题。一个合格的公文写作者，绝不可以对这些问题视而不见，一个富有责任心的公文写作者，面对这些问题，更不能泰然处之，甚至麻木不仁。严格地说，没有独立提出问题能力的人，是没有资格作为一个机关或机构的公文写作者的。因为公文写作的第一步，首先就是要提出问题。没有问题提出的公文是没有质量的公文，而没有尖锐问题提出的公文也不会是高质量的公文。因此，公文写作者必须具备提出问题的能力，而且是独立提出问题的能力。问题提出得越尖锐、越有力度，其公文才可能越有质量和分量。一个优秀的公文写作者，必须具备这种职业眼光。

(二)　案例与说明

案例1:

审计结果要有“下文”

国务院朱总理1月13日在审计署考察时强调，审计是国民经济运行的卫士，是领导决策和民众的眼睛。他希望审计署能成为中国的“廉政署”、“法治署”、“正气署”，要求审计工作人员坚决顶住各方面压力，要有浩然正气，无私无畏，对重大违法违规问题和经济犯罪案件要一查到底，决不退却。朱总理对审计机关工作成绩的肯定，在昨天召开的全国审计工作会议上得到了进一步印证。审计署审计长李金华公布的2002年专项资金审计结果，读来实在令人心惊。

在传统的部门格局中，审计机关的地位并不突出，人们对审计工作的认识，也大多停留在“查账”的层面。在一些人看来，既然是查账，无非例行公事，走走过场，被查的单位好吃好喝地伺候着，你还能查出什么问题不成?然而最近几年来，审计机关的工作力度明显加大，让人们看到了不少“货真价实”的东西。据统计，1999年，审计署通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7200多万元;2000年，有36个部门挤占挪用财政资金21.09亿元，平均每个部门5800多万元;2001年，有39个部门挪用财政资金5.16亿元，平均每个部门1300多万元。2002年的这项数据现在还没有看到，但审计长李金华在审计工作会议上透露的国债专项资金、国土专项资金、企业基本养老保险基金等的审计及调查情况足以说明，审计工作的总体形势依然十分严峻，局面不容乐观。

既然审计审出了如此这般的问题，人们自然要关心:这些问题该怎么处理?李金华在此次审计工作会议上说，审计署在2002年审计中查出，由于违规担保、投资和借款等决策失误，已经造成国有资产损失72.3亿元。大量教训显示，无论是一个国有企业的生产经营活动，还是一个重大项目的立项、审批、投资，应该为决策失误承担责任的都是国有企业或政府机关的主要领导。而且有的决策失误由客观环境或其他不确定因素“诱发”，有的决策失误则不排除决策者损公肥私的主观故意。对各种决策失误进行具体分析，将有助于追究决策失误背后的责任者，尽可能为国家挽回损失。所以审计不但要对事，而且还要对人，不但要在县以下基层党政领导干部中进行全面“排查”，而且还要逐步开展对县以上高级党政领导干部的经济责任审计。因此，把对领导干部的经济责任审计与加强对领导干部的主动监督结合起来，就成了审计机关在财政专项资金和预算执行审计之外的另一项重要工作。

为了履行宪法和法律赋予的独立审计监督权力，审计机关从2000年起实行审计经费自理，严格执行了不准由被审计单位安排吃住、不准接受被审计单位宴请或者各种礼品纪念品，不准参与被审计单位各种联欢和其他娱乐活动等“八不准”纪律，切断了与被审计单位的经济联系。广大审计工作者坚持原则，敢于碰硬，克服了重重困难，做出了非凡的努力。他们迫切希望看到自己审出的问题得到严肃处理，相关责任人受到党纪国法的制裁。人民群众也希望听到那些被审计出问题的单位和责任人的“交代”。只有切实解决了审计结果的“下文”问题，审计署才有望真正成为中国的“廉政署”、“法治署”、“正气署”。

(见《北京青年报》2003年1月22日，略有改动)

说明:

从发现的问题中提出问题，对于公文写作者来说，是公文写作能力的一项更高的要求，该文可以说是这方面的一个典范。该文首先指出了在“审计”工作中发现的大量问题，接着明确提出了问题:为什么会出现这些问题，怎样处理这些问题?颇显功力，很值得公文写作者学习。实际上，这不仅是一种写作能力的问题，更是一种思想水平和思想方法的问题。无论是问题的发现还是问题的提出，其目的都必须是解决问题。如果所发现和所提出的问题得不到及时而有效地解决，所谓发现和提出问题也就失去了意义。而对于问题的提出，提得越明确、越准确、越尖锐，可能对问题的解决越有利、也越有力。本文的结尾，寄希望于国家出色的审计工作者能够看到自己审出的问题能够有“下文”，能够看到自己审计出的问题得到严肃处理、相关责任人受到党纪国法的制裁。像全文一样，这篇文章结尾也很见水平，从中既可看到作者的一种沉重的心愿，同时，也可以理解成是作者提出一种更深层和更尖锐的问题。

