申论应试的四个环节及试题的变化趋向

第二节　申论应试的四个环节及试题的变化趋向

一、审读材料

（一）审读材料的要求与基本原则

审读材料，是指对给定材料进行阅读分析，以把握给定材料内容的整个过程。审读材料是申论应试的基础性环节，是概括要点、提出对策和进行论证等环节的前提。只有读通且弄懂全部材料，考生才能把握给定材料所反映的问题，并区分所反映的多个问题的主次轻重地位，以便准确概括出主要问题。

1.答题要求

审读材料的基本要求是全面理解和掌握材料的内容：把众多事实材料分行分门别类，总结归纳出其中的内在联系，将具体问题上升为反映普遍现象的观点，并联系到给定材料以外的其他事物进行思考与分析。

2.基本原则

审读材料应该遵循以下原则：

（1）整体性原则。仔细阅读给定材料，整体把握给定材料，找出给定材料的隐含信息，扣住给定材料的中心来拟题。

（2）多角度原则。运用“发散性思维”，分析给定材料，列出2～5个观点。然后找出一个对自己写作有利的角度去写。这个角度是扣紧给定材料的，但不一定是扣紧给定材料的中心的。多角度的原则还可理解为一种“实效性原则”，就是说，只要紧扣给定材料，写哪个角度对你有利，能使你发挥得更好，你就写哪个角度。

（3）筛选性原则。给定材料中很可能包含着许多迷惑信息、多余信息。如果不从总体去概括材料的“寓意”，而只是抓住“只字片语”，常常容易陷入误区，就会跑题。

（二）审读材料技巧

1.充分利用时间审读材料

审读材料，最好在试卷给定的参考时限内完成，不要轻率缩短，当然也不要任意延长。很多考生在考试的时候不注意利用好阅读时间，匆匆看过一遍就急于概括、提出方案，这往往会给答题造成一定的影响。这种情况一定要注意。

2.从总体上把握材料内容

考生在阅读材料时至少要先弄清楚给定材料是关于什么问题的。也就是说：

第一，材料的性质是什么；

第二，材料的主要倾向是什么；

第三，材料的主要内容是什么。

这样才能对材料从总体上有个把握，分析出来问题出在哪里，问题的关键是什么。

3.通读、细读与精读相结合

阅读材料不应图快，否则只会囫囵吞枣，对资料一知半解。建议考生分三步走：

第一步，先通读，找出哪些是重点段落，哪些是次重点段落，哪些是枝节，哪些是鱼目混珠的段落；

第二步，细读，即细读重点段落与次重点段落，可以在旁边简单记下段落大意，标出重点段落中的关键词句；

第三步，精读，即精读自己圈定的重点段落、关键词句，从这些重点段落、关键词句中分析、归纳出主题。

4.要透过现象抓住本质

阅读就是要透过现象看本质，而不是简单地就事论事。例如，2000年中央、国家机关公务员考试申论所给定的材料所反映的实质问题是发展与环境保护之间的矛盾，倘若在阅读材料时只看到居民与印刷公司之间的民事纠纷，就无法深入地分析问题了。

5.要敏于感触

在阅读时会出现许多亮点，会产生一些感触，这种突然闪出在脑海里的想法，就是我们常说的灵感。在阅读给定材料时，一定要善于捕捉灵感，以便对整个材料有很好的把握，深化对材料的理解。

二、概括要点

（一）概括要点的要求与基本原则

概括要点是一个承上启下的重要环节。一方面它是阅读材料环节的小结；另一方面，这个环节完成得好不好，又会直接影响提出对策是否具有针对性。

所谓概括要点，是指根据申论要求，对给定材料的主题、内容、观点及反映的主要问题进行总结归纳的过程。概括要点的目的，在于准确地把握住给定材料，以便进一步着手解决问题。

1.答题要求

概括材料不仅要力求全面、准确，而且还要力求深刻、到位。所谓深刻、到位，就是说在对给定材料的主要内容或主要问题进行概括时，必须要达到一定的高度，避免就事论事，缺乏应有的深度。

2.基本原则

概括材料必须根据试题的具体要求进行。偏离了考试的主旨，就会直接影响考试成绩。如果考试把试卷要求的“概括……主要问题”误认为是概述主要事实，对“主要问题”是什么却无所涉及，那么其成绩便可想而知了。反之亦然。

（二）概括要点技巧

1.找准角度

申论考试要求考生解决的问题大多属于行政公务方面的问题，属于政府部门的一般性工作居多。考生偏离了这一基本出发点去概括材料，往往会不得要领。考生在考试时只能扮演题目中给定的角色，没有选择的余地。只有按照考试要求所给定的身份和角度，才能准确地概括材料。这是找准确度的最基本的涵义。同时，找准角度还有另一方面的涵义，即考生在概括材料时必须找到一个最适合于自己的叙述角度去组织和加工材料，如采用顺叙还是倒叙，是否需要插叙和补叙，这些都是考生下笔概括材料之前必须考虑好的。

2.突出主旨

概括材料时中心思想要抓准，重点要突出，概括题目不同的要求，突出不同的重点。按照申论考试的基本类型，这些不同的要求大致包括：（1）概括材料所反映的主要问题，要抓“准”；（2）概括材料所反映的主要内容，要抓“全”；（3）概括材料所反映的精神实质，要抓“实质”；（4）概括材料所反映的主要经验，要抓“主要”。

