“供给侧结构性改革”的全球视野和意义

2016年2月26日，G20（二十国集团）首次财长和央行行长会议在中国上海开幕，来自成员国、受邀嘉宾国的财长和央行行长、国际组织负责人等约700人出席了此次会议。这是中国接任2016年G20主席国后召开的首个高级别会议。会议围绕八大议题发表了联合公报，各方同意需采取更多行动应对全球经济面临的挑战。而在这些共识和行动中，“结构性改革”“基建投资”等表述，跟中国经济的改革步伐颇为同步。

会议期间，中国财政部与国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）联合主办了G20结构性改革高级别研讨会，聚焦世界经济面临的主要结构性挑战，以及改革的重点领域和优先方向。中国、德国、印度、墨西哥、西班牙等部分G20成员还分享了各自推进结构性改革的国别经验。

全球经济下行风险高恢复增长须深化结构性改革

当前全球经济面临严峻挑战。今年1月，IMF将2016年全球经济增长预估从3.6%下调至3.4%，OECD则将2016年全球经济增速从3.3%下调至3.0%。

IMF总裁拉加德认为，当前不确定性和下行压力给全球经济复苏带来了风险，全球目前面临诸多挑战。

在拉加德看来，地缘政治风险是面临的风险之一，其中包括欧洲难民问题。而且，地缘政治风险难以预测，也很难统计衡量，但它的确对经济有溢出效应。信贷周期风险、资本外流以及大宗商品价格（包括油价）下跌是经济领域出现的风险。拉加德称，信贷的风险与过去多时的货币政策不无关系，美联储已经加息0.25个点，但何时加息、加息路径等均不得而知。国际油价在过去18个月暴跌70%，这对于新兴经济体中的大宗商品制造国、出口国的货币汇率估值影响巨大，其中一些国家货币在过去12个月贬值幅度达到60%至70%。

拉加德坦言，IMF 1月份把今明两年全球经济的增速预期均下调了0.2%，这是因为这些下行风险成为现实的可能性比预期的高，全球经济放缓的速度也比此前预期的高。尽管经济增长还是切实存在的，市场有些反应过度了，但是现在市场的恐慌情绪也高于应该有的程度。

值得注意的是，就在G20上海会议前夕，IMF发布报告警告全球经济复苏有脱轨的风险。对此，拉加德呼吁，应对当前的全球经济局势，政策制定者们在此次G20会议上不需要发明新戏法、给出新处方，他们只需要落实好此前的承诺。

她认为，G20需要在供给侧和需求侧同时推行相互加强的一系列政策，他们应该大胆行动、全方位行动、共同行动。

中国财政部部长楼继伟表示，当前全球最突出的问题在于失业问题突出、贸易和投资低迷，虽然经济短期下行和转型密切相关，但更深层原因是全球经济增长中长期的结构问题。

楼继伟说，如何破解难题、增强经济内生动力、恢复全球经济活力，是我们共同面临的挑战，也是中国财政部与IMF和OECD联合主办本次研讨会的目的和宗旨。促进强劲、可持续、平衡增长的根本途径是深化结构性改革，结构性改革与宏观经济的关系已在许多理论研究和国别实证分析中得到确认。

“整体来看，近几年G20对结构性改革的重视程度不断加大，并做出了许多政策努力。2014年布里斯班峰会上各方围绕就业、投资、贸易和竞争等领域制定了千余项促进增长的政策措施，其中包括数百项结构性改革承诺。”楼继伟说，但总体上，G20结构性改革进展仍落后于预期，仍需进一步加强。

如何提振全球经济增长？这次会议上，G20的财长和央行行长们给出的一个答案是“结构性改革”。在公报中，多次出现这方面的内容。比如“重申发挥宏观经济政策和结构性改革相辅相成的作用”，再比如“加快结构性改革将提升中期潜在增长”。

楼继伟在此次G20结构性改革高级研讨会的开幕致辞中表示，当前全球经济正面临着挑战，IMF下调了全球经济增长速度至3.4%，如何增强经济的内生动力、恢复经济的活力是G20面临的挑战，也是举办本次研讨会的目的与宗旨。任何一个国家发展到中后期，深化结构性改革，提高全要素生产率是十分重要的。结构性改革涉及多个方面，楼继伟认为，改革的重点应该放在促进贸易与投资、推进劳动力市场改革、鼓励创新，完善对技术的保护制度，促成新的科技革命和产业革命以及提高财政可持续性这几个领域。