案例2:

长江，一个可能的文化灾难

冯骥才

大坝已然筑成，长江蓄水在即。水位一旦升高，山川骤然大变。亘古以来，一切景观及传说即刻化为乌有，三峡也将不复存在;随之而来，却是一片全新的风景奇观出现在眼前。现在，我们谁也无法预想出这风光到底是何模样。但可以肯定，在升高到一百七十米的水面上，那些最终没有淹没的山头山峰，一定是千奇百怪，延绵千里，蔚为壮观。这是21世纪中国“人造”的景观。世界上绝无仅有，人类史上也绝无仅有。而且这突如其来的景观没有人文历史，没有民间传说，连名字也没有。

于是——可能出现什么情况呢?

我想，首先是沿江各省各市各县，先派出一拨拨人，乘着大船小船，把自己境内所拥有的一些浮岛式的山头进行考察。伴随考察，自然还有游览、探奇、照相。

现在人们的经济头脑都非常发达。马上就会发现这些浮岛和山头，是天赐的旅游胜地，是天上掉下来的大馅饼，是发财致富绝好良机。这机会就看谁先抓在手里了。很快，整条长江就进入一个旅游开发的热潮。想想看，一千多公里的新天地，会有多么巨大的旅游吸引力。没来过长江的人要来看，以前来过长江的人现在也要看。

于是，人们要做的第一件事，是给这些“新出生”的岛屿山头起名字。中国人大体属于形象思维的，喜欢像什么叫什么。于是“马头山”、“佛头山”、“奶头山”、“元宝山”，还有“棒槌岛”、“葫芦岛”、“母子岛”、“蓬莱仙岛”等全来了，说不定还会冒出一个“英伦三岛”呢。名字一定，就要邀请书法界名流或各级领导题写山名，不管写得好还是写得孬，名人有名就行，领导高兴就好。随即凿刻于绝壁，字愈大愈突出，描上红漆更显眼，显眼就能招引游人。很快这些水上奇峰有如大小商厦，带着花花绿绿的“广告”耸立在江面上。

依照现在旅游开发的速度，马上上马，说干就干，各种开发公司一拥而来。为了给这些野山野岭增加情趣，便大力制造“人文景点”。盖寺修塔，安佛立神;开山凿洞，设危造险。于是乎，一准就会出现什么“神仙洞”、“一线天”、“飞来石”、“八步险”，还有“长江第一险”、“长江第一怪”、“华夏第一奇”。商家用语，言必“第一”。当然，还要请些文人，编造一些“民间故事”作为这些人造景点的依托。反正现在的旅游故事大多是伪民间文学。上述并非我凭空想出来的，单说长江的丰都鬼城不就是这一套吗?

为了旅游设施配套，各种硬件设施一定也会大干快上，旅舍、餐馆、度假村、商业化的“明清老街”等，一准全都会出现在这些荒山野岭上。想想看，我们连现成城市的个性都把握不准，谁还去管这些“景点”所在地方的历史文脉。毋需多久，那种廉价的、享乐主义的现代建筑、粗糙的仿古建筑、舶来的小洋楼便会拔地而起。中国人喜欢求同，相互仿效，商品时代又是什么流行干什么，很快，——一条江上的模样变得差不多。

我们将这样地“创造”出神州大地上最大的人文景观，也是一种现代人文。粗鄙的!浅露的!娱乐化的!商业化的!

我们将把一条具有七千年历史积淀的深厚而迷人的长江，改变为一条浅薄的、庸俗的、旅游化的长江。我们真的会这样吗?

不要以为我坐在书桌前，胡思乱想，杞人忧天。只要我们到全国各地转转，看看当今“下边”是怎样开发旅游的，怎样胡乱地改造旅游资源——无论是历史人文资源还是大自然资源，我们就会深深地为长江担忧。

倘若如此，则必是一个文化灾难!

现在还没有任何迹象使我心释然。因为对于“新长江”还没有一个文化法规，我们对未来的长江还没有任何文化设想。谁说可以阻止或避免我上述那种文化灾难的出现?