3.思路清晰，逻辑严密

思路清晰是指概括材料必须抓住、抓准一条贯穿全篇的主线，让人一目了然。这条线就是文章的总纲。所谓纲举目张，就是考生要构思好一段概括材料，必须学会如何运用线索来选择、组织和加工材料，以便更好地表达中心思想。逻辑严密，是指文章结构要严谨，行文要丝丝入扣，引人入胜。

4.要言不烦

要言不烦是指概括材料要言简意赅、剪裁适当。申论考试中要求概括出来的东西一般都限定在150字或200字以内。字数有限又必须独立成文，结构要完整，前后要连贯，不能把材料概括变成没有特点的文章提纲，给人以干瘪、呆板之感。这就要求考生必须惜墨如金，哪些材料该取，哪些材料该舍，哪些地方要详，哪些地方要略，都必须仔细斟酌。

三、提出对策

（一）提出对策的要求与基本原则

提出对策是申论的关键环节，重点考察考生思维的开阔程度、创新意识、应变能力和解决问题的能力。它给考生提供了充分发挥的自由空间，考生可根据各自的知识阅历，对同一问题各抒己见，见仁见智。

答题要求：

1.明确给定的角色。申论写作与一般作文的一个重要区别就是命题者预先都给了考生一个确定的公务员角色。这就要求考生在根据主要问题提出对策方案时，首先必须明确自己的这个虚拟身份，即自己处在一个什么样的职位上提出方案。

2.明确方案的针对性，也就是要针对问题提出方案，是指考生所提对策方案必须具有很强的针对性。这种针对性包括两个方面的涵义：

其一，是指对策方案应该与所给定材料的倾向性相吻合。申论给定的材料都反映了某种社会问题，并设定了解决问题的倾向。考生所提供的对策方案必须结合给定材料涉及的范围和条件，与这种倾向性相一致。

其二，是指对策方案要紧紧围绕材料而概括材料所提出的主要问题，切中要害。提出对策方案的前提，是阅读分析材料之后概括出来的要点。如果说概括材料是提出问题的话，那么，提出方案实际上就是要解决前面所提出的问题。提出的对策方案是直接针对前面概括材料时提出的问题的。所以，一般说来，前面概括了几个方面和层次的问题，这一部分就应当体现几个方面或层次的对策和方案。当遇到给定材料反映的问题比较复杂时，首先要根据题目给定的角色进行认真筛选，抓住核心问题，切忌平均使用力量，甚至本末倒置。解决好这一点，有赖于阅读材料与概括材料所显示出的“功力”。考生的综合分析能力强，抽象概括能力强，概括材料时能够做到全面、准确、深刻、到位，在提出的对策方案时也往往能够抓住关键。反之，所提出对策方案也往往不得要领。

3.明确方案的可操作性。一般而言，具有可操作性的对策方案是指：

其一，对策方案要明确执行主体，即制订出来的方案由谁去执行。也就是说，“问题”要有明确的“归口”，对策方案要有直接解决问题的政府部门或职能机构去处理与落实。

其二，对策方案要明确执行步骤，即制订出来的对策方案怎样执行。也就是说，对策方案不能只是大的原因，让人感到无所适从，而是要有解决这些问题的具体步骤、办法，要能够付诸实施。

其三，对策方案要明确执行的时效，即制订出来的对策方案何时实施；在什么条件下办理。也就是说，对策方案要认真考虑其时效性，它不是遥遥无期的许诺，而是解决当前问题的切实可行的办法。也就是说，对策方案的提出必须充分考虑到解决问题所需要的主客观条件。如果提出的对策方案在现实中不具备实施的主客观条件，也只是能一纸空文。

提出对策的要求与基本原则是：考生在构想对策方案，要通盘考虑，尽力克服与之相悖的因素，使方案合理、具体，便于落实，切忌脱离实际、坐而论道，提出一些很难付诸实施的对策，力避大而空、难以操作的虚话、套话。

（二）提出对策技巧

在申论考试中，考生在完成提出方案这一步骤时，以下几点是需要特别予以注意的：

1.忌身份失当

考生在应试中必须看清题目对自己虚拟身份的要求，一定要首先把个人定位搞清楚：是以普通公务员的身份提出建议，还是要求以领导、决策者的身份发号施令；是提出解决问题的方案，提出处理材料所反映的改善后意见，还是提出克服弊端的对策建议。不同的身份，所提对策方案的角度是有明显区别的。一旦考生对自己的角色定位失当，其他一切都将无从谈起。当考生明确身份之后，考生将思考问题的角度，甚至包括语言都要与自己的虚拟角色相吻合。

2.忌空话、套话、外行话

行政管理的根本是要解决问题，考生在申论考试中所提方案必须立足于解决实际问题。对于政府部门而言，它所关注的不是“应该”做什么，而是现在能做什么。考生在提出的对策方案中对存在的问题大声疾呼，慷慨激昂，或者严厉谴责都是没有用的，对策方案必须是建设性、切实可行的措施。

3.忌主次不分

考生制定解决问题的对策方案时，一定要牢牢抓住前面分析概括出来的主题或主要问题，摒弃枝节，把握主干，分清主次，突出重点，切忌眉毛胡子一把抓。如果考生感到头绪纷乱，无从下手，一定要认真反复分析材料，回过头来仔细看一下自己对材料的概括，分解出其中的层次，抓住给定材料的核心思想和主要问题。只有这样才能有的放矢地提出有效的解决方案。

四、进行论证

（一）进行论证的要求与基本原则

进行论证是要求写出分析问题、解决问题和具有相应语言表达能力的一篇短论。

1.答题要求

进行论证是一个人的知识基础、能力水准、思维品质、文字表达的全面展示。它要求考生充分利用给定资料，切中主要问题，全面阐明、论证自己的见解。

申论考试大都是自拟题目，但要解决的主要问题却是由给定材料限定的，在拟定题目论证问题时必须充分利用给定的材料，紧紧抓住主题或主要问题，突出主旨进行论证，而不可以天马行空，任意挥洒。

