政策问题建构权向代表集中

“界定问题本身就是一个问题”。^[1]这是因为，“实际存在着的问题并不必然导致‘解决’它的行动。实际上，事实并非不言自明，对于事实，往往需要解释者。再者，即使某种状况已经被人们认识到了，也不意味着它就必然会成为一个公共问题。”^[2]政策问题就是这样。当一个社会中存在着某些问题时，甚至在这些问题已经变得非常明显和严重时，也不意味着它们就会进入政策制定者的视野之中。也就是说，这些问题并不必然会以政策问题的形式出现。进而言之，即使社会问题已经进入了政策制定者的视野，它会成为什么样的政策问题？仍然需要得到界定。瓦伊纳·帕森斯以人露宿街头的现象为例说明同一个问题可以导致不同的政策问题：如果将人们露宿街头看成是一个无家可归的问题，就会制定提供住房的政策；如果将人们露宿街头看成是流浪问题，有关的政策反应可能就是运用法律强制手段，就会动用警察。^[3]所以，政策问题不是自然生成的，而是由人来加以建构的。而且，对政策问题作出了什么样的建构还决定了后续的政策选择以及政策行为。

影响政策问题建构的因素非常复杂，我们几乎无法穷尽影响了一项具体政策问题建构的所有因素，最理想的状态也只能是找到一些最基本的关键变量。但在宏观的历史视野中，我们却能够清晰地看到政策问题建构是由什么因素决定的。在统治型社会治理模式中，政策问题建构从属于和服务于维护和巩固统治的目的，政策问题建构权属于统治者，或者说，政策问题建构主体仅限于以国王为中心的特权阶层。中世纪后期开始，随着市民社会的产生，开始出现了国家与社会、公共领域与私人领域的分化，在政策问题建构上也呈现主体多元化和体系化的趋势。但这一趋势却在代议制出现的时候画上了一个句号。在代议制中，政策问题建构主体作为一个体系也被结构化到中心—边缘结构之中，从而使政策问题建构主体中的一部分人获得了话语霸权，更多的时候，表现出一种政策问题建构权上的垄断。根据近代以来国家赖以建立的民主原则，这种政策问题建构权上的垄断局面是不应当出现的，然而代议制政府却又无法回避这一问题，从而产生了社会治理中诸多无法解开的死结。不过，正是由于现代国家在政策问题建构中存在着不民主甚至反民主的问题，使我们关于政策问题建构主体的探讨显得非常必要。

在现代人的视野中，政策是一个有着广泛内容的概念，但对“政策”一词却可以作广义和狭义两种理解。狭义的政策仅仅指作为现代社会治理工具的政策，而广义的政策则是存在于人类社会治理发展史上的几乎所有阶段的。比如，在中国农业社会的历史阶段，皇上的圣旨也可以比拟为政策。广义的政策是与社会治理一道生成的，有了社会治理也就有了政策。所以，在考察与政策相关的问题时，也是可以追溯到农业社会历史阶段的。也就是说，在农业社会的王朝治理中也存在着对政策工具的运用。当然，在农业社会的社会治理形态中，很难说存在着系统化的政策体系。不过，在分散的、个别的政策制定过程中，还是包含着政策问题建构这项内容的，所以，谁能够成为政策问题建构主体也是一个值得探讨的问题。总的说来，在近代社会生成之前，实施社会统治的阶层拥有着政策问题建构权，他们从社会中去发现问题并将其转化为政策问题和制定出相关政策，使之服务于阶级统治的需要。

从西方国家来看，在近代社会之前一个很长的历史时期中，并未建立起统一的社会治理体系，而是存在着“神权”与“王权”并存的局面。对于神权国家而言，虽然也拥有一个由神职人员构成的等级化的统治体系，但其政策问题建构过程是很难纳入科学考察的视野中来的。因为信仰的因素，使神权政治中的政策问题建构几乎无规律可循。如果希望对它进行考察的话，实际上是要研究信仰而不是政策问题建构的问题。对于世俗国家的政策问题建构而言，与神权政治体系有着巨大的差异，它的政策问题建构是可以作为研究对象来加以认识的。这是因为，国王虽受命于天，“是上帝在人间的活形象”，但他必须处理辖下王国中的事务，必须为那些被视作为“乌合之众”的臣民制定法律。特别是到了中世纪后期，随着绝对国家的出现，国家机构也出现了一定的职能分工，在社会治理过程中，也出现了对国家机构间的协调问题，从而要求通过政策去统一它们的行动。