(见《北京青年报》2002年9月24日)

说明:

和第一篇案例一样，这篇文章提出的问题也十分尖锐。这种尖锐，从文章的标题就可以首先看出。“长江，一个可能的文化灾难”。这个问题是由“业外”人士提出的，是由一个作家提出的，而不是由“业内”人士提出的，而不是由长江沿岸各政府部门和各级管理者提出的。但是在今天，在此时此刻，这个问题好像更应该由长江沿岸的各政府部门和各级管理者提出来。果真如此，那么文中所提出的问题——长江，可能出现的文化灾难，或许就能避免，甚至确实就可以避免。真能如此，那是长江沿岸亿万人民的幸运，也是中华民族和中华文化的幸运。而这种幸运，却可能完全是源于这个问题的首先提出。由此可见，问题的首先提出是多么重要。其实，长江沿岸的各政府部门和各级管理者，其中的许多人，也许正是公文的起草者和办理者，当他们真正具备了独立提出问题的能力的时候，对于这个问题的提出，也许是自然之事和必然之事了。其对于该问题所起草、所发出的公文，则自然和必然也应该是高质量的。所以，独立提出问题的能力不只是公文写作者的一种能力，不只关系到一篇公文的质量，它更是一种行政的水平与质量，更是一种管理的水平与质量。公文写作者，应该意识到这种能力的重要性，应该有意识地使自己尽快具备这种能力。

三、独立分析问题能力

(一)　独立分析问题能力的内容指向

公文写作者应该具备的第三个职业写作的能力是独立分析问题的能力。这种能力要求公文写作者要具有相应的职业头脑。问题发现了，或者说问题提出了，接下来就是分析。分析的主要内容是出现问题或造成问题的原因以及问题的实质。这种工作很像一位医生对一个病人病情诊断，它要求诊断一定要准确。起关键作用的是这位医生分析病情的能力。用在公文写作上，就是公文写作者的分析能力。医生对病情的诊断是准确的，接下来就可以对症下药了，其结果，顺理成章应该是药到病除。同样道理，公文写作者对于问题的分析是准确的，出现问题的根源找到了，解决问题的难度也就不会很大了。最担心出现的情况是误诊，医生对一个病人病情的误诊，轻则耽误治疗，增加病人的痛苦，重则将殃及病人的生命。对于一个机关、团体、企事业单位乃至整个社会和国家也是一样，面对已经提出或已经发现的问题，如果不能经过公文写作者的笔准确分析出问题的实质，不但不可能快速而有效地解决问题，还可能延误最佳时机，甚至最终导致问题的泛滥成灾，不可收拾。那种危害，就不只是个人的了，也绝不只是一个机关、团体和企事业单位，它所殃及的，可能是整个社会和国家。所以，对于问题的分析，必须准确而及时，必须能够透析问题的根本原因和实质。一个合格的公文写作者，必须具备这种职业头脑。

优秀的公文写作者，绝不能只是发现问题和提出问题就算完事。优秀的公文写作者，不但要具有面对当今社会生活以及自己机关、单位内部的诸多实际问题的勇气，同时还必须具备冷静而深入地分析这些问题的能力，否则，公文写作是很难达到一种真正理性的高度的。

(二)　案例与说明

案例1:

“行政三分制”是政治文明的进步

据新华社报道，正在广州参加广东省十届人大一次会议的深圳市市长于幼军介绍说，为了打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构，深圳计划对一些政府部门进行撤并和调整，设置若干个决策局、执行局和一个监察局，决策局只有决策权而没有执行权，执行局只有执行权而没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直接对市长负责。

关于深圳正在筹划的“行政三分制”改革，此前一些媒体的报道中已经有所涉及，并给予了十分积极的评价。其中最关键一点，就是改变传统体制下政府部门集决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督的行政权力运作模式，将行政权力分解为决策、执行、监督三大部分，通过科学化、程序化的制度设计，使这三部分权力在既相互分离制约、又相互协调配合的过程中实现高效运转。正像一位政治家所说的那样，“不受制约的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。传统体制下行政权力过于集中，缺乏权力间的制衡和对权力的监督，正是权大于法、卖官鬻爵、权钱交易、暗箱操作等腐败行为得以滋生的土壤。只有对权力进行合理分解，才能实现对权力的有效制约，使决策更民主、科学，执行更透明、公正，监督更充分、有力，才能从源头上、制度上遏制腐败。深圳“行政三分制”改革构想的另一个显著特征，是着力强化了政府权力的公共服务性质。中国的经济体制和社会体制改革进行到今天，特别是中国正式加入世贸组织之后的国内外形势，使十六大确定的“积极稳妥地推进政治制度改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家”的任务变得更加迫切。当前政治体制改革的一个重要方面是转变政府职能，深圳推行“行政三分制”改革，就是要重新定位政府的职能，使政府从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政府”。只有从制度上保证权力与利益脱钩，尽可能消除行政机关谋取部门私利的可能和积极性，才能进一步降低行政成本，大力推进公共财政改革，规范公务员队伍的待遇和收入分配，防止公共权力利益化、政府资产部门化、部门收入个人化的现象。