2.基本原则

在论证角度选择上要尽量取得小，从小处着眼，这样有利于在有限的时间和有限的篇幅内，在所选的这一“点”上作比较深入的开掘，在解决问题的对策和处理意见方面可以谈得比较具体一点。如果面面俱到，涉及面大而广，无法使论证鞭辟入里，就难免空泛，不易于操作。此外，在选择立意成文的角度时还应注意两点：一是要新颖，不落俗套，有创新；二是要贴近现实生活，能为社会所关注，为广大读者所喜闻乐见。

当论述问题的基本主旨确定之后，接下来就是精心安排论文的结构了。由于文章的内容不同，作者的角度各异，文章的结构形式也必然是多姿多彩的。不过，结构严谨、逻辑清晰，是论文的最基本要求。作为一种论文文体，申论考试中对问题的论述的部分也必须遵循这一原则。

（二）论证技巧

1.紧扣主题确定论述问题的中心思想

考生在确定论题时必须明确：

（1）自己是以某一职位的国家公务人员的身份在论证问题；

（2）自己所要论证的主题是材料中已经给定的；

（3）给定材料在锁定论证主题时已经限定了考生的基本态度和主导倾向；

（4）材料中给定的主题已经体现在自己对材料的概括之中；

（5）国家公务员论述问题的目的在于解决问题，而不是一般的“不平而鸣”，空发议论。

2.立意独到，确定论述问题的视角

所谓立意独到，就是要善于围绕主要问题，选择新的角度去立论，使评论仁者见仁、智者见智，并且常写常新。考生在论述问题时，角度一定要新颖、独特，比较而言，这样更容易增强文章的吸引力、感染力和说服力。

3.确定一个醒目的标题

标题是一篇文章的旗帜。一个醒目的标题，往往能够给人一种先声夺人的气势，一下子吸引住读者的目光，抓住读者的心，引起读者进一步阅读和评论的兴趣。一个好的论文题目必须旗帜鲜明，必须准确精当、生动贴切、内容丰富而具体地表明作者论述主要问题的基本立场。

考生在确定文章标题时必须注意：

（1）文章标题必须与文章内容相契合，不能让人看后不知所云，甚至发生歧义；

（2）文章标题应当简明、精练、生动、贴切，不仅读来起铿锵有力、朗朗上口，而且又言简意赅地点出作者的鲜明态度和文章所要论述的基本内容；

（3）文章的标题不能干瘪无物，应当体现丰富的意蕴和哲理，但同时又不能流于大而无当、空泛乏味。

4.结构合理，逻辑严密

在谋篇布局的时候，首先要确定中心思想与材料之间、整体与部分之间、部分与部分之间的内在逻辑联系，精心安排好各部分、各要素在整个结构中的位置。例如，为了论证中心论点，在文章写作时总是会在中心论点下面再确定若干分论点，中心论点与各分论点之间的关系就是一种“纲”与“目”的关系。再如，在整篇文章中，存在着部分与整体的关系，有的部分是提出问题，有的部分则是分析问题，有的部分是解决问题，各自所起的作用是不同的；在部分与部分的关系上，有的属于并列关系，有的属于递进关系，有的属于因果关系，有的属于转折关系，它们相互之间的逻辑联系也是不同的。谋篇布局，就是要根据文章各部分的地位和作用，合理地确定它们在整体结构中的位置，把材料组织得严密周详，无懈可击。

5.层次分明、条理清楚

一篇好的文章，层次要明确，条理要清楚，让人一目了然。

首先，层次之间要有一定的顺序，哪个部分在前，哪个部分在后，要有主有次，有条不紊，否则就会显得颠三倒四、主次不清，逻辑混乱。

其次，层次之间存在着某种内在的连贯性，或承接，或转折，或并列，或因果，都必须根据表现主题的需要加以酌定。层次的确定，段落的划分，先后交代，上下的衔接，首尾的照应，也都要有安排得恰当、得体、自然、和谐，使通篇论述顺理成章、浑然一体。

最后，层次与层次之间界线要清楚，意思要分明，不可彼此重复或相互矛盾。层次之间一旦夹缠不清，就会出现逻辑混乱，论述问题的思路就会受到阻滞。

五、近几年来申论考试的变化趋向

（一）题型越来越丰富化

2000年—2004年公务员申论考试虽在命题形式上有一定差别，但都没有从根本上改变传统的“三段论”模式。即一般包括三个部分：一是对材料的理解、分析、整理、归纳、概括、综合；二是提出解决问题的对策；三是对问题、对策进行论证。一般情况下是通过三个问题来体现，而浙江省是通过两个题目来体现的。“三段论”式的模式，多年采用过于僵化，考生的应对已经模式化了，并且很难考查出考生的真实能力，改变题型结构势在必行。因此题目要求往往会有变化，可能会变为“二段三问”或者“二段二问”或者干脆“一段三问”，但是无论提问形式怎么变，申论考核内容都不会发生本质变化。