OECD秘书长古里亚对楼继伟的发言表示了认同，他补充指出，当前全球业务产生与投资的增长速度都在下降，各国都需要创建、协调政策来促进贸易与投资的增长。同时，根据调查，全球250个跨国企业占据了50%的技术研发，创新技术对于未来知识的传播非常重要。因此，加大企业创新力度，也是重要、紧迫的领域。针对不同的企业，可以通过税收减让或者直接投资的方式进行鼓励。这就需要对各项政策进行设计，建立健康的竞争环境。

为了体现结构性改革的重要性，中国、西班牙、墨西哥、印度的政府官员在研讨会上分享了各自国家改革的经验与心得。中国国务院发展研究中心前副主任刘世锦表示，中国供给侧改革中去产能的部分尤为重要，中国的煤炭、钢铁等行业都是按需销售与生产的，去产能并不会影响到产量。假如产能过剩，一旦产量回升，将对价格上升带来阻力。同时，在去产能的过程中，对员工进行安置，会让劳动力市场更具灵活性，因此，去产能对中国来说是具有扩张性意义的。其次，进一步的实质性的供给侧改革也将会释放中国的潜在需求，例如对小微企业放松管制、推进城市化进程等。供给侧改革不仅仅是单纯的改革，还具有问题导向的意义。

IMF总裁拉加德积极肯定了中国的结构性改革，她在会议上表示，结构性改革是获得强劲与持续增长的动力，也是IMF致力的目标之一。中国并不是唯一进行结构性改革的国家，G20国家都在进行不同程度的结构性改革。但中国的这场结构性改革对促进世界经济的稳定与繁荣非常重要，将会改善全球市场对于经济与金融的信心。

结构性改革是中国深化经济改革的思路，围绕结构性改革，我们提出“转方式、调结构”，还强调要进行“供给侧改革”。那么，为什么G20也如此看重“结构性改革”呢？

国务院参事室特约研究员姚景源表示，无论是发展中国家还是发达国家，这些年当中，结构上都存在诸多的深层次问题。现在看来，他们也看到了我们中国转方式、调结构取得的成就。所以大家还是形成了一致的意见，就是说还是要在结构政策上下大的功夫。

加强改革行动的顶层设计各国需加强政策协调

那么，结构性改革包括哪些重点，该如何有效推进？楼继伟说，G20首先要加强改革行动的顶层设计，制定G20结构性改革的优先领域和一般原则。结合全球主要结构性挑战，以及G20现有的重点改革承诺，楼继伟认为可以从以下几方面进行深入探讨：

一是促进贸易和投资。最近两年，国际贸易和对外直接投资增速显著低于危机前水平。G20应通过努力减少市场准入障碍，消除跨境贸易和投资的税收壁垒，提高劳动力市场灵活性等途径提高私人部门投资意愿，促进贸易发展，努力恢复全球经济的传统增长动力。

二是推动劳动力市场改革。受老龄化等因素影响，全球劳动力供给的结构正在发生变化，劳动参与率呈下降趋势，楼继伟说，G20应努力打破劳动力市场分割，降低就业壁垒，鼓励劳动力流动性。他表示，除此之外同时应加大教育投入，提高教育质量。

三是鼓励创新。一方面要继续加大对技术进步的支持，包括完善技术创新的激励和保护制度与非制度性安排，促成新的科技革命和产业革命的到来；另一方面，要进行必要的制度性创新。这既包括在国别层面对财税、产业监管、社保、产权保护、知识产权等一系列领域进行制度改革和创新，也包括在国际层面进一步推动货币、贸易和投资、金融、税收等多边体系改革，改善全球经济治理。

四是提高财政可持续性。危机后，全球政府债务规模之大、持续时间之长史无前例，对于金融稳定和市场信心均有重要影响，一定程度上已成为全球经济中的结构性问题。中长期看，G20需要确保债务可持续性，逐步恢复财政政策空间，为经济持续增长奠定基础。此外，各国还普遍面临基础设施、竞争、金融改革、环境可持续性等方面的中长期挑战，也应作为下一步推进结构性改革的重要领域。