由深圳筹划的“行政三分制”改革，人们很容易联想到一些国家实行的立法、行政、司法的“三权分立”制度。深圳市市长于幼军对此解释说，自孟德斯鸠提出“三权分立”学说后，西方国家广泛采取这种政府架构，这种架构有利有弊，深圳只是有选择地吸收了英国、美国、新加坡及中国香港等国家和地区的成熟经验，绝不是全盘照搬西方的做法。十六大强调，中国的政治体制改革“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。深圳的行政体制改革正是对十六大精神的有益实践。

(见《北京青年报》2003年1月21日)

说明:

这篇案例对问题的分析是比较深入的。由对“行政三分制”的解释和分析，进而深入到对于“政治腐败”和“权力腐败”的分析，并引用了一位政治家的一句非常深刻的话:“不受制约的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。这句话实际上揭示了造成中国官员腐败的一个极其重要的原因，即体制原因。一种体制如果是孕育腐败的土壤，那么仅靠官员们的廉洁自律，实际上是很难从根本上遏制腐败的。因为，官员们的廉洁自律，更多的是属于“德治”的范畴，而体制的实质改革，更多的是属于“法治”的范畴。从哲学的角度说，“德治”更多的属于“唯心主义”，“法治”更多的属于“唯物主义”。中国是一个崇尚唯物主义的国家。这种崇尚，不应该仅仅停留在理论之上，必须落在实处。而中国目前所处的时代，正是一个高度倡导“务实精神”的时代。在这样的时代，要想真正具备分析问题的能力，也必须从实际出发。该文在这方面做得比较出色。文章最后分析了中国的“行政三分制”与西方国家“三权分立”的区别，可以让人感到，作者分析问题所考虑的角度，也较为周全。

案例2:

政府理应为农村义务教育“买单”

国务院副总理李岚清4月26日在完善农村义务教育管理体制电视电话会议上强调指出，今年之内，所有地区农村义务教育都要按照“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制运行，实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。这是继去年6月召开全国基础教育工作会议、国务院公布《关于基础教育改革与发展的决定》之后，中央政府进一步对调整和完善农村义务教育管理体制工作进行的重要部署。其中明确了一个关键问题:政府要加大对农村义务教育经费的投入力度，当仁不让地承担起为农村义务教育“买单”的责任。

1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，根据当时的情况，确立了“地方负责，分级管理”的义务教育发展体制，调动了地方政府和社会办学的积极性，迅速改变了农村义务教育的面貌，对农村基础教育起到了有力的推动作用。在这一体制下，随着基础教育管理层次逐渐下放，乡级政府承担了发展农村义务教育的主要责任。然而这些年来，由于农村义务教育规模不断扩大，加之相当一些地方经济发展水平不高，乡级政府财力薄弱，向农民征收的教育统筹数量有限，在一定程度上影响了农村义务教育的顺利实施。按照国际通行的做法，衡量一国政府对义务教育的投入有两项指标，一项是国家财政性教育经费中投向义务教育的经费比例，另一项是中央一级财政投向义务教育的资金比例。与世界平均水平相比，中国的这两个比例都长期偏低。财政性教育经费的短缺，客观上助长了学校和主管部门乱收费的不正之风，加重了农民的负担，使得中小学生失学、辍学现象屡屡发生，这个矛盾在农村地区表现得尤为突出。

义务教育是中国的一项综合性国策，是落实科教兴国战略和教育优先发展战略的一项基础性工作，是中华民族提高国民整体素质、把沉重的人口负担转化为可观的人力资源优势的历史性机遇。一个地方义务教育的实施状况，并不只是与这个地方的发展有关，必须从更加宏观的角度、用更加开阔的眼光看待一个地方的义务教育，把完善农村义务教育管理体制、确保政府对农村义务教育的投入当成一件关乎全局的大事抓紧抓好。将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，就是要使义务教育真正实现“有教无类”，让包括困难家庭孩子在内的所有农村青少年都能接受良好的基础教育;将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主，就是要通过中央对困难地区的财政转移支出，和省级政府调整财政支出结构，加大省级转移支出力度，合理使用中央财政的转移支付资金，重点支持财政困难县等措施，保证一个地方无论经济多么落后，财政多么拮据，政府也有钱为农村义务教育“买单”，也必须为义务教育优先发展创造良好的社会经济条件。

(见《北京青年报》2002年4月30日)

说明:

