中国西部民族事务管理

黄忠彩

一、中国少数民族概况

我国有56个民族，其中55个是少数民族。

首先，是少数民族的识别。55个少数民族的来源:1953年，我国少数民族的种类相对较多，当时党中央很重视民族问题，上报了400多个民族，派出以费孝通为首的民族识别队伍对少数民族进行识别，重点是西南和中南地区。民族识别分为三个阶段:第一阶段是1949-1954年，识别了满族、藏族等38个少数民族;第二阶段是1954-1964年，重新认定土家族、畲族等15个少数民族;第三阶段是1964-1982年，确认了云南的一些少数民族。经过三个阶段的认真识别，至此，55个少数民族全部确定。另外，还有未识别的少数民族70多个。

其次，是少数民族的人口。从2000年人口统计来看，少数民族人口约1.0643亿，占全国人口的8.41%，比例虽然不大，但是相对世界其他地区，这还是很大的绝对数字。比如，法国的人口只有6000万，西班牙的人口只有4000万。55个少数民族可以根据人口数量分档次:百万人口以上的18个，比如藏族、壮族(过千万)、蒙古族等;百万人口以下、10万人口以上的15个;1～10万人口的15个; 1万人口以下的7个，如门巴族、高山族等。

最后，是少数民族的人口分布状况。全国2000多个县都有少数民族分布，自治地区面积占全国总面积的64%，但是自治地区地广人稀，尤其是藏族地区，呈现出“小聚居，大杂居”的分布特点。分布范围广，少数民族集中分布在西南、西北、东北地区。

二、中国解决民族问题的制度--民族区域制度

从世界各国的状况来看，解决民族问题主要有以下几种:第一种，前苏联的联邦制，即按照民族、人口分为各个民族的共和国，以加盟共和国组成联邦。第二种，前南斯拉夫的邦联制，即以某一民族为主体组成的国家(相比之下，邦联比联邦更松散一些)。第三种，中国的民族区域自治制度，我国既不能按照前苏联实行联邦制，也不能按照前南斯拉夫实行邦联制。

根据我国特色实行的民族区域自治制度，是解决中国民族问题的基本政策，是我国三大政治制度^[2]中很重要的一项。实行民族区域自治制度，体现了国家尊重少数民族管理内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结、共同繁荣的原则。这个原则制定以后，我国的民族区域分为三级治理，即省级建立了5个自治区(宁夏回族自治区、广西壮族自治区、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区)，地区级建立了30个自治州，县级建立了120个自治县，这些就是我们通常所说的民族自治地方。我国在县级以下少数民族集中地方建立了170多个民族乡，如回族乡、藏族乡等，但民族乡不是民族自治地方，只是民族自治地方的补充。

三、中国民族事务管理的机构

从1949年新中国成立开始，在政务院(今天的国务院)下就建立了中央民族事务管理机构。中央民族事务管理机构的权力很大，凡是民族事务都归其管辖，比现在国家民族事务委员会权力要大。

20世纪50年代，在汉族地区搞土改时，由于农牧地区情况不同，所以不可能在新疆、内蒙古等牧区搞土改。

20世纪60年代成立的国家民族事务委员会在三个地方的职能如下:第一，执行党中央关于民族地区的方针、政策。第二，民族理论、民族重大政策的调查研究和建立。第三，国家民族事务委员会作为中国民族事务的管理机构，有11项事务，具体事项在官方网站能够查到。国家民族事务委员会有15个司的机构设置，如政策法规司、经济发展司、文化宣传司等，这些部门是按照行业设置。同时，在涉及国家民族事务的管理上还有两个部门:全国人大民族委员会，即全国人大的常设专门性机构，负责民族方面的立法;全国政协民族和宗教委员会，是一个议事机构。在地方，从省级到县级，都有民族事务管理机构。省级的为民族事务委员会或民族宗教事务厅，地区级和县级基本上就是民族和宗教合在一起称为民族事务局。

四、我国的民族管理政策

目前，中国的民族宗教问题不断出现，我们需要进行反思和研究。首先我们要知道中国民族宗教有哪些政策，这些政策是我们管理民族宗教事务的依据。具体来说，这些政策主要有以下几个方面。

(一)坚持民族平等政策

中国有56个民族，不管民族大小、人口多少、族群在哪里，一律平等。像俄罗斯族群主要在俄罗斯境内，只有一部分在东北黑龙江地区，我们依然按照民族平等原则使其享受平等权利和义务。坚持民族平等原则也就意味着反对一切民族压迫和歧视。