楼继伟表示，G20还应加强对改革进展与成效的监测分析，更好地推进落实各项改革承诺。目前G20对结构性改革政策承诺的进展以定性分析为主，缺少量化评估手段，评估结论不够明确直观。为此，G20可考虑通过一套结构性指标构建量化分析框架，一方面可以相对客观地衡量改革在经济、社会、环境等方面带来的整体效益；另一方面也可以较为直观地总结一国各领域结构性改革进展与不足，并为下一步改革行动提供参考和指导。

OECD秘书长古里亚代表OECD正式发布2016年经济政策改革报告，指出了各国推动结构性改革存在的问题。就结构性改革而言，虽然每个国家的“改革食谱”不同，但“主料”都包括改善产品市场竞争、劳动力市场灵活性、金融市场冲击力以及消除跨境贸易和投资方面的障碍。结构性改革步伐自2011年起日益放缓，取得的进展远远低于预期，“甚至比我们制定这一战略之初还低”。在古里亚看来，需要反思结构性改革政策支离破碎、不协调等问题。

目前，不同国家和不同政策领域改革步调不一。南欧国家总体改革步伐快于北欧；欧洲之外，改革步伐较快的包括有日本、中国、印度和墨西哥。有与会专家指出，各国政策制定者都由自己主导制定政策，但彼此之间不协调，这会影响结构性改革效果，因此需要成员国之间的货币、财政等政策协调。

除了协调性，平衡性问题也引起高度关注，即如何处理中长期结构性改革带来的短期成本。比如提高劳动力成本灵活性可能就造成劳动力流失，再如在“艰难”关头推进改革往往造成暂时性经济增速下滑。“政策选择上如何平衡非常重要。”IMF有关负责人发言时表示，因此需要明确哪些政策先执行、哪些政策可以推后，还需要明确哪些配套措施必须及时跟进，以带来平稳有效的经济增长。

楼继伟说，当前G20各成员应密切关注并应对短期经济金融风险，采取必要措施保证世界经济强劲可持续平衡增长；协同一致推进结构性改革，形成改革合力；促进基础设施互联互通，进一步增加全球总需求；继续完善全球金融体系，推动全球金融体系改革，落实推进国际税收合作等。他表示，中方愿与G20各方一起，推动G20财金渠道锁定各项成果，为世界平衡经济增长做出积极贡献。

世界银行行长金墉表示，尽管经济增速放缓，但中国正在推进的一系列结构性改革举措，如推进环境保护和绿色发展、鼓励技术创新、大力发展教育等都将激发新的增长动能。这无疑将推动中国经济未来持续健康发展。作为世界上最大的发展中国家，中国未来将在全球扮演更重要的领袖角色。而倡导成立亚投行等多边国际机构、担任G20主席国等，都表明中国正朝这一方面积极迈进。

链接1李克强在二十国集团财长和央行行长会议上的视频讲话

（文稿，2016年2月26日）

尊敬的各位代表，女士们，先生们：

今年，中国首次担任二十国集团（G20）主席国，这也是G20财长和央行行长会议第一次在华举行。首先，我代表中国政府，向各位来宾表示热烈欢迎！

当前，世界经济复苏与增长依然乏力，全球贸易低位徘徊，国际金融市场震荡不已，不稳定、不确定因素明显增多。国际社会更加期待G20发挥领导力，推动解决面临的突出问题，为世界经济复苏和增长注入动力。年内在杭州举办的G20峰会将围绕“创新、活力、联动、包容的世界经济”这一主题，凝聚共识，推进合作，采取行动。相信财政金融渠道的系列会议能够为峰会的成功作出贡献。

——我们要加强宏观经济政策协调。全球经济金融形势越是严峻复杂，就越是需要各国同舟共济，共克时艰。G20成员国在制定本国宏观经济政策时，既要考虑促进自身增长，也要考虑外溢性影响，加强相互的沟通和协调，共同维护和促进国际金融市场稳定。

——我们要推进结构性改革。应对国际金融危机的实践证明，靠量化宽松政策难以冲破制约增长的结构性障碍，也可能带来较多的负外部效应，着力点还是应该放在推进结构性改革上。在这方面，各国的情况和做法有所不同，总的方向应该是支持创新，放松管制，鼓励竞争，扩大开放，激发经济增长的活力。

——我们要完善全球经济金融治理。前不久，国际货币基金组织份额改革取得了积极进展。希望G20成员继续推动国际金融机构改革，完善国际货币体系，深化国际税收合作，构建更加公平、公正、开放的国际经济体系。

女士们，先生们!