1.从题目的整体结构方面来看

是由“概括主要问题（主要内容）—解决问题—申论论述”的形式向“概括主要问题（主要内容）—分析问题—解决问题—申论论述”的形式转变。就浙江省申论考试而言，除2003年有两道题目外，其他年份都是采取三道题目的形式，而且从变化中上可以看出增加了对分析能力的考核，考核考生的综合能力。例如2005年的第二题，不但让考生进行判断，而且要求考生进行可行性分析，其实就是考核分析能力和解决问题能力的融合；2006年的第二题，先让考生进行概括，然后进行分析，是对考生概括和分析能力的考核；2007年第二题虽然是考查公文写作，但是要求写出文化建设的目的和对现状的认识，分析其原因、意义和作用，提出可行性对策等，实际上就是考核概括、分析、解决问题三种能力的综合。2008年也延续2007年的命题形式，这种新的形式既增加了考题的难度，也使考生难以适应，造成失分过多。

2.从题目的具体类型看

可以说是稳重有变。以概括题目为例：2001年、2002年的申论考试要求概括主要内容；2003年—2006年的申论考试要求概括主要问题；2007年的申论要求概括主要内容并点明主旨；2008年的申论要求概括主要信息。以论证题为例：2001年—2007年的论证都是材料作文，自拟题目；2008年的是命题作文。这说明浙江申论考试也随着改革的大趋势在不断改革。

3.从题目要求看

分析部分题型的变化是重点。2005年的第二题给出解决对策让考生进行选择并进行分析；2006年让考生对公平和效率关系的两种不同观点分别加以概述并谈谈自己的看法；2008年浙江省申论第二题：假如你是浙江地方政府的一名公务员，请问评价当地全面建设小康社会应从哪几个方面考虑？要求参考给定资料，评价应有具体内容。由此可见，分析部分成为申论考试的重点，因此考生平时在复习时要加强分析问题能力的培养，强化训练，扩大阅读面，多读一些涉及社会热点问题的文章。

这些题型的变化不是突然袭击，而是在各个地方的申论考试中都能够看出蛛丝马迹，如2005年出现的判断型分析题就在2002年上海市公务员考试中出现过，在2005年中央国家机关公务员申论考试中也出现过，而2006年的变化与2006年其他各省申论考试有很多相近的地方。因此，可以预测以后公务员申论考试仍将从各地公务员考试申论的题型中汲取有益成分，丰富命题方式。

（二）越来越强调对部分给定材料的把握

因为材料越来越长，题型越来越丰富，近年来浙江省的申论考试的部分题目的作答不再要求对全部给定材料进行整体把握，而是建立在对部分给定材料进行深刻把握的基础上。因此，可以预测以后公务员申论考试仍有可能将以这种要求对部分材料进行深刻把握的题目为主。

（三）公文型题目越来越受青睐

申论题目的要求往往是处理行政机关中的日常事务，因此公文写作一直是申论考试的重要题目。在2003年、2004年和2008年等，以及地方公务员考试的申论考试中都出现了公文型题目。因此，参加公务员考试的考生要加强对公文写作的练习。

六、申论实践

××××年国家公务员录用考试申论试卷

一、注意事项

1.申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。

2.参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。

3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“申论要求”作答。

二、给定资料

2005年9月20日，新华网就经济社会安全稳定发展的相关话题邀请专家与网友进行了在线交流。下面摘录了这次网上交流的主要内容。

[主持人]各位网友，大家好！近年来，伴随着我国经济形势的快速发展，一些突发性的公共事件也时有发生，如2003年非典爆发、重庆开县井喷事故，2004年禽流感事件、北京密云虹桥踩踏事故，2005年江苏淮安氨气泄漏、安徽疫苗事件、四川链球菌事件，今年一次比一次强劲的台风的侵袭，一次又一次的矿难，等等。这些问题的积累已经影响到我国经济的健康发展。

鉴于此，有关专家指出，应尽快找出当前社会领域存在的主要问题，弄清其性质及产生的根源，以便在政策上做出必要的调整。因此，建立预防突发事件、强化危机管理的国家总体应急预案则显得极具必要性。今天，新华网将邀请国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁做客“新华访谈”，就危机预案对经济社会安全稳定发展的意义、如何打造应急预案的“经济基础”、如何提高社会各界的危机意识、如何利用经济手段介入应急预案等相关话题，与网友在线交流。欢迎网友踊跃参与提问。

[主持人]有网友问：丁部长，现在自然灾害和疾病发生越来越频繁，各界政府有没有把建立突发事件的机制列为考核指标。请嘉宾介绍一下，谢谢。

[丁宁宁]首先，我们要理清什么是“突发公共事件”。它不是一般的事故，有人把他混为一般的事故，不是太准确。当然，如果由于政府本身的执政能力而发生问题，使一般事故扩大为突发公共事件，就是政府的公共能力问题。

一般情况下，政府对于一般情况下的各种自然、人为的相关事故都有一套处理程序，比如交通事故，公安局有一整套的处理程序，一般情况下不会变成突发公共事件。在工业化初期，火灾曾经是突发公共事件一个重要的隐患和诱因。但是在建立了消防队和联防机制之后，火灾就不再成为一个突发公共事件的主要诱因了。

实际上，在整个人类和自然界的发展过程中，总会遇到一些原来没有遇到过，或者原来遇过但影响没有这么大的事件，比如自然灾害，还有由于中国人多，在某些建筑物或者大型活动中，产生的践踏事件，等等。

实际上突发公共事件主要不是来自于这个领域。政府具有很强的动员机制，因此遇到非典的情况，政府的控制很及时，非典并没有证明中国的控制能力不强，而证明了动员机制还在起作用。而且能够比较有效地遏制突发的自然灾害所带来的突发事件。

[主持人]刚才您说的如何界定公共突发事件，是随着社会的推进和人数的增加，概念也在发生变化。我们细化什么是公共突发事件，一般的交通事故每年的死亡率非常大，就个案来讲，一个一个形成不了一个公共突发事件。比如火灾以前曾经是公共突发事件。