这篇案例对问题的分析相当准确，也相当深刻。中国教育出现的最大困难和最大问题，是中国的教育体制和中国的高层对教育的观念和态度。社会办学、民办教育、希望工程等，都解决不了中国教育的根本问题和关键问题。，中国当今的教育体制改变了，中国高层对于中国教育的观念和态度变化了，那么中国教育目前面临的被动情况才可能从根本上改变。本文的标题也十分醒目，旗帜鲜明:政府理应为农村义务教育“买单”。是的，政府理应为农村义务教育“买单”，不仅是农村，也包括城市，从更大的范围说，这个标题的含义是:中国政府理应为中国的义务教育“买单”。在教育越来越成为一种产业、在某些人和某些机构正在利用教育大发其财的今天，千万不要忽视中国的现实国情，千万不要忽视中国几千万的贫困人口，千万不要忽视让每一个公民、特别是学龄儿童受教育的权利，同时也千万不要忽视，中国人的整体文化素质是偏低的，是与中国作为一个大国的国际形象，以及一个有着五千年文化传统的现代形象并不相称的。

四、独立综合问题能力

(一)　独立综合问题能力的内容指向

公文写作者必须具备的第四个职业写作能力是独立综合问题的能力。这种能力要求公文写作者必须具有一种相应的职业水平。问题提出了，问题分析了，接下来就是综合。分析的着眼点重在问题的内部，综合的着眼点重在事物的外部，在于一个事物与其他事物的连带关系。分析的着眼点是从微观着眼，是从事物内部的纵向着眼，综合的着眼点是从宏观着眼，是从事物外部的横向、平面甚至立体的方面着眼。例如上文中提到的腐败问题，从内部分析，可能有内部的机制与体制问题，有腐败者的思想品质、职业道德、职业良心与人格的问题，从外部角度考虑，那么就是整个社会大环境的问题了。

面对纷纭复杂的社会问题，没有向内的具体而深入的分析就会失去一个最基本的视角，但是如果只拘泥于一个基本视角，不懂得向外部更为广阔的综合，我们的公文写作不但会陷入一种狭隘、止步不前局面，还终将负面影响到对问题的准确分析，甚至会走入一种误区和怪圈。因此，优秀的公文写作者，不仅要具有发现问题、提出问题和分析问题的能力，同时必须具有综合问题的能力。这是一个公文写作者职业水平的高度体现。

(二)　案例与说明

案例:

“西部MBA”已办3年，培养了34名高级人才，

第四届再招10名学员

——西部最缺教育扶贫

“西部大开发最需要的是人才”。“西部大开发最迫切解决的是西部人观念的转变”。近日记者在对西部高校的采访中听到许多高校校长、教授发出这样的肺腑之言。由本报和北大国际MBA联合举办的“西部大开发MBA师资奖学金”培训项目(简称西部MBA)被他们认为是对西部大开发最直接的帮助。第4批“西部MBA”学员在今年3月又将进驻北大。

近日，本报记者和北大国际MBA中方院长胡大源教授一同奔赴陕西、甘肃、云南等西部诸省对第4期学员进行面试，并对3年来培养的34名“西部MBA”学员进行了回访。

“西部MBA”培训从2000年开始已经举办了3届，第一届10人，第二届10人，第三届14人，全部都是来自陕西、云南、甘肃、四川等西部省市高校的优秀教师。“西部大开发MBA师资奖学金”第四届培训将于2003年3月底至7月初进行。据胡大源教授介绍，北大国际MBA将为本届学员量身定做全新的培训计划，全部培训由北大国际MBA的中美教授担任。

第四届培训准备再次招收10名学员。本次共有30多人报名，通过筛选，将有11人通过电话测试，12人进行现场面试。本报记者同胡大源教授一起，分赴延安、西安、兰州、昆明对12名学员进行现场面试。

在从北京到延安的飞机上，胡大源教授对记者说，之所以一天飞一个城市对学员面试，有两个方面的考虑，一是测试英语水平，西部教师是和国际MBA学员同堂听课，由中美教授全英文授课，他们的英语水平要保证听得懂、跟得上;二是要考查他们的态度，“西部MBA”项目是为西部高校培养工商管理教师，教师将来一定要回到原校继续任教，为西部建设服务，想通过MBA镀金“逃离”西部的人绝对不能接收。

延安大学的姬雄华老师是此次面试的第一位。据介绍，延安大学是一个拥有8000名在校生的综合性大学，但由于地方经济的落后和地理环境的限制，全校有博士学位的教师只有一个，有硕士学位的教师不到10%。由于吸引不到好的师资，学校只好靠本校生留校任教，教师很少有外出培训和深造的机会。姬雄华教师进校11年，只去复旦大学进修过一次，全校一年也只有两个进修名额。