(二)民族区域自治

民族区域自治是中国的民族政策，与前苏联的联邦制和前南斯拉夫的邦联制是有区别的。

(三)加快少数民族地区的经济、文化发展

第一，国家采取各种政策支持、扶持少数民族的发展。例如，在西部大开发中，得益最多的是少数民族地区，有40多个少数民族聚居在西部地区，其人口占全国少数民族的71%。全国少数民族集中的5个自治区、27个自治州、84个自治县都在西部。我国西部地区84%的面积都是少数民族地区，西部大开发就是要采取一系列的政策对其扶持。

第二，兴边富民行动，这是一项针对我国边疆区域的政策扶持措施。我国共有138个边境县，基本都是少数民族地区。2.2万公里的陆地边界线有135个边境县。在138个边境县中，有135个是少数民族地区。兴边富民行动已经纳入计划，国家每年都会下发一些项目，包括技术设施、投资来改善民生。

第三，扶持人口较少的少数民族地区。我国55个少数民族中人口较少的少数民族有22个，总共60万人，目前又增加了4个，共计有26个人口较少的少数民族。人口较少容易受到忽视，因此国家有专门针对人口较少的少数民族的扶持计划，计划在今后10年内投入5亿元的资金。

(四)大力培养少数民族干部

可能有人会问，为什么要培养少数民族干部，培养汉族干部不是一样的吗?事实上，汉族干部解决不了少数民族问题，少数民族干部具有汉族干部不能替代的作用。例如，在云南省一次民族冲突中，汉族干部讲话、做工作不被信任，冲突已发展到较严重的地步，但是本民族的干部使用本民族的语言进行解释和沟通，事情就轻松地解决了。这就是少数民族干部的独特优势，少数民族民众相信本民族的干部，尤其是使用本民族语言的时候，很容易让人信服。所以，大力培养少数民族干部是一项很重要的工作。在我国，要解决少数民族事务，当下各级党委政府就应该采取各种措施大力培养少数民族干部。

(五)发展少数民族的科教文卫事业

少数民族文化是中华民族文化不可缺少的一部分，少数民族文化是复兴多元的中华民族文化最重要的组成部分。为此，国家出台了一系列政策措施来扶持少数民族文化的发展，保留和传承各个少数民族的文化，包括非物质文化遗产。例如，国家民委就采取了两大措施:一是定期举办全国少数民族的文艺节目会演，各省、市、自治区都有自己的少数民族文艺节目去北京汇报演出。二是举办少数民族体育运动会，各个少数民族历史上流传下来的各种体育运动项目都很有趣味，因而通过举办全国的体育运动会可展示各民族的文化。

(六)使用和发展少数民族的文字

在《宪法》和《民族区域自治法》中都有明确规定，各个少数民族有使用和发展自己民族文字的权利。语言是表现本民族文化的一种载体，一种民族语言就是一所丰富的图书馆，所以我们各个民族都应采取各种方式来保护自己的语言，如双语教学、民族语言文字的图书等。刚才姜院长介绍，我曾经担任过民族出版社的社长。民族出版社是国家级综合性出版社，有职工几百人，出版朝鲜文、蒙古文、维吾尔文、哈萨克文和藏文等少数民族语言文字的各门类图书、期刊和音像制品，每年出版图书1200种，国家财政每年给民族出版社拨款约2000万元，出版的少数民族图书基本上是免费发放到少数民族地区。在各个少数民族语言文字使用频率比较高的地方，当地少数民族群众虽然听不懂、看不懂汉文，但能够听懂、看懂自己的语言文字，所以当地的广播、电视也使用他们自己的语言文字来播放节目。这些都是国家采取的基本政策措施。

(七)尊重少数民族的风俗习惯

各个少数民族的风俗习惯均不相同，国家法律规定，各个少数民族享有保持和改革自己民族风俗和习惯的权利。当然，我们汉族同胞也要尊重各个少数民族的风俗习惯和饮食习惯。饮食习惯最独特的就是清真，我国有10个信仰伊斯兰教的少数民族，全国各地都要尊重他们的习惯。例如，某民族大学就曾经发生过这种事情，各民族的同学聚集在这里，对于回族同学不吃猪肉认为是小问题，有同学在回族同学的饭盒内偷放猪肉，这个小举动差点酿成大祸。当回族同学打开饭盒时，火冒三丈，直接把愤怒发泄在同学身上，差点酿成流血事件。这就是发生在学校中的关于尊重饮食习惯的典型事件，同学之间一定要相互尊重各自的风俗习惯。有关回族的禁忌问题，在全国各地都曾经出现过几次影响较大的事件。所以，尊重少数民族习惯是国家的一项重大政策。