[丁宁宁]17世纪初伦敦发生的大火，是导致国际消防队建立的原因之一。

[主持人]首先我们理解什么是突发公共事件的概念。

网友“多多到天堂去了”：请问，建立国家总体应急预案的必要性，预案必须具备哪些内容？

[丁宁宁]从现在开始，建立国家的总体应急预案是有必要的。这种必要性主要来自于海啸、地震，包括大的飓风，这类灾害以及灾害的严重影响是不可预料的。但是对这些灾害，一个有组织的政府是有一整套的处理程序，比如有防灾委员会、防洪局、地震局等，这些都已经常规化了。

最重要的是，由于我国处于工业化进程的特殊时期，在这样一个发展阶段，社会矛盾引发的公共突发事件在增多，比如征地引起老百姓集体的诉讼、集体上访。上次由于新闻界的关注，把一个大学生死亡变成一个公共事情，最后导致我们把遣返站变成救助站，这恐怕是今后应该更加注意的。由于西方敌对势力的影响，欧洲普遍发生橙色革命，这种情况在我国也有可能发生。这种敌对势力的目的就是影响人们的生活，制造突发公共事件，使我国现代化建设中断。

[主持人]我们在访谈前沟通的时候曾经提到法律永远是滞后的，我们谈到大学生死亡的案例，在某种程度上，一个新类型的事件出来以后，相应的应对机制也有可能最后形成解决问题的新机制。

[主持人]网友“七子之歌”：如何提高社会各界危机意识？我们还是应该从思想意识提高应对公共突发事件的意识。

[丁宁宁]从这个角度讲，恐怕更多的是要引导公众，来关心我国社会主义市场经济的制度建设。因为社会主义市场经济是具有中国特色的制度设计，但是和西方市场经济其实也有很多共同的地方，比如在政府公共服务职能方面，哪些应该是由政府承担的责任，哪些是市场解决的问题，应该有一个责任界限。如果这些问题解决不好，就会出现不能正确应对突发事件的问题，比如非典出现的时候，由于我国多年以来，国家防疫部门自己要挣钱、卖药，国家的经费大量减少，他们以为非典可以通过市场解决。当时整个防疫系统本身就不起作用了，以至于在广东发现病毒之后，不能够很快加以确诊，由于没有明确的居民协调机制，当时几个部队的研究人员和地方研究人员为了样本，还不能取得一致的意见，以上情况都延缓了我们对非典的应对。但是，一旦国家动员启动了相关机制以后，由于国家动员体制很强，所以很快就在各个城市实行了隔离，所以非典很快就解决了。这个问题使我们想到，我国公共防疫体制还应该是国家出钱，应当加强科研水平，才能够防患于未然，而不是等到流行病发展到相当规模的传染程度，我们再应对。

[主持人]从社会发展研究方面角度看，您判断在应对非典问题上，我国的快速反映机制在国际上处于什么水平？

[丁宁宁]相对于西方民主国家来说，实事求是的说，我国目前所谓党政统一的领导体制肯定更有效。因为非典从中国过来，已经产生了小规模的传播，这种情况下很难抑制，但我们很快把它抑制了。

[主持人]网友：丁部长，是什么原因引发了这些危机？我们今天探讨的所有危机，这个问题太大了。

[丁宁宁]突发事件可以有不同的分类法，一种是已知的，一种是未知的。非典属于未知传染病，突发事件不一定成为公共事件，如果卫生防疫体制有效，就会及早发现这种病，及早隔离，而不会成为公共事件。由于卫生防疫体制本身出现问题，一直到出现小规模流行的时候，才引起了我们的警觉，这样一个突发事件就变成了公共事件。但是在变成突发公共事件之后，政府采取了强有力的回应，就抑制住了，最后降低了公共事件的危害，但实际代价并不小，很多医护人员也都感染了非典，相当多的非典患者还留下了很多后遗症。

[主持人]网友“雪夜的情怀”：我国是否已经初步建立了突发公共事件应急机制？其积极作用是什么？

[丁宁宁]7月26号国务院常务会议已经解决了这个问题，今年人大开会的时候，各个代表提出应当建立国家突发公共事件的总体应急预案，这个意见已被国务院认真执行，7月26号国务院常务会议已就国家突发公共事件总体应急预案进行了讨论并通过。这个预案是由25件专项应急预案和80件部门应急预案组成，有相当省部级机构已编制了自己的应急预案。全国应急预案的框架体系应当说已初步建立。

[主持人]应对突发事件的解决思路大体是一个体系吗？

[丁宁宁]非典以后，相当多的境内外学者向国务院建议要成立国务院或者国家紧急状态委员会，被国务院内部讨论否定了。原因是，既是突发事件，有很多原因我们是不知道的。最重要的是不管发生什么样的突发事件，在发生突发公共事件的时候，建立一整套工作原则、组织体系和协调机制。

比如现在发生了一起非常大的交通事故，那么，医疗救护单位应当怎么救，交通部门怎么疏散交通，广播系统怎么呼吁部门给予协助，群众不要围观以免造成拥堵，这需要各部门之间的配合，一起完成社会救助行动。因此，我们认为更重要的是在制定突发公共事件的应急预案时，把握对应急预案的本质就是一个工作原则、组织分工、责任分工以及协调机制。比如水灾、地震过后往往有大病，所以不是简单把水灾或者地震的事故处理了，事后还要有后续的步骤。另外，大的自然灾害过后还要有重建工作，第一步要救人，第二步防疫，第三步恢复建设，这需要国家投入和社会机制相结合。