作为“西部MBA”项目的负责人之一，本报宣传策划部主任袁立新表示:我们和北大方面的这次西部之行，除了对第四期学员进行面试外，还有其他的考虑，一是了解前几期学员回去后的工作情况，以便对热心西部的捐款人有所交代;二是了解他们的教学效果，以便在今后的培训中有所提升;三是同当地有关单位加强沟通，争取各方给予更多的关注。

(见《北京青年报》2003年1月22日，节选，略有改动)

说明:

本案例的标题实际上也是该文的结论，即西部最缺教育扶贫。显然，这一结论不是仅从对于西部教育状况的内部考察和分析得出的，而是经过了西部的教育与西部其他领域的比较与综合。虽然本文没有涉及这一比较，没有谈到其他领域的实际情况，但是这个标题很具计较性。同时，这也是一个可以令人信服和接受的结论。确实，西部的开发首先应该从教育的开发做起，西部的扶贫也首先应该从对教育的扶贫做起。只有这样，才可能首先解决最根本性的问题。这个根本问题不首先解决，西部的进步与繁荣，就可能失去最坚实和最雄厚的基础，就不可能牢固与持久。

对于问题的这种综合的能力非常重要。它要求文章的作者要具有比分析问题更开阔的视野和更全面的科学技术知识。公文写作者应努力使自己具备这种能力。

五、独立解决问题能力

(一)　独立解决问题能力的内容指向

公文写作者应该具备的第五个职业写作的能力是独立解决问题的能力。这一能力要求公文写作者要具备相应的职业才干。无论发现问题、提出问题、分析问题还是综合问题，最终都要落实到对问题的解决上，否则无论怎样的发现、提出、分析和怎样的综合，都将变得毫无意义。那么怎样解决问题呢?公文和公文写作者的使命，就是要通过公文来表明一种最好的解决方式。何谓最好?即最简便易行、最行之有效和行之效果最好。它的第一原则就是简便易行。有一种说法叫做“通向罗马的路不止一条”。在当今时代，这种说法显然很过时了。有一条路两个小时到达罗马，有一条路两天到达罗马，有一条路两年到达罗马，还有一条路20年到达罗马。在这些道路中，在当今时代，只有一条路最有意义和价值，那就是最快捷的那条道路，即两个小时到达罗马之路。人家用两个小时到达罗马的时候，正当风华正茂，而你要是用上20年才到达罗马，那你恐怕早已变成半老徐娘了。到达是到达了，可是这种到达还有什么意义?所以，当今时代，要解决错综复杂的社会问题，最重要的是要找到一条最快捷、最简便易行、最行之有效和行之效果最好的方法和途径。比如卖淫问题，绝不只是一种简单的社会现象，也绝不能简单地看作是一种社会风气的败坏和堕落。这一问题已经越来越受到国内一些机构的社会学、经济学教授和学者的广泛注意和高度重视。真正行之有效解决这一问题的方法，不是简单地围追堵截所能奏效的，弄不好还可能适得其反。这已经被越来越严峻的社会现实所证明。落实到公文上，要想真正提出行之有效的治理措施，不但一定要考虑到社会风气和道德的因素，还必须同时兼顾到社会的政治、经济以至社会的人道与人性的因素。否则，这样的公文写作者不但不具备分析问题和综合问题的起码能力，不但过于浅薄和过于表面化了，而且也不具备解决问题的起码能力。其所要解决的问题，最终也不能得到公正、合理而有效的解决。

(二)　案例与说明

案例1:

追寻北京政治文明的脚步——打造透明的阳光政府

——从行政审批执法改革看本市依法行政机制的建立

这是一些遥远的往事——

申办一个房地产项目，投资方一定要盖上100个以上的图章，交几十种费用才能办成。开办一个企业，要想成为法人，一定要有100天以上的耐心才能够拿到营业执照，才能够为社会提供就业机会。要进行一个投资项目的论证，投资者只能自己进行，政府无法在这方面提供帮助。

这是一些现在正在发生的事情——

市政府进一步改进行政审批方式，推行“一站式办公”等措施，人们不用托关系、找门路，也可以及时顺利地把事办好。政务公开制度的建立，政府和行政机关的透明度大大增强。北京汽车交易市场、高尔夫球场规划建设情况、北京市重点项目建设情况等，无论是大型建设项目个案，还是关系到全市发展和市民生活的问题，普通百姓都可以通过每月一次的政府信息披露会，或到有关网站查询等方式了解。

收费制度、行政审批制度等一系列的行政制度改革，让政府职能由原来的行政管理模式更好地调整到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，提高行政效率，使各级政府真正促进生产力的发展。