中国作为最大的发展中国家，同各国一道为世界经济增长作出了重要贡献。去年，中国国内生产总值增长6.9%，这是在经济总量超过了10万亿美元的高基数上取得的，在主要经济体中位居前列，特别是结构调整取得积极进展，服务业所占份额超过50%，消费对经济增长的贡献率大幅提升。一个最大的亮点是，城镇新增就业人口超过1300万，这其中包括数百万应届高校毕业生。中国经济增长速度放缓，但就业稳定，而且有所增加。这表明中国在培育新动能、发展新经济方面已经取得明显成效。

面对复杂的国际国内形势，我们将坚定信心，正视困难。我们不忽视存在的风险和挑战，会综合施策，进一步发挥好中国经济潜力巨大、韧性很强、回旋余地广阔的优势，在适度扩大总需求的同时，着力加强结构性改革，尤其是供给侧结构性改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，实施创新驱动发展战略，深入推动大众创业、万众创新，把亿万民众的积极性和创造力调动起来，激发市场活力和社会创造力，不断壮大新的发展动能，改造和提升传统动能。

我们将坚持推进金融市场化改革和法治化建设，积极培育公开透明、长期稳定健康发展的资本市场。实行以市场供求为基础，参考一篮子货币，有管理的浮动汇率机制。人民币汇率不存在持续贬值的基础，将在合理均衡的水平上保持基本稳定。中国经济的发展和改革开放的持续推进，也将为中国金融市场稳定运行提供坚实的支撑。

女士们，先生们!

中国人民刚刚欢度了新春佳节。一年之计在于春。希望大家携手扎实推进财政金融合作各项议程，充分发挥G20作为“国际经济合作主要平台”的优势，为世界经济实现强劲、可持续、平衡增长作出不懈的努力。

预祝本次会议圆满成功！谢谢大家！

链接2　凝聚结构性改革共识促进世界经济增长——财政部部长楼继伟在G20结构性改革高级别研讨会上的讲话

（2016年2月26日）

尊敬的G20各国代表，各位来宾，女士们，先生们：

欢迎大家来到美丽的上海，参加G20结构性改革高级别研讨会！

当前，全球经济依然面临严峻挑战。国际货币基金组织（IMF）在新年伊始将全球经济增长率从3.6%下调至3.4%，其他重要国际组织普遍下调了对2016年全球经济增速的预测。在此背景下，促进“强劲、可持续、平衡增长”仍是G20的一项重要任务。

面对持续低迷的全球经济，G20国家加强政策协调与应对至关重要。正如习近平主席在G20安塔利亚峰会上指出的，我们要找准病灶，对症下药。全球低增长困境是表象，体现为总需求不振、失业问题突出、债务高企、贸易和投资低迷等。虽然其与周期性因素和短期下行风险密切相关，但更深层次原因则源于全球经济的中长期结构性问题。特别是危机后各主要经济体全要素生产率增速放缓，潜在产出水平下降，成为制约全球经济回归强劲增长的根本性问题。如何破解这一难题，增强经济内生动力，恢复全球经济活力，是我们共同面临的挑战，也是中国财政部与IMF和OECD联合主办本次研讨会的目的和宗旨。

促进强劲、可持续、平衡增长的根本途径是深化结构性改革。结构性改革与宏观经济的关系已在许多理论研究和国别实证分析中得到确认。从国际经验看也是如此。一国经济发展早期主要依靠要素投入，但在发展中后期阶段，全要素生产率的贡献逐步提高。以中国为例，通过整体推进和重点突破相结合的、波浪式前进的改革，中国实现了从计划经济体制向有宏观管理的社会主义市场经济的整体跃迁，要素配置效率得到极大提高，有力地带动了全要素生产率的提升。据测算，1982—2010年间中国全要素生产率年均增速达4.86%，且在上世纪80年代初、90年代初以及进入本世纪后，出现了几轮快速增长期。这与中国推进改革的节奏是基本一致的。从其他G20国家看，也有很多结构性改革的成功案例。国际金融危机后，德国经济表现出较强韧性，继续成为引领欧洲经济增长的核心之一。这得益于德国长期以来对结构性改革的重视，要素配置不断优化，创新得到有效激励，增强了本国核心竞争力。在受危机严重冲击的爱尔兰、西班牙、意大利等国家，通过在金融部门、劳动力市场等方面坚持推进结构性改革，经济增长有了明显起色，失业问题也逐步改善。