(八)尊重和保护少数民族的宗教信仰

少数民族中有相当一部分是信仰宗教的。比如说，藏族是全民族信仰藏传佛教，还有我们刚才提到的10个少数民族是信仰伊斯兰教的，如维吾尔族、回族、东乡族等，而且是全民族信仰。当然，还有一些少数民族是信仰其他宗教的，如傣族信仰小乘佛教。我们国家的政策是尊重少数民族宗教信仰，就是说你有信教的自由，也有不信教的自由。

五、对我国民族管理政策的反思

针对我国的民族事件所产生的影响来反思我国的民族政策，我认为有几个问题可以提出来讨论。在新形势下必须改进我们的民族管理制度，这是从国家的民族管理层面上提出来的。对于民族政策来说，就是对民族政策的完善和调整的问题。至于为什么会出现这些事件，当然主要是外在的因素，如藏区是达赖集团的挑动，新疆地区是境外势力的支持，但实际中我们还是应该从自己国内的政策管理或者贯彻执行方面找问题，所以我们首先要从自己身上进行反思。有以下几个问题，我提出来和大家一起讨论。

(一)民族理论的创新问题

我国要进行民族事务管理，首先解决民族理论问题，必须要有一个理论的依据。从目前看来，我国的这一套民族理论是沿袭了前苏联的理论，而且这还是在20世纪50年代我们所做的研究基础上得出的理论上的结论。现在已经过了几十年，这样的民族理论还能管用吗?真理应该是开放性的，20世纪50年代的民族理论也应该是开放性的，那时候的理论背景和现在已经完全不同了，所以我们国家的民族理论很有必要与时俱进。比方说，关于民族的定义，即什么叫民族，按照斯大林的理论来解释，民族是生活在不同的地域，有共同的文化、共同的语言和共同的心理特征的人群。斯大林认为，只要具备了这四个特征的人群，就可认定为单一的民族。这是前苏联的理论，我国在参照前苏联理论的过程中，也没有完全按照这个理论来识别我国的民族。我刚才介绍我国的民族识别经历了三个阶段，所以现在在如何确认一个单一民族、凭什么认定一个单一民族的理论方面还值得进一步探究。另外还有一种说法，那就是这个民族是指一个民族国家还是族群的民族。也就是说，当初列宁和斯大林所说的民族和现在我们所说的民族不一定是一回事。列宁在十月革命的时候主张的民族革命和民族自觉是一个策略，当时列宁就是利用民族自觉权来号召各个民族可以自己独立，在独立之后加入苏维埃。鼓励独立，实际上就是一种策略。那个时候的民族被赋予的定义是民族，这和我们现在所说的民族不一样，我们现在所说的民族实际上是一个族群。如果说现在的少数民族是一个国家，那么我们就将当时列宁的民族概念和现在的民族混为一谈了，这就给了民族分裂分子一些机会，比如新疆的境外势力就会把这个作为分裂国家的一个依据。我们现在要把这个问题澄清，列宁时期的民族是指一个民族国家，我们现在的民族是指一个族群，这是两个概念，必须分清这个界限。前苏联的民族理论到现在还在延续，我去年在北京接待了俄罗斯民族研究所的所长，他原是俄罗斯国家民委的主任，后来这一机构被裁撤了，于是他去了俄罗斯民族研究所。去年他来北京大学访问，我问他，俄罗斯的民族政策是怎么调整的，他就说了一些俄罗斯的民族情况，值得我们参考。我问他，斯大林说界定一个民族需要四个条件，你们现在怎么看?他回答说，斯大林的理论已经过时了，我们早就不按照斯大林的来搞了，现在俄罗斯的民族不由国家认定了。我说，不由国家认定，那该如何认定呢?他说，谁是少数民族，他自己知道，要自己向国家申报，然后由国家备案，承认他是一个单一民族，国家不再审批。所以，俄罗斯的少数民族原来是120个，现在增加到了150个。这不像我们中国现在还在审批，国家还要认证。你是一个民族，我尊重你的民族文化就行了。俄罗斯认可申报的少数民族，但是基本上没有优惠政策，只是尊重你的少数民族文化，在宪法里面承认。俄罗斯的少数民族政策在变化，我们国家也要在什么是民族这一问题上进一步探讨，这是民族理论的第一点。第二点是关于民族融合的争论。最近，我们有一批学者、专家在争论民族融合是现在搞还是以后搞。有的学者认为，民族存在是一个客观的事实，他们有自己的语言文字和文化，在短期内是不能够强迫融合的，如果强迫融合，就会出问题。这个争论一直从前年持续到去年。