[主持人]如何界定突发公共事件的严重性，您认为，我国目前处在突发公共事件的高发时期吗？

[丁宁宁]当前我国是处于突发公共事件的突发期，我主要是指社会根源的突发公共事件。近年来，由于市场经济体制推进的速度很快，特别是入世后，相应的社会保障和社会公共服务机制不够完善。比如社会保障系统，养老系统保障不到两亿人，参加医疗保险城里人还不到一半，就更不用说农村了。有些情况下，城市化进程很快，包括一些大的建设、道路、水库、征地，等等。由于补偿机制不够完善，导致部分社会群体的利益受损害，因此引发了一些社会根源的突发事件。我认为是高发期，并不是说现在自然灾害越来越多，自然灾害有它一定的规律。

[主持人]上帝要惩罚人类，并不是在人类有准备的时候，也不是集中在某一个阶段里。

[丁宁宁]比如海啸，已经有很多年在中小学地理书中它都不是重点内容，但东南亚的海啸，因为英国一位年仅10岁的小女孩凭借自己在学校里所学的地理知识，预测出即将发生的海啸，从而挽救了100多名游客的生命，大家又认为应该纳入教材了。但是我认为这是偶然事件。

[主持人]网友“有遥远的地方吗”：灾害频发从哪几个方面考验民政、财政和卫生等方面的救灾应急反应？

[丁宁宁]一个国家总是要有一定的富余财力，包括各物资储备以应对各种突发事件，包括经济的、政治的，这种能力是一个国家政府是否成熟的表现。我们不能动不动一遇到自然灾害就到国际上呼吁救中国。中国人口占世界人口四分之一，所以我国在这方面一直做了大量的准备工作。在我们过去政府体制机构建设中就已经注意到，我国有粮食储备局、银行储备，财政也留有余地，包括我们为民政部准备的救济款。

如果没有，就进入下一年的财政预算，如果不够，中国老百姓储蓄的积极性特别高，已经相当于我国一年的GDP，中国未雨绸缪的思想深入人心，所以不存在没有储备的问题。另外，在中国的历史中，有唐山地震救灾的经验，武警部队和野战军如何协同。这回的公共突发事件应急预案分了四个级别，在不同的级别上，不同的政治机构或者特殊部门、特殊力量会介入进去，这是由中央统一指挥的。

[主持人]网友“ZZ40”：应急并不等于浪费，我们在总结非典成功经验时，决不能忽略它的巨大浪费。这次矿难事件中也充分说明这一点，浪费是何等的惊人，又是何等的冠冕堂皇。

[丁宁宁]“浪费”有两方面的含义，一个是不应该花的钱花了，是浪费。有一些情况，特别是当突发公共事件原因不明的时候，有一些防御性成本产生的措施。前两天台风“麦莎”在浙江沿海登录的时候，我就被困在杭州了。这时中央防灾救灾委员会下令，飞机停飞，要求几十万人撤离，这要产生代价。

事后可能风暴没有想象的那么大，我们不能认为这种代价就是浪费。因为老天爷的事谁都说不准，在浙江的时候风力是12级，这样的风速肯定要造成大量的损失，所以人员要很快撤离。不管由于什么原因，台风上岸以后风速减缓的很快，这我们无法预料。这种情况下，我们不能认为撤离就是浪费。当然，如果把建设防灾救灾的款、国家物资用来大吃大喝，把钱装在腰包里这更是浪费。

[主持人]网友“一言等于九鼎”：举几个例子表明应急预案在实践中发挥的作用。网友“英岗岭”：举几个例子表明同样的危机、不同的结果。

[丁宁宁]国际、国内的例子都有。国内的例子，今年春天“流行性脑炎”又出现了，这种病已经多年没有发生，不存在病毒未知的问题。我国由于非典以后，建立了比较严格的卫生防疫报告机制，这和卫生领域的应急预案是吻合的。这次流脑在南京、江苏一带大概只四天就解决了。美国的飓风这次很大，但是令人们惊讶的不是飓风的破坏力，而是一个政府、一个最强国家的政府竟然在飓风发生三天以后，不采取任何行动。同样类似级别的飓风，在加勒比经常发生，有一些人说古巴的体制不好，但古巴的每次飓风都没有造成大的影响，因为国家采取动员体制，很容易形成大家迅速疏散。

[主持人]网友“黄浦江边的徘徊”：危机预案对经济社会安全稳定发展的意义是什么？大家都会稳定的意义非常重大，请您指导一下。

[丁宁宁]有一个突发公共事件的应急预案，是为了保证我们经济发展的连续性，防止突发的自然灾害或者社会事件导致整个经济发展中断。主要意义在这里，同时在遇到这种情况的时候，减少我们人员财产的损失。

[主持人]网友“池塘边的小草”：请问丁部长，中国人的危机意识如何？如何提高国人的危机意识？这位网友可能更针对中国人的特点。

[丁宁宁]我们国民的危机意识是世界各民族危机意识中最强的。表现在两方面，中国历史传统中家庭的意识非常强，所以家庭本身作为社会保障单位，本身对家庭成员遇到不测事件都是有准备的，只要各个家庭有能力。第二，中国文化5000年，遇到很多次水灾，中国人的储蓄意识非常强，中国人的储蓄水平是国际上最高的。比较高的储蓄率反映出国人很强的危机意识。在中国见到很多的老百姓，由于收入差距拉开，确实有很多要饭的。但一位以色列的朋友跟我说，以色列的中国人很少在国外要饭。因为他们未雨绸缪，即使很穷也要面子。

