会公益诉讼的含义

（一）公益诉讼的含义

“公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。在外国，有人做过一个有趣的实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样，但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，人们国家的法律正面临着如是问题。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

2015年7月1日，由上海市消费者权益保护委员会（以下简称上海消保委）提起的一起公益诉讼案正式被法院受理。这次公益诉讼分别以广东欧珀（OPPO）移动通信有限公司和天津三星通信技术有限公司为被告，诉讼理由是这些手机厂商侵害了消费者的合法权益。2014年12月30日，浙江消保委正式向上海铁路运输法院提交消费维权民事公益诉讼起诉状，请求法院判令上海铁路局立即停止其“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的行为。这是新消法实施后，由消保组织提起的全国首例消费维权公益诉讼，并获得中国消费者协会支持，被称为“公益诉讼第一案”而备受关注。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的特定国家机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。关于民事公益诉讼2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但现行法律中除极个别外并未明确可以提起民事公益诉讼的机关。我国现行行政诉讼法尚未规定公益诉讼制度。实践中对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成的社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，例如涉及国有资产保护、国有土地使用权转让、环境和生态资源保护等，由于公益的相对抽象，与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，使其没有、不能也无法提起公益诉讼，有些损害公共利益的行政违法啊行为作为或者不作为使相对人获得了利益，相对人不会提起不利于自己的诉讼。法律上代表国家和社会公共利益提起公益诉讼主体的缺位，导致违法行政行为缺乏有效的司法监督渠道，不利于促进严格执法、依法行政，加强对国家和社会公共利益的保护。有鉴于此，为了充分发挥检察机关法律监督职能作用，依法有效维护国家和社会公共利益，《决定》提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这是着眼于落实民事诉讼法、维护国家和社会公共利益、实现社会公平正义所做的规定；是促进依法行政、加强对行政执法活动监督的重大创新举措；是优化司法职权配置、完善民事和行政诉讼制度的重要制度安排。

检察机关是提起公益诉讼的合适主体。一是通过行使检察权，保障法律统一正确实施，维护国家和社会公共利益，是法律监督得应有之义。在刑事诉讼中追诉犯罪提起公诉，是代表公共利益；对损害社会公共 利益的民事违法行为提起民事是诉讼，是维护公共利益；在行政诉讼中，人民检察院将损害国家和社会公共利益的行政行为或行政不作为提交法院进行合法性审查啊，也使履行法律监督职能的体现。事实上，新中国成立之初，我国检察机关的职权之一就是代表国家公益，参与重要民事和行政诉讼。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》第三条规定，检察机关的职权之一，是“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。该条例第十条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1951年5月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条和《各级地方人民检察署组织通则》第二条规定，最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件与行政诉讼”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察机关组织法》第四条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。二是在体制上检察机关由人大产生，向人大负责，不受行政机关关于，其独立的法律地位决定其没有地方、部门利益的牵涉，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼。三是检察机关作为国家司法机关拥有法定的调查权，相比较社会团体、组织能够较好解决调查取证和举证困难问题，为维护国家和社会公共利益提供更加有力的保障。四是检察机关负有支持行政机关依法行政和维护司法权威的责任。由于检察机关的公权力性质，其专业性和客观谦抑行使的要求，使检察机关能够审慎地行使公益诉讼权，相比较其他主体，可以有效地减少滥诉，既避免对行政程序和效率造成冲击，维护行政权威；又能够依法支持人民法院公正审判。

作为一项新制度，有不少问题如检察机关提起公益诉讼的具体条件、范围、程序等需要在实践中先行先试，为时机成熟时立法确立这一制度提供现实基础，所以《决定》要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

（二）细数我们身边的公益诉讼

1．环境公益诉讼第一案

2008年7月底，谢知锦等四被告在未依法取得占用林地许可证及办理采矿权手续的情况下，在南平市延平区葫芦山开采石料，并将剥土和废石倾倒至山下，严重破坏了周围的天然林地，被破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性，导致生态功能脆弱或丧失。新《环境保护法》第五十八条公益诉讼条款首次将“破坏生态”的行为纳入环境公益诉讼的范围。2015年1月1日，新环保法生效当日，由自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，请求法院责令四被告依法承担相应民事责任，被福建省南平市中级人民法院立案受理。法院判令四被告五个月内清除矿山工棚、机械设备、石料和弃石，恢复被破坏的28.33亩林地功能，在该林地上补种林木并抚育管护三年，如不能在指定期限内恢复林地植被，则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元；共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，用于原地生态修复或异地公共生态修复；共同支付原告自然之友、福建绿家园支出的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用16.5万余元。10月29日上午9时，福建南平市中级人民法院对新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件——福建南平生态破坏案一审开庭宣判，被诉毁林的四名被告被判赔127万元并修复生态环境。

2．消费公益诉讼

2014年4月22日从12306网站购买4月24日D5692次衢州到杭州火车票的杜伟（化名），24日下午凭票从衢州站检票上车，当天晚上6点半抵达杭州火车站。出站检票时，杜伟发现车票不慎遗失，他与车站交涉，提出将本人身份证和12306反馈至个人邮箱的购票通知给车站工作人员查看，要求车站核实后放行。但车站不予核查，坚持认为车票遗失必须全额补票才予放行。迫不得已，杜伟全额补票后得以离开。坐了一趟车，却买了两次票，杜伟心有不甘，23天后将杭州火车站投诉到浙江省消费者权益保护委员会（下称“浙江省消保委”）。

2014年12月30日，刚刚获得公益诉讼主体资格7个月的浙江省消保委向上海铁路运输法院提起全国首例“消费公益诉讼”，请求判令上海铁路局立即停止该行为。这一起诉完全具备公益诉讼的基本特征，但本案已被上海铁路运输法院已裁定“不予受理”。

习近平总书记在现行宪法公布施行30周年大会上提出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”；党的十八届三中全会也提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，十八届四中全会更是把全面推进依法治国作为主题。依法治国、依法执政、依法行政再次引发社会的广泛关注和热烈讨论。在我国，行政机关承担着经济社会各个领域的繁重管理任务，其行政能力和执法水平与群众生活息息相关。特别是现在人们民主意识、法治意识、权利意识空前高涨，对一分权利的坚持和争取，有时超出了对一分利益的争取。政府如果不依法办事，人们在身边每一件小事当中感受不到公平正义，对政府、对社会就会失去信心。因此可以说，不深入推进依法行政，就不可能做到全面推进依法治国；对各级政府尤其是与老百姓日常生活紧密相连的基层政府来说，强化法治思维和法治精神，学会用法治方式解决问题，是需要面对的新课题。

【注释】

[1]王刚桥：《依法行政才能确保民生法制有效实施》，刊于《深圳特区报》2013年12月31日。

[2]刘裕国：《把权力关进法律的笼子里》，刊于《人民日报》2014年10月19日。

[3]杜杰峰：《由两则案例引发对行政机关依法行政问题的思考》，载于江苏法院网2014年9月22日

[4]闫继勇、袁粼：《让“精品案例”成为依法行政“标杆” ——山东省济南市中级人民法院行政审判工作纪实》，刊于《人民法院报》2014年8月10日。