在整个农业社会的社会治理过程中，发挥着实质性作用的主要是权力。不过，与权力协调或者说权力整合的具体性相比，政策的协调作用显然是具有普遍性优势的。在绝对国家中，作为协调手段的政策已经开始显现并得到了应用。所以，这一时期政策问题建构主体的状况也是可以纳入到现代视角中来加以考察的。总体看来，在王朝治理中，政策问题建构过程中是不存在个体参与问题的，社会一般成员是不可能被纳入到政策问题建构主体中的，政策问题建构所反映出来的完全是一种特权。但是，在绝对国家的发展中，逐渐建立起了“等级会议”制度，虽然等级会议依然是特权阶层垄断政策问题建构的场所，却在一定程度上呈现出了政策问题建构主体范围向外扩展的趋势，使更多的人参与到了政策问题建构过程中来。在“等级会议”向“议会”转变的过程中，特别是下院的兴起，使得那些在不远的未来将转化为公民的臣民也可以通过其代表而成为政策问题建构主体。

考察西方中世纪后期的政策问题建构，可以发现，王权在政策问题建构中起着决定性的作用。在盎格鲁—撒克逊时期，出现了“贤人会议”，它是由国王主持的，其职权范围主要包括参与国家税收、外交、防务和分封等重大决策活动以及享有司法权。能够参加“贤人会议”的“贤者”或“智者”基本上是显要，主要包括高级教士和贵族，其中有国王近臣、王室宠亲和地方官员。例如，“在931年3月召开的贤人会议中，有坎特伯雷和约克两个大主教，威尔士的两个亲王，17个主教，5个修道院院长，15个地方官和59个塞恩，共101人。934年的温彻斯特贤人会议中，有大主教和主教19人，修道院院长4人，威尔士贵族4人，地方官14人和52个塞恩，共81人。”^[4]“贤人会议”的召开是由国王主持的，但也会出现分歧甚至争论的情况。对于国王的权威而言，这肯定是一种挑战，所以，到了威廉一世时期，便通过推行封建主义土地分封制而使国王的权威得到增强。威廉一世根据诺曼底制度一次又一次地进行分封，使得任何一个大贵族都没有连成一片的土地，从而无法形成可以与国王相抗衡的“独立王国”。通过这种分封，国王的领地数量不仅远远超过任何一个大贵族，而且分散到了各地，从而使得国王在经济和政治上享有了绝对优势。不仅如此，威廉一世在位期间还在政治上作了一些强化国王权力的“改革”，将“贤人会议”改造为“大会议”。

“贤人会议”成员包括了一些地方权贵和社会贤达，相对而言具有更为广泛的社会基础，而“大会议”则是严格按照封君—封臣关系组成的政治特权会议，成员几乎是清一色的诺曼教俗贵族和王室官员。而且，“大会议”设立了一个准常设性机构——“小会议”，由王室要员和国王亲信组成。小会议经常召开，涉及行政、咨询、司法和立法等事宜，可视为“大会议”的核心组织，事实上成了遵照国王旨意进行决策的核心机构。到了亨利二世时期，针对大贵族力量的壮大并屡屡发生对抗王室的情况，加上中小资产阶级和民众也渴望加强中央集权，亨利二世采取了一系列措施削弱大贵族的势力。比如，采取了收回被大贵族侵占的王室领土、倚重王室和王亲大贵族掌权辅政、延揽社会上层政治精英并将他们扩充到贵族队伍等措施。这些措施有效地削弱了大贵族势力，并使王权得到了进一步增强。由此可见，到了中世纪后期，市民社会的兴起已经使社会分化成了不同构成因素，在作为统治阶级的贵族内部也出现了权力争斗。但是，在政策问题建构以及法律制定等创制权方面，始终表现为权力集于国王一身的状况。

“贤人会议”的召开表明，社会的发展提出了把更多的人纳入到政策问题建构主体之中的要求。可是，这也意味着一种对统治权的分享。虽然参加“贤人会议”的成员都属于统治阶级的范畴，但他们参加到政策问题建构活动中来却必然意味着稀释国王的权力。所以，威廉一世和亨利二世为了维护国王的政策创制权不受挑战而极力削弱与之争权的贵族势力。事实上，在诺曼王朝中，国王集法律制定权于一身，王室廷臣与政府官吏没有区别，所有官吏均由国王任命，各级官吏仅向国王负责。当“贤人会议”被亨利二世改造为“大会议”后，虽然国王通过把更多的社会因素引入到“大会议”中来而达到了削弱直接与之抗衡的大贵族势力的目的，但也同时培育起了更多的与之争权的力量。13世纪起，中小贵族的力量迅速成长起来，作为“大会议”常设机构的“小会议”也窃取了更多权力，这导致了由约翰和25名贵族签署限制王权的《大宪章》的结果，并在此基础上把“大会议”改造成了“等级会议”。