[主持人]网友“上海之夜”：当前我国社会领域存在哪些主要问题？引发突发事件的诱因是一个前提。

[丁宁宁]今年国务院提出为“十一五”准备的社会保障材料，我国曾提出就业是当前面临最大的社会问题。就业是人的一种基本手段，如果没有就业就没有收入。就业是人不脱离社会的重要媒介，如果没有就业，就很可能游离于社会之外。

实际上西方国家从1760年到1960年，从瓦特发明蒸汽机到贝尔提出后工业社会的来临就没解决就业问题。西方人口开始只有14亿，我们国家解放后6亿，改革开放10亿，巨大的人口又不可能到国外移民。西方两次世界大战消灭了很多人口，我们不希望这样的事在中国发生，所以就业问题更严重。所谓工业化、现代化，本质就是资本、技术替代劳动力，物质领域中资本不断替代劳动力。

[主持人]这个问题对巨大的劳动力市场又形成一种新的矛盾。

[丁宁宁]由于现在产业结构调整非常的迅速，造成总量过剩与结构性矛盾并存，是我们当前面临的最大挑战。如果这些人的就业问题长期解决不了，就是最大的社会隐患。

[主持人]还有其他的吗？

[丁宁宁]西方国家看，社会稳定不是靠消除就业问题解决的，而是靠建立社会保障和实行国家福利政策解决。我们要给失业家庭以基本的生活保障，使他们的子女能够有继续受教育的权利，使失业的家庭也同样对未来充满希望，而不是消灭失业。西方经济学教科书写的是失业率低于4%就是充分就业。

[主持人]网友“报国忧无门”：请问嘉宾：（1）你能给我们描述一下我国应对突发事件的机制吗？（2）你觉得我国在应对突发事件时具有哪些优势与不足？（3）在应对国际恐怖活动的突发事件时，我们有些什么措施？谢谢！

[丁宁宁]第一个问题。我国现在在国务院建立国家总体突发事件应急预案之后，应对突发公共事件的总体框架已经建立。我国动员能力很强，我个人认为，矛盾不是出在应对突发公共事件的问题上，而是如何建立预警机制和常态性防止、预防机制。特别是社会根源的、经济根源的突发公共事件，这是更重要的。我国对社会主义市场经济的制度建设可能是防止社会根源的突发公共事件最根本的措施。

[主持人]网友“莲花伊人”：政府在处理危机管理方面处于什么样的地位？网友“大院里长大的孩子”：政府面对突发事件的危机处理能力，很大程度上取决于哪些方面？

[丁宁宁]任何一个国家、任何一个民族，它的政府就代表一种有组织的力量。而在突发事件中，有组织力量比无序的民众更能有效地抑制突发公共事件的蔓延。所以政府在突发公共事件中的作用是非常关键的，应当起到主导的作用。政府面对突发公共事件的处理能力，取决于政府常设机构官员的素质和能力。

[主持人]人的因素非常重要。

[丁宁宁]对。

[主持人]网友“枉评天下”：丁部长，您好！请您谈谈，预防和应对突发事件，政府应当做什么？社会应当做什么？老百姓又应当做什么？

[丁宁宁]应对突发公共事件主要是政府的责任。在西方社会，在突发公共事件发生以后有一些自愿的团体，或者非赢利机构参与救灾活动，这是值得赞扬的。我国对这种行动也鼓励，在海啸中我们政府鼓励大家为受灾国提供救灾和医疗服务，包括志愿者。因为突发公共事件都是由于突发了自然事件或者社会根源的突发公共事件导致的，在没有发生的时候，我觉得老百姓主要认为还是安居乐业，好好工作、享受生活。

[主持人]网友“完美的追求”：如何打造应急预案的“经济基础”？网友“科学与发展”：如何利用经济手段介入应急预案，包括利用商业保险等机构行为？网友“枉评天下”：一般来说，应急预案都有“人防”和“技防”一说，这两方面不难理解，经济手段介入应急预案一说比较新鲜。请您谈谈，“经济手段”介入预案的含义是什么？

[丁宁宁]我觉得经济手段不能直接化。目前提到的经济手段是一种商业保险，商业保险只能对已知自然原因的灾害做出反映，不能对未知的自然灾害或者社会根源的问题作出反映。比如，你无法为非典保险，因为不知道它要来。现在还没有听哪个国家建立海啸保险，因为很多年也不发生一次，不可预见度太高。对未知、社会原因不明的公共事件，还是需要政府作出反映。如果政府没有能力作出反映，这个社会就要改朝换代了。

[主持人]您说得非常尖锐。网友“感动也是一种精神”：在面对突发事件问题上，如何重视各种社会问题之间的联系和政策协调？

[丁宁宁]国家由于正在进行社会主义市场经济的改革，收入差距拉大了。有时人们之间的感情淡了，发生了阶层对立或者利益上的差别。我觉得在自然灾害面前，自然灾害导致的突发公共事件面前，大家应当有钱出钱，有力出力，尽一个公民的本分。对社会根源的突发公共事件就难说了，这时会有利益冲突。这时更重要的是要调整不同利益群体之间的矛盾，能做工作的恐怕还是政府。各利益集团在面对突发公共事件的时候还是要以大局为重。

我们就是这样做的，由于下岗造成人员分流，养老金措施有问题，导致静坐、游行、示威，各级政府官员和各级党组织还是采取了尽量不让矛盾激化的方式，协调解决。而不是诉之于法院，在社会变革很快的情况下，法律跟不上社会的变化形势。食品安全预案中，规定了主管部门综合协调的职能，但是现有的食品卫生法没有赋予主管部门综合协调的能力。从这点来看，我们恐怕需要修改《食品卫生法》，并制定《食品安全法》。