(二)如何实现我们的民族平等

民族平等是我国的一项基本政策，但是怎样去实现，其基本路径是怎么样的，或者平等是以什么来衡量，还是一个值得探讨的问题。我们通常讲的民族平等，其实在中华人民共和国成立前各民族是不平等的，是一个民族压迫一个民族。中华人民共和国成立以后，《宪法》规定各个民族一律平等，理论上就不存在不平等的问题了，但是实际上民族平等要真正实现还需要一段时间，所以就形成了一个事实上不平等的问题。虽然国家强调民族平等，你是国家主人我也是国家主人，但实际上你那个民族先进就得到更多的扶持，我这个民族落后，我怎么与你平等呢?你那个民族所在地区都是公路，我这个民族所在地区都是乡村小道，谈何平等?我们在实践民族平等的时候提出另外一个概念，是追求机会平等还是追求结果平等?追求结果平等的好处和不好之处可以美国为例，美国对印第安人特别优待，由于要保留印第安人的部落，美国政府给了印第安人275个保留地。所谓保留地就是把印第安人集中在一处，给他们最大的权限。例如，在美国其他地方是不能赌博的，但是那里可以。甚至印第安人还有自己的印第安护照。美国政府专门成立了一个印第安人署(就像我们的部委一样)来管理印第安人，每年给他们多少钱，多少项目，让印第安人感到非常安逸。结果几十年下来，由于印第安人不愁吃不愁穿，使得这个民族缺乏进取心。美国这一套就叫作结果平等。事实上，印第安人的平均寿命只有白人的三分之二，其失业率达到了49%，是美国平均失业率的十倍，因为他们没有进取心，也没有什么追求，这个民族完全靠国家养着。结果平等这个政策实际上是害了印第安人。所以，我们还是主张机会平等，给他机会，让他工作，然后在机会平等中再与结果平等相结合。

(三)进一步完善民族区域自治制度

现在存在着一个怎样完善民族区域自治制度的问题，既要搞民族区域自治，又要根据国家的法律对其自治权进行界定，到底有多大的权限，哪些可以用，哪些不能用。还有就是在某些自治地区内汉族人口与少数民族人口的比例有点悬殊，比如内蒙古自治区80%的人口都是汉族，但是这些汉族没有管理地方政务的权利，这样行吗?很多自治地区内的汉族感到压抑，认为自己那么多人却说不上话，而少数民族则认为汉族是后来的，这个地方应该都是少数民族的，这就容易引发矛盾。这个问题如果解决得不好，可能会对当地的稳定产生很大的影响。

(四)改善民族关系

第四个问题是要进一步改善民族关系。衡量民族之间的关系，按照人类学和社会学理论，通婚率是一个很重要的指标，如果两个民族或几个民族之间不能通婚，就说明民族关系还是不行。民族关系的改善需要大家共同来努力，当然也包括藏族、回族等少数民族同胞。

(五)科学发展观与生态保护的问题

这个问题在民族地区比较严重，内蒙古的一些事件就是因为资源的过度开发引发的。民族地区一般都是我们生态保护的源头区域，不能一味地强调发展，一定要处理好资源开发和环境保护的关系，同时也要处理好外部企业和当地民众的关系。

(六)民族语言文字问题

我们的民族政策一定要遵照宪法来制定和实施，允许少数民族使用自己的文字;同时鼓励他们学习汉语，也鼓励汉族人学习少数民族语言。我认为凡是去援疆的都应该学习维吾尔语，不然你怎么和别人沟通?在新疆工作的汉族干部，如果连维吾尔语都不懂，又怎么去为他们服务呢?

(七)宗教和社会管理问题

我们对宗教的认识，很多还停留在以前的教科书上。宗教在全世界范围内的信仰人数达到了40个亿，占世界人口的80%。西方哲学家说存在即合理，宗教既然存在，就有其合理性。宗教有如下三个作用:第一个作用是道德教化，第二个作用是心理慰藉，第三个作用是传承文化。比如，藏传佛教所有的文化都在寺庙里面，假设没有寺庙和僧人传承，藏族文化还存在吗?此外，宗教还可以促进社会慈善事业。所以对于宗教，还需要我们正确认识它的功能，改善对其的管理。

【注释】

[1]本文根据国家民委民族问题研究中心副主任黄忠彩研究员在2013年5月19日“西部边疆论坛”第三期讲座上的演讲录音整理，并送黄忠彩研究员审阅定稿。该论坛由中国西部边疆安全与发展协同创新中心主办。

[2]三大政治制度:人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度。