设立国家文化发展基金

文化艺术品具有准公共品的特性，公共财政对于文化发展发挥着重要的支持和引导作用。从国际经验看，国家文化基金制度已成为世界上大多数国家政府资助文化发展的一种基本制度选择。通过设立国家文化发展基金，引入社会力量和竞争机制，可以使政府与文化管理保持适当距离，政府对于文化的管理与引导更富于民主性，体现文化发展的社会性和公共性；有利于完善社会化、市场化的文化资助体系，更大程度地实现国家财政对文化拨款的示范和导向效应，为促进我国文化的大发展、大繁荣提供充分的财政资金保障。

一、设立国家文化发展基金，是创新财政投入机制、提高投资效益的内在要求

改革开放以来，随着经济体制和文化体制改革的深化，国家财政逐步转变对文化的投入机制，在保证以人头费为主的文化事业费投入的基础上，不断加大扶持地方文化事业发展的财政转移支付和支持重大公共文化项目的专项资金投入，在文化领域的公共化进程取得了明显进展。但由于各方面主客观条件的局限，目前国家财政对于文化投入仍存在着以下三个方面的问题：

一是国家财政对文化的投入总量不断增加，并且近年来有加速增长的趋势，但占财政支出的比重仍然偏低。2006年，全国文化事业经费支出156．59亿元，比2005年增加22．77亿元，增长了17%，全国文化事业基建投资也创历史新高，达37．17亿元。虽然近年来国家财政对文化建设的投入总量已有大幅度增长，但在整个国家财政支出中的比重仍然偏低。据统计，全国文化事业费在“六五”达到新中国成立以来的最高值，占国家财政总支出的0．54%，“七五”“八五”“九五”维持在0．45%左右，2001年以后比例持续降低，到2006年为0．39%。

二是国家财政对于公共文化基础设施的投入取得了明显的成效，但对文化内容建设和文化创新的投入不足。公共文化基础设施是国家财政投入的重要方面，从“六五”开始，国家就开始着手解决文化基础设施不足的问题，党的十六大以来，随着一系列重大文化工程的相继实施，我国公共文化基础设施严重匮乏的问题已有明显缓解。据统计，到2006年年底，全国已建成375个群众艺术馆、2851个文化馆和38362个文化站，建成各级文化中心和基层服务点6700个，基本实现了县县有文化馆、图书馆的目标。广播电视的覆盖率达到97%。但是，由于后续经费和内容建设投入不足，导致许多文化基础设施由于内容缺失或闲置，或挪作他用，降低了财政资金的使用效率。

三是以专项资金和重大工程为主要方式的政府专项投入模式强化了公共文化建设，但在投入机制方面存在着管办不分、条块分割、覆盖面窄、项目设置交叉重复、资金监管难度大等诸多问题。据统计，“十五”期间，中央财政以专项方式对文化建设累计投入近30亿元。但是随着市场环境变化、社会资本流动加快、体制外文化艺术队伍迅速成长等新情况的出现，政府行政投入方式暴露出的越位、缺位和错位等问题越来越明显。虽然近几年进行了一些改革尝试，如改革艺术表演团体投入机制，实施政府采购，以奖代补等多项改革措施，取得了一些成效，但并没有从总体上改变专项投入的行政模式。

随着我国财政体制逐步从建设型财政向公共财政转变，文化投入机制也要随之转变和完善。在继续完善现有文化投入方式的前提下，借鉴国外市场经济国家的经验及做法，通过设立国家文化发展基金，以专家决策为平台，提高财政资金的使用效率，推动我国文化的发展和繁荣，是一项具有制度创新意义的重大举措。

二、设立国家文化发展基金，是适应我国经济、社会形势变化，完善社会化、市场化文化资助体系的迫切需要

推动文化的大发展、大繁荣，就必须深化文化体制改革，冲破传统体制的束缚，激发全社会的文化创新活力，解放和发展我国的文化生产力。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，文化生存和发展的经济基础、体制环境和社会条件都发生了深刻的变化，从而对国家财政的投入方式和运行机制提出了新的要求。

一是民营经济迅速崛起，在文化市场逐步开放的政策引导下，快速进入文化领域，打破了长期以来国有资本在文化领域的垄断地位，成为我国文化建设的一支重要力量。与国有文化企业比较，民营文化企业与市场更为贴近，具有更为灵活的经营机制，同时也更具创新活力，在文化内容建设和文化创新进程中能够发挥重要的作用。由于民营文化企业起步较晚，积累不足，普遍存在着“小、弱、散”的问题，因而要求政府在财税政策方面给予积极的引导和扶持。

二是随着经济基础的变化和人民群众收入水平的迅速提高，城乡居民的文化需求逐年增长，文化权益意识日益觉醒，形成了多层次、多元化、多样化的市场格局，自主性、互动性、娱乐性的大众文化消费方式成为新的趋势和潮流，人民群众不仅是文化消费的主体，而且也是文化建设和文化创新的主体，这种“双重主体地位”不同于把人民群众仅仅作为消费和服务对象的传统观念和管理模式，从而对国家财政的资助方式和政府职能转变提出了新的要求。

三是在新技术革命的推动下，互联网、数字化技术的广泛应用，使文化的传播方式从传统的单向传播转变为互动传播，文化行业之间、文化产品的生产者与消费者之间的界限日益模糊化。这一变化在客观上要求打破传统文化体制行政性资源配置的方式和条块分割的窠臼，从国有单一提供主体向多元、互动提供主体转变，形成全社会创新文化发展，提供丰富多样的文化产品和服务的生动活泼局面。