在政治史的研究中，人们往往把等级会议看作现代议会的前身。其实，等级会议的功能还只是为国王与贵族分享政策制定权提供了一个新的场所。当然，从等级会议的运行来看，它是以一个特殊的最高法庭的形式出现的，主要承担的是司法职能。但在它的一些上诉状中，实际上包含了一些改革弊端的建议，还包含了一些直接向国王请愿的内容。所以，等级会议可以说是在政策问题建构方面制约国王权力的一种力量。事实上，在等级会议中主要存在着国王、王室法庭法官和贵族三种主要势力，国王是等级会议的召集人和主持人，没有国王的同意不得举行会议；出席会议的贵族成员需由国王特邀，没有任何形式的选举；法官是议会的主体，议题由他们确定。可见，法官在政策问题建构中发挥了非常重要的作用，受国王特邀的贵族所扮演的则是“咨询人”的角色。

由于法官均是王室法庭的法官，他们直接秉承国王的意志进行判案，他们拥有事实上的立法权，他们的判决往往被作为判例而成为法规。至于受邀参加会议的贵族，基本上是处于从属地位的，“他们不能全面地介入议会事务，因为按照议会的工作程序，提交议会的请愿书先由王室法庭的代表立案官或审判庭审理，其中大部分在他们那里已经处理完毕，有时甚至在大贵族根本不在场的情况下，他们或御前会议就以议会的名义宣布判决。”^[5]可见，即使是在等级会议建立起来后，王权依然在政策问题建构中发挥着实质性的作用。毕竟，政策问题建构主体范围的扩大已经成为一个历史趋势。在爱德华一世统治时期，等级会议的召开逐步制度化，这一时期的贵族对国家事务的参与有了一定的保证。“议会召集权虽仍属国王，但议会召开的目的却不仅仅是为了满足国王的要求，或者说议题不是完全由国王决定。”^[6]更为重要的是，贵族们还经常通过请愿的方式来表达意愿，等级会议本身也基本上成了贵族们请愿的场所。

等级会议是以立法机构的身份出现的，它所奉行的立法目的是：“为了教会和国家的普遍利益，改革亟待改变的弊端”（1275年）；所要达到的局面是：“为了使国王像他应做的那样，更公正地执法”（1278年）。^[7]但是，在一系列实际批准的法规中却包含了许多忤逆国王意志的内容。如1300年的“大宪章补充条例”就包含着这样的内容：任命特别委员会对一切不符合大宪章的事进行调查；采取措施限制内府官员的敲诈勒索；一切诉讼程序不得违背大宪章。^[8]这样的法规显然绝非国王所愿，但其得以制定，只能说明国王已不能完全控制等级会议。据研究英国中世纪政治史的专家威尔金森说：“爱德华一世时期议会的突出变化是开始由臣民提出请愿，而国王被动接受，国王与臣民的地位颠倒了。”^[9]这种说法虽显偏激，却也不无道理，它说明身份精英开始在政策问题建构中分享特权，说明政策问题建构可能是在王权与身份精英的对立与妥协中完成的。

事实上，13世纪中叶起，随着英国工商业的发展和社会阶级结构的变化，代表平民的乡村骑士和城市平民先后进入了等级会议，使得等级会议转变成一个由各种类、各等级的人组成的大会。从提出请愿的主体来看，“13世纪70年代中期以前，只有各王室法庭的法官才有权把问题提交议会讨论”^[10]，但在此后，所有参加等级会议的成员均可直接提出请愿。在1295年英国“模范会议”中，“国王爱德华一世为了征收税款，特地召集新的议会开会，出席这次议会的有四百多人，由三部分人构成：2位大主教，19位主教，48位大修道院院长，7位伯爵，41位男爵，他们由国王特诏赴会；每个主教管区有2名教士代表，由主教决定；每个郡有2名骑士代表，他们由郡、市选举产生。”^[11]从这份数据中可以看到，骑士和市民被吸纳到了等级会议中。尽管他们在等级会议中的发言权不得而知，但他们的参加却使等级会议成了包含着各个等级的会议。

如果将等级会议看作政策制定的主要场所，那么，在14世纪初，拥有政策问题建构权的人主要有三种，他们分别是教士、有爵位的贵族以及地方代表。地方代表被列入是具有某种标志性意义的，因为所谓地方代表其实就是被选举出来的骑士和市民，他们来自社会的底层，能够表达社会的声音。从等级会议的发展看，地方代表所扮演的角色也越来越重要，而且这种重要性不断地得到增强。我们看到，1304年的议会召集令就宣称，“没有地方代表的出席，议会就没有真正的权威”。^[12]当然，在身份制的条件下，地方代表在等级会议中的实际作用是无法高估的。面对高高在上的贵族，地方代表经常性地选择缺席会议，即使出席了会议也往往成为旁听者。直到1310年“贵族立法团”得以建立后，地方代表在政策问题建构中的地位才发生了根本性变化。