[主持人]网友“缘圆”：从云娜到麦莎，我国在应对台风方面的危害方面有哪些经验和教训启示？

[丁宁宁]台风是有规律的、可以预报的，我国已可以采取预防措施，通过预防减轻台风灾害，台风已经不是一种引起大规模突发公共事件的根源了。在中国目前应对台风的体制下，气象部门能够比较准确地预测；第二，北京市政府的预案是采取避风，尽管会产生一定的经济代价，起码可以大量减少人员和财产损失，这点我们已经做到了。

[主持人]网友“望穿还是枉乐”：北京密云虹桥踩踏事故留给我们什么样的反思？

[丁宁宁]这属于社会根源的问题。比如伊斯兰教在麦加的踩踏事件，和印度教在神庙的大型活动的践踏事件是类似的。中国存在佛教的问题，但是喜庆活动、节庆活动中，发生悲惨的踩踏事件属于政府对组织工作的不力。

[主持人]政府部门应当反思。

[丁宁宁]政府不但要吸取教训，而且应当在今后大型节庆活动中，防止这种事件的发生。

[主持人]网友“二月份的那场雪”：北京大雪堵路到下雨不愁的变化，体现出来哪些方面的转变？

[丁宁宁]北京大雪堵路和大雨塞车都是存在的，大雨是我们的地下水系统不好。北京大雪是由于机动车增加太快，同时出了很多新手，这也是一个特殊的原因，属于经验问题。北京的交通确实存在很多瓶颈，这是交通部门的问题。很多国外的专家提出，北京的环形路不少，但是放射性状的路太少，不利于疏散交通。这是需要在城市规划体制下解决的问题。另外就是扫雪的问题，过去是作为公共服务提供，改革开放以后，要求各单位自扫门前雪，这也是产生问题的原因。

[主持人]在应对突发公共问题上，我们还应当做哪些方面的工作，教育工作等是否应该把这方面的知识和制度方面的知识纳入到教育体系中。

[丁宁宁]我认为作为普通教育、尝试教育是需要的，通过公示的方式让老百姓知道遇到突发事件的时候，应该找哪一个部门。但我不主张把突发公共事件教育写到课本中去，因为我们不能等着上帝向我们发怒。但是作为普及性尝试教育我认为是需要的，包括对国外的旅游者遇到交通事故、火灾等问题找谁，是一个国家管理成熟的标志。

[主持人]您提到不能等到上帝向我们发怒，您也提到所谓建立危机处理机制，并不是要重新设立一个什么应急事件委员会之类的政府临时机构，而是要明确突发事件情况下，各个政府机构之间的分工、责任和工作程序，以减少突发事件带来的损失和对经济、社会生活的负面影响。从根本上讲，政府面对突发事件的危机处理能力，很大程度上取决于政府常设机构官员的素质和工作效率。

社会问题的复杂性在于：任何一个突发事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的安定。各级政府固然需要建立起自己的危机处理机制，但更重要的是加强调查研究，及早发现问题，防患于未然。期待社会更美好，生活每天都风调雨顺，同时，我们也希望有足够的力量来应对一切突发性事件，天天都是好日子，这是大家共同的心愿。

[丁宁宁]我同意你的意见。

[主持人]谢谢丁部长，也谢谢各位网友的参与。

三、申论要求

1.如果你是新录用的国家公务员，请你用简练的语言概括丁部长的谈话，呈领导审阅。字数控制在500字以内。（30分）

2.以下是六位网友的评论，其中有一些可能与丁部长的观点不一致，请你指出哪几个不一致，并在各自的下面说明你的理由和原因，每条说明字数在300字以内。（30分）

网友甲：要使经济社会安全稳定地发展，就要提高政府职能部门的执政水平，以消除突发公共事件的主要来源，如：海啸、地震、火灾、大雪堵路等各种自然或人为的相关事故，从而把社会损失降到最低。

网友乙：非典疾病虽然是由病毒引起的，但我国2003年春夏之交的非典事件却不仅仅是自然灾害，而是由于各种社会因素引发的突发事件，是一次公共事件。这一事件说明我国的卫生防疫体制有待完善。

网友丙：能否妥善处理突发公共事件，与国家是否强大并没什么关系，关键是社会制度是否优越。比如前不久美国新奥尔良的飓风灾害，造成了惊人的损失，就说明不是国家强大就一定能应付得好突发公共事件。

网友丁：“上帝”要惩罚人类，并不是在人类有准备的时候。在情况不明的时候，采取防御性措施，耗费了巨大的人力、物力、财力，即使灾难并没有降临，也得承认这些代价是必要的，而不应认为是浪费。

网友戊：政府必须完善应对突发公共事件的管理机制，但并不是说有了这种管理机制，一般事件就不会变成突发公共事件。预防突发公共事件，不能没有一定的经济基础，但靠经济介入也不一定就能预防得了。

网友己：成功应付突发公共事件的关键，是在其爆发之后政府有能及时应对的专门机构。因为未知的、社会原因不明的公共事件，不可预见度太高，如果政府没有能力做出反应，后果是极其严重的。

3.当前，如何应对各种突发公共事件是各级政府必须面对的重要课题，请你就如何提高各级政府应对突发公共事件能力写一篇议论文，题目自拟，要求观点鲜明，论述充分，论证有理。字数控制在1000—1200之间。（40分）