整体来看，近几年G20对结构性改革的重视程度不断加大，并做出了许多政策努力。特别是2014年布里斯班峰会上各方围绕就业、投资、贸易和竞争等四大领域制定了千余项促进增长的政策措施，其中包括数百项结构性改革承诺。2015年，各国根据形势变化对增长战略进行了更新，增加了新的政策承诺。但总体上，G20改革进展仍落后于预期。我们仍需进一步加强G20的结构性改革议程。

G20首先要加强改革行动的顶层设计。在考虑各国国情和发展阶段差异的基础上，G20可以就一些最基本的改革领域和原则寻找“最大公约数”，制定G20结构性改革的优先领域和一般原则。这将有助于各成员协同推进和落实改革，最大限度发挥改革的正面溢出效应。

结合全球主要结构性挑战，以及G20现有的重点改革承诺，我认为以下领域值得深入探讨：一是促进贸易和投资。最近两年，国际贸易和对外直接投资增速显著低于危机前水平，对全球经济的拉动作用大大下降。G20应通过努力减少市场准入障碍，消除跨境贸易和投资的税收壁垒，提高劳动力市场灵活性等途径提高私人部门投资意愿，促进贸易发展，努力恢复全球经济的传统增长动力。二是推动劳动力市场改革。受老龄化等因素影响，全球劳动力供给的结构正在发生变化，劳动参与率呈下降趋势。G20应努力打破劳动力市场分割，降低就业壁垒，鼓励劳动力流动性。部分国家应对社保体系进行必要改革，通过增强竞争激励劳动者就业，防止劳动力成本过快上涨。同时，应加大教育投入，提高教育质量以及教育与劳动力市场需求的匹配程度等。三是鼓励创新。一方面要继续加大对技术进步的支持，包括完善技术创新的激励和保护制度与非制度性安排，促成新的科技革命和产业革命的到来。另一方面，要进行必要的制度性创新。这既包括在国别层面对财税、产业监管、社保、产权保护、知识产权等一系列领域进行制度改革和创新，也包括在国际层面进一步推动货币、贸易和投资、金融、税收等多边体系改革，改善全球经济治理。四是提高财政可持续性。危机后，全球政府债务规模之大、持续时间之长史无前例，对于金融稳定和市场信心均有重要影响，一定程度上已成为全球经济中的结构性问题。中长期看，G20需要确保债务可持续性，逐步恢复财政政策空间，为经济持续增长奠定基础。此外，各国还普遍面临基础设施、竞争、金融改革、环境可持续性等方面的中长期挑战，也应作为下一步推进结构性改革的重要领域。

在深化顶层设计的同时，G20还应加强对改革进展与成效的监测分析，更好地推进落实各项改革承诺。目前G20对结构性改革政策承诺的进展以定性分析为主，缺少量化评估手段，评估结论不够明确直观。为此，G20可考虑通过一套结构性指标构建量化分析框架，一方面可以相对客观地衡量改革在经济、社会、环境等方面带来的整体效益；另一方面也可以较为直观地总结一国各领域结构性改革进展与不足，并为下一步改革行动提供参考和指导。

基于上述考虑，中方作为2016年G20主席国提出将结构性改革作为财金渠道重点议题，并希望通过制定结构性改革优先领域和一般原则以及衡量改革进展的指标体系，推动G20各国在结构性改革方面取得更多实质性进展，为实现全球经济中长期可持续增长奠定坚实基础。

在此，我希望G20各成员和各位专家学者，借此次研讨会的机会对结构性改革进行深入的探讨和交流。我们既要放眼全局，看到全球经济中的基本问题、基本趋势，为G20共同的改革努力找准方向，又要看到各国经济条件和发展阶段的差异，从各自的国别经验中相互学习，彼此借鉴。

最后，祝本次研讨会圆满成功！