1.公开与透明:法制建设的前提

法制建设的成功与否，关键在于是否使大多数人真正得到了实惠。而它的真正效用就在于规范所有人的行为。

据市政府法制办有关负责人介绍，几年来，在本市立法工作中，凡是涉及广大人民群众切实利益的法规草案和规章，市政府都高度重视、精心研究、创新机制。过去，在城市房屋拆迁的规定中，主要照顾承租人的利益，对承租人以实物安置为主，而对房屋所有权人的利益保护不够。为了体现市场经济条件下对拆迁补偿的客观要求，维护房屋所有权人的利益，根据国务院新制订的《城市房屋拆迁管理条例》，我市制订了新的《北京市城市房屋拆迁管理办法》，将房屋所有权人作为拆迁补偿的唯一对象，并坚持用市场评估价进行补偿，取消了补偿中对居住人口因素的考虑，强调了拆迁补偿的财产补偿性质。

此外，发展私营个体经济条例、水污染防治条例以及基本医疗保险等法规规章和有关中关村条例的一批配套规章、文件也相继出台。2000年至2002年，共制定规章60余项，完成地方性法规草案40余项，涉及本市社会生活的各个方面。

据了解，事关本市改革、发展重大决策的制订和实施，通过立法来引导、推动和保障，已成为重要方式。而法制建设如果缺乏公开与透明，就难以保障法制建设本身的科学性、有效性，并影响到法律法规的实施。最近几年立法工作中，听取专家、基层有关机关以及市民的意见，逐步完善立法工作程序，尝试规章论证、听证制度，信息公开、透明和公众参与决策，已成为确保立法科学、有效的重要手段。

2.公平与公正:执法效率的保证

改革最难的就是改革权力，调整最难的就是调整政府本身，管理最难的就是管理部门的利益。北京市政府在这方面所付出的努力使得我们这个城市又向现代化再一次迈进。“权力部门化、部门利益化、利益法制化”曾一度是政府部门在立法工程中争夺部门利益，在执法工程中“依法”打架的生动写照。原本应当是公平、公正的行政执法行为，却掺杂了利益驱动的不良动机，城市管理中存在的这些问题，从根本上说，是原来在计划经济条件下形成的城市管理执法体制与市场经济条件下现代化大城市的发展不相适应的矛盾的综合反映。

因此，行政执法体制不改革、机制不调整，城市管理难以走出困境。1997年5月，在宣武区进行了城市管理监察试点工作，随后在全市建立了以各区县城管监察大队为主体、以街道分队为骨干的城市管理综合执法体制网络。

在市级行政机关机构改革以后，一些部门也结合提高行政效能的需要，在本系统内部开始探索行政处罚职能的改革。如市交通局结合机构体制改革中出租汽车管理等职能的并入，本着管理职能与执法职能适当分开的原则，在局内成立了交通行政执法总队，制订了局处室与执法总队、市区管理处、郊区县交通局职能划分和运行的协调办法，初步建立起新的执法运行机制。

市政管委根据机构改革后职能的调整变化，积极推进城市管理重心下移和环卫、市政等权力的下放，通过重组若干国有独资公司，逐步实现垃圾清运、清扫保洁等环卫作业社会化、市场化、产业化，加快了环卫体制的改革，对巩固城市管理综合执法体制改革的成果，发挥了积极作用。

(见《北京青年报》2003年1月17日，节选，略有改动)

说明:

这篇案例的节选部分，对解决当前行政管理工作中的问题，提出了两条具体的方法，一是法制建设的公开与透明，一是执法效率的公平与公正。显然，这是解决当前行政管理工作中的问题的两条非常重要的措施与途径。一般新闻报道文章的写作是这样，公文的写作也必需这样，不但要提出问题、分析问题、综合问题，最后，一定指出解决问题的切实可行的途径。只有这样，公文写作的根本目的才可能真正实现。

案例2:

中国人民银行、教育部要求开学前尽快签订银校协议

——142万名贫困生需贷款上学

截至目前，成功实施了3年的国家助学贷款已经使35.1万名家庭经济困难的大学生受益，已审批贷款合同金额累计30亿元;而全国累计申请贷款的大学生数已达112.5万人，审批贷款人数占申请贷款学生人数的31.2%。与此同时，根据教育部门的统计，目前全国高校共有142万名经济困难的学生，贷款年需求额度达71亿元左右。

由于考虑到贷款大学生的还款风险，以往一些银行在国家助学贷款的实施中，表现出偏向于一些就业风险小的重点大学学生的倾向。为了保证所有家庭经济困难的大学生都能顺利完成学业，中国人民银行和教育部近日联合下发通知，要求已经确定了经办银行的学校，在今年秋季高校开学前签订银校协议;对尚未落实经办银行的学校，有关经办银行要按照学校的意向选择，也要在高校开学前与学校签订银校协议。中国人民银行还将根据各高校报送的经济困难学生数和年需求额度，向全国各独资商业银行及分支机构下达2002年国家助学贷款指导性计划，并考核落实情况。统计显示，目前全国各省、自治区、直辖市已确定申请国家助学贷款高校1307所，其中已经签订银校协议782所，已协调确定经办银行的高校178所，其余347所正在落实经办银行。