此前，即使地方代表有所要求，也必须由大贵族代为提出请愿。贵族立法团建立后，大贵族成为“立案官”和“审判庭法官”，而请愿权则被转移给了地方代表。1313年的等级会议召集令第一次明确指出，地方代表有“议决权”。^[13]事实上，在爱德华二世统治后期，等级会议所制定的法规大多是在地方代表的请愿书的基础上修改而成的。“在1311—1327年爱德华二世统治的最后17年中，共召开25次议会，其中只有6次没有地方代表参加。在1325年以后，地方代表已成为议会不可缺少的组成部分，没有一次议会是在他们缺席的情况下举行的。”^[14]到14世纪中叶，等级会议开始让议员分开议事，从而形成两院——这也可以说是现代议会的早期形态。在等级会议分成二院后，上院主要由高级教士与世俗贵族组成，下院主要成员包括市民、骑士与下级教士。这样一来，代表了市民阶级的下院所拥有的政策问题建构权也就在形式上得以确认。

可以想象，并不是任何议员的每一份请愿都能进入议会而成为议案，就请愿书进入议会的环节看，由于请愿书过多而不可能被逐一审议，往往需要经立案官过目后再分门别类提交各王室法庭审议，只有那些王室法庭无法裁决的案件才会被提交议会。在这里，立案官的角色往往决定了提案的命运，立案官一般是由国王或王室法庭的书记官担任的，在议员的请愿能否进入议会的问题上，立案官显然会根据国王的意志来作出决定。正如F.W.梅特兰所说，“教士和贵族被召来讨论、制定和实施法令，平民代表则全权代表他们所代表的人来赋予由王国大会所制定之法令以权威。”^[15]王权事实上掌控了等级会议所讨论的政策问题，等级会议只不过是王权控制下的立法场所。另一方面，等级会议虽然是一个立法场所，却不是唯一的政策制定机构。根据梅特兰的研究，爱德华时期大部分重要的立法都是在没有平民和下级教士代表参加的旧式会议上制定的，国王往往在贵族建议下或在其咨议会上制定条例。^[16]国王及其常设咨议会以及等级会议上院事实上把持着国家制定新法的权力。

直到14世纪末，下院议员还一直被视为各地派往议会的请愿者，能够参与上院立法活动的情况是极少的。在宗教改革运动中，亨利八世希望倚重等级会议去开展与神权的斗争，欲求等级会议成为同教会斗争的支持力量，因此而开始了对等级会议结构的调整。亨利八世的做法是大幅削减上院中高级教士的数目，同时增强下院的力量。结果也如其所愿，等级会议的权力从上院转移到了下院。到了都铎王朝后期，下院的言论自由权实际上演变为创议权，开始在政策问题建构中发挥实质性的作用。尽管如此，下院仍未完全脱离王权的控制而自由地进行创议。

在亨利七世时期，公共提案基本上都由枢密院或国王拟定，下院没有创议权。亨利八世时，下院仍然被认为是国王的奴仆，西班牙驻英使节在1539年和1547年就这样写道：“在下院，最终一切都肯定按国王的意志进行”；“下议员为了生命安全，没人敢全然不顾国王和枢密院的意志而吐一个不字。”^[17]然而，下院的独立性还是不断地增强，而且下院权力的增强已经成为一种发展趋势。伊丽莎白在1566年就说过，下院做出了在她父亲那个时代绝不敢做的事。这一时期，下院经常反驳政府提案，行使创议权，提出违背女王意志的议案。^[18]1689年的《权利法案》更是宣布议会为英国最高的立法机关，确立了议会权力高于王权的原则。这是第一次以成文法的形式规定了议会在立法中的地位，并明确地对王权作出了进一步限制。

“都铎王朝的议会政治可以以伊丽莎白登位分为两个阶段。在第一个阶段，下院是国王的忠实奴仆；在第二个阶段，下院‘骄傲地抬起了头’。”^[19]到了都铎王朝后期，议会享有的权力和地位不仅得到扩大和提高，而且其性质也发生了根本性的变化，即从“国王的法庭”转变为全国性的政治会议。参加会议的议员不再是由国王特邀，而是逐渐地演变成由选区选举。这样一来，议员的代表性就成了一个非常重要的问题。因为他是由选区选举出来的，所以必须为了他所代表的地区或团体利益而向会议提出提案，他们清楚地知道他们的选民是为了什么目的而把他们送到议会去的，他们显然不能辜负选民的期望。正是这些，促使等级会议转型为现代议会，也使得被选举出来成为议员的人逐渐获得了政策问题建构权，他们可以通过自己的提案而把自己塑造成政策问题建构主体。