街道应急管理联动机制

从2009年下半年开始,闵行区积极探索以新思路破解社会管理难题,试行“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理和应急联动机制(简称“大联动”工作模式),力求通过体制机制创新,进一步加强城市综合管理,维护社会稳定,促进社会和谐。这种源头治理、动态协调和应急处置三个层面有机结合的“大联动”工作模式在世博会期间取得了巨大成效。

1.管理重心下移:实现无缝衔接网格化管理

目前城市的街道在城市管理工作中既承担着较大的责任,又面临着尴尬的境地:一方面作为区政府的派出机构,代表区政府承担着大量的管理和执法任务;另一方面由于法律及体制方面的原因,街道并不具有执法主体资格,为了完成上级政府所赋予的管理任务,只能采取委托执法或其他协调执法的方式。

为消除这种“看得见的(指区、街道基层管理单位)管不着,管得着的(指执法部门)看不到”的现象,稳固区、街道在管理和执法中的基础地位,闵行区一方面加强小区巡管力量,成立居村委“大联动”工作站,整合就业援助、社区助残、房屋协管、社区保安、综合协管、社区公共文化服务6支队伍。另一方面,加强街面巡管力量。以道路为网格单元,建立城市网格化管理联动机制,将市容环境协管和治安辅助巡逻两支队伍纳入城市管理网格化联动机制进行统一管理。例如,在世博会运行期间,闵行区古美路街道以街道办事处为主体,以社区事务联动处置中心为平台,通过整合队伍力量,统一指挥协调居委会、城管所、监察分队、派出所等单位,联手开展小区综合管理、市容城管、治安巡逻等工作,实现力量整合、职能融合、信息互通、资源共享,从而构建“网格叠加、工作联动、角色互补、绩效激励”的网格化巡管“大联动”工作机制,并力争实现三个“无缝衔接”:道路与小区管理空间的无缝衔接;白天和夜晚管理时间的无缝衔接;市容城管和治安防控管理责任的无缝衔接。

2.“条块”力量整合:形成多方联动的管理模式

“条块”之间的矛盾一直是导致街道办事处履行职责不畅的原因之一。解决好这一矛盾,是提升街道在履行城市管理职责过程中必要的前提条件。同时,这也是街道办事处管理体制改革的重点。随着上海市“两级政府、三级管理”的行政事权分割管理模式的普遍推行,市级城市主干道以外的城市道路的筹资、投资、建设权和管理维修权,都作为事权分割的内容而由市专业管理部门下放到区里。区级政府分担了市政府相当一部分中观管理职能,使得市政府在一定程度上摆脱了大量烦琐的地区性、事务性管理工作,把更多精力投入到研究制定公共政策,统筹配置、协调管理全市性的重大项目上面。同时,区级政府区域发展的压力也相应加大,加快区域发展的责任感与参与管理意识得到了强化。区级政府工作的重心逐渐向“怎样管理好辖区经济、为辖区经济运行主体提供优质服务”“改善区内环境”“加强社区建设”等方面转移。

在上海世博会运行期间,闵行区形成了“一张管理网络、一套运行机制、一个指挥系统、一个服务平台、一支综合力量”的城市管理工作新格局,统一目标,整合行政执法力量。在“条”上,发挥区“大联动”中心统一指挥、协调、监督的功能,有效整合各职能部门的信息资源、执法力量,建立常态化的行政执法联动机制。在“块”上,以街道(镇)“大联动”分中心为平台,整合涉及城市综合管理的各类协管力量,从以条线管理为主转变为以街道(镇)管理为主。整合形成的综合协管员队伍,承担采集基础信息、排查安全隐患、协助化解矛盾等职责,实现一岗多职。通过力量整合,“条块”联动,努力实现各职能部门多头执法管理向街道(镇)以“块”为主综合管理的转变。

3.组织架构创新:专业与综合管理有机统一

随着城市化进程的不断加快,城市人口、用地、能源、住宅、基础设施、交通、生态等一系列城市问题不断涌现出来。如何充分调动和利用有限资源来消除城市发展进程中的瓶颈限制,使城市能够良性运行与发展,是摆在城市政府面前的紧迫任务。现阶段我国城市综合治理目标的实现主要依靠集中行使行政处罚权。城市发展的趋势,决定了建立健全城市综合管理部门成为必然,这既是城市化水平不断提高的需要,也是应对城市管理任务日益繁重的需要。城市综合执法和专业执法是城市管理执法中重要的、不可缺少的两翼。理论上两者在职责、范围方面应有明确的界限,但实践中,尤其是处于转型期的城市管理中,两者的这种界限往往不能一刀切,一定程度和一定范围的交叉会时常出现。为此,应强调相互支持、相互配合,并在建立综合执法和专业执法有机结合上下功夫。要探索扩大综合执法承担市容市貌上执法工作的职责,充分发挥综合执法靠前一线、快速处置的功能;明确职责,切实加强专业执法;建立三方合作、三个双向、联合执法的工作制度。

闵行区在世博会期间在管理流程设计上进行创新,按照“先服务、再管理、后执法”的原则,实施系统推进,形成常态管理格局。在管理方式上从“处置问题”向“发现问题”延伸,从“事后执法”向“前端服务管理”转变,以信息化平台建设为支撑,将区、街道(镇)、居村委“大联动”三级网络有效串联起来,通过常态化的信息排查工作,对城市管理中的问题,按照应急管理“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决”的“五早”原则进行先期处置,防止由于管理工作不到位,使得苗头性、倾向性问题演变成处理“顽症”和历史“欠账”,努力实现常态化管理与应急管理的有机结合。