每年高考录取期间，总有贫困家庭的孩子刚考上大学即为筹措学费发愁的报道见诸媒体，有的学生甚至为此放弃了进大学深造的机会。教育部有关人士认为，其实这是由于学生和社会对国家助学贷款政策不了解而造成的。国家助学贷款推出的宗旨就是不让一个优秀学子因家庭经济困难而辍学。为使国家助学贷款政策家喻户晓，教育部最近重新修订了《高等学校学生资助政策问答》，并且扩大了发行量，免费发送到各级教育行政部门、高等学校和普通高中毕业班。在今年各高等学校的《招生简章》中，也普遍印上了包括国家助学贷款在内的高等学校资助经济困难学生的政策和措施。

国家助学贷款的推行也是对大学生信用意识的考验。为此，教育部目前正在建立国家助学贷款学生个人信息查询系统，对2001届和2002届贷款毕业生的国家助学贷款数据采集工作已基本完成，预计9月份这一查询系统将对有关银行开通试用;教育部还要求各高校将信用教育纳入大学德育课内容。

(见《北京晚报》2002年8月30日)

说明:

这篇案例为解决中国142万名贫困生的就学问题提出了一条可行的途径，是通过贷款的方式完成学业。虽然这可能不是一条最好的途径，不能使贫困学生摆脱贫困，但是对解决142万名贫困大学生迫在眉睫的困难却可行，却行之有效，这一点很重要。对于公文写作也是一样。不可行的措施和途径，如同废话一堆，毫无意义，而可行的措施和途径，弥足珍贵。公文写作者须格外注意，在自己的公文写作实践中，所提出的解决问题的措施与途径，第一要考虑的，就是其可行性。不具可行性，不只是行文水平与行文质量的问题，更是行文目的的问题。不具有可行性的公文，毫无价值。

六、独立驾驭公文语言能力

(一)　独立驾驭公文语言能力的内容指向

公文写作者应该具备的第六个职业写作能力是独立驾驭公文语言的能力。这一能力要求公文写作者要具备相应的职业天赋。人是应该讲天赋的，这已经得到当今生命科学，特别是其中的基因科学越来越多的阐释和证明。天赋是一个人区别于另一个人的天生优势，是一个人区别于他人的天资与天质，与生俱来。公文写作与其他文体的写作一样，是讲究天资的。如果一个人具备了写作公文所需的天资，那么经过后天的努力，他可能如虎添翼，而如果一个人不具备公文写作的天资，即便后天十分努力，也可能事倍功半。当今时代，中国已经开始摆脱整齐划一的束缚，已经开始高度重视生命个体的才华、才干和天赋。在这样一个日益文明进步的社会，作为公文写作的领域，更有必要提出并高度重视关于公文写作者的职业天赋问题。这一问题涉及的最核心内容，是公文写作者对公文语言的语感问题。公文写作者对于公文语言，必须具有十分敏感的感受力，必须能够通过简约的公文语言传递最准确、最周密同时又是最丰富的公文信息，唯此，才可能真正达到公文写作的最佳目的。

(二)　例文与说明

例文:

中国人民银行

关于规范银行业金融机构发行磁条预付卡和电子现金的通知

银发〔2012〕14号

中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，各省会(首府)城市中心支行，各副省级城市中心支行，国有商业银行，股份制商业银行，中国邮政储蓄银行，中国银联股份有限公司:

为贯彻落实《国务院办公厅转发人民银行监察部等部门关于规范商业预付卡管理意见的通知》(国办发〔2011〕25号)，规范预付卡市场秩序，现就银行业金融机构(以下简称商业银行)发行磁条预付卡和电子现金事项通知如下:

一、商业银行不得发行或与其他机构合作发行磁条预付卡和非实名电子现金;未经批准不得在银行卡上加载商业预付卡应用功能以及在银行卡卡面上增添商业预付卡发卡机构的标识和文字介绍。

(以下略)

中国人民银行

二○一二年一月十八日

(现应为2012年1月18日)

说明:

这是一篇较好运用公文语言的公文。先看正文开头，“为贯彻落实”，一个“为”字，鲜明体现出公文的语言的基本特征，开门见山，简捷利索。接下来，“现就……事项通知如下”这种句式，又恰好彰显出下行性通知的语言特质。在通知的第一部分，该文使用了“不得”、“未经批准不得”等词语，这些词语都是下行性公文最常使用的行文语句。