设立国家文化发展基金，通过社会化、专业化的间接资助方式与管理机制的引入，可以适应新技术发展的趋势和潮流，比较好地解决当前国家对民营、社会艺术人才管理和资助的“缺位”问题，引导体制内外文化资源和要素的合理流动与优化组合，促使管办分离，突破条块分割、部门管理等传统文化体制的弊端，推动政府职能转变，使市场在文化资源和要素配置中发挥更大的基础性作用。

三、设立国家文化发展基金，是加强文化内容建设和文化创新能力，促进文化大发展、大繁荣的重要举措

文化是民族的灵魂。“要更加自觉、更加主动地推动文化的大发展、大繁荣”，从根本上说，就是要推进文化内容建设，增强文化的创新能力，提高国家文化的软实力。近几年来，随着文化体制改革的深化和投资准入的开放，我国文化市场的潜在活力已经被激活，一个文化建设的新高潮正在神州大地蓬勃兴起。然而，由于经济快速发展和人民群众收入的不断增长带来消费结构的升级换代，对文化内容的需求总量越来越大，互联网技术、数字化技术的迅猛发展使文化内容传播的载体成倍增加，进一步加剧了供需之间的矛盾，可以说，内容不足和创新能力不足已经成为当前制约我国文化市场发展繁荣的主要问题。

“内容为王”说明内容建设在文化发展中所具有的核心地位，以致文化产业在一些国家也被称为内容产业。据普华永道公司的调查统计，2004年世界广义内容产业的市场总规模为13000亿美元，其中，美国占42．5%，达5529亿美元，位居第一；欧洲、中东、南部非洲合计占33．9%，达4395亿美元；亚洲及太平洋国家合计占19%，为2468亿美元，其中日本占将近2／5，为932亿美元（2005年数据）。另据国家新闻出版总署2007年7月发布的统计数据，2006年我国引进出版物版权12386种；输出出版物版权2057种，进出口比例在5∶1左右，虽然比2000年的15∶1和2002年的8∶1有明显进步，但长期以来的逆差地位仍未得到根本扭转，致使我国“软实力”与经济“硬实力”之间的鸿沟越拉越大。作为一个长达五千年悠久历史的文明古国，我国拥有光辉灿烂的传统文化和举世罕见的历史文化遗产，是当之无愧的文化资源大国，但在资源开发、内容建设和文化创新方面，还远远落后于一些发达国家，是名副其实的内容产业小国，这与我国作为经济大国和文化资源大国的地位很不相称。

文化内容创新具有三个显著特点：一是个性化和情感化的特点；二是公共性和风险性的特点；三是融合化与分工协作的特点。这就要求激发文化艺术人才和团队的创新活力，要求文化资源和生产要素能够自由流动，通过不断的“越界”而进行优化组合，在某一临界点上实现突破和创新，要求打破管办不分、条块分割、部门管理等传统文化体制的羁绊，要求政府给予更加灵活和务实的资助方式，解放和发展我国的文化生产力。为此，通过设立国家文化发展基金，引导社会资本跟进，开创我国文化内容建设和文化创新的新局面，是实现国家文化发展战略的现实抉择。

四、设立国家文化发展基金，不仅具有时代的紧迫性，而且主客观条件已经趋于成熟

第一，文化建设已上升为国家战略，为设立国家文化发展基金创造了基本前提。在文化体制改革的进程中，人们越来越认识到，无论是文化产业的发展还是公共文化服务体系的构建，都离不开国家财政的投入和投资机制的转变。财政投资总量的变化及其投资结构的调整，就像一根指挥棒，引导着文化资源和生产要素的流向与优化配置。因此，财政体制改革既是经济体制改革的重要组成部分，也是文化体制改革的内在要求。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）明确提出“国家设立文化发展专项资金和基金，重点用于扶持国家公益性文化事业发展，支持文化创新和精品生产，扶持具有示范性和导向性文化产业项目的研发；用于国家重要文化遗产的保护和支持地方重大文化工程项目的建设”等。中央和国务院的这一重要决策，为设立国家文化发展基金提供了政策依据，表明设立国家文化发展基金的主客观条件已经成熟。

第二，国家财政收入连年大幅度增长，为设立国家文化基金提供了资金保障。长期以来，由于我国经济发展水平低，国家财政投资能力有限，因而，对文化和各项社会公共事业的投资增长缓慢，以致我国文化和各项社会公共事业的供给与需求之间一直存在着巨大的缺口。改革开放以来，我国经济迅速发展带动了财政收入的逐年增长。特别是1994年税制改革以来，国家财政收入连年保持了近20%的高速增速。

第三，国内外文化发展基金的成功探索，为设立国家文化基金提供了可资借鉴的经验。一方面，由国家财政投资设立的各类文化专项资金为规范管理，借鉴国际基金在专家管理等方面的经验，日益呈现出“基金化”的发展趋势；另一方面，为探索对包括公共文化事业在内的社会公益事业社会化、市场化的资助方式，国家和地方财政借鉴世界发达国家的经验和做法，开始尝试设立了一些公益性基金会，如国家自然科学基金会、上海文化发展基金会等，在借鉴国际经验和结合国情方面进行了富有成效的探索，发展势头良好。因此，设立国家文化发展基金，既是借鉴国际经验，加强我国文化建设和内容创新的必然要求，也是国家财政在公共化进程中，对专项资金“基金化”发展趋势和公益性基金会实践探索成果的合乎逻辑的继承和发展。

五、设立国家文化发展基金，建立科学高效的文化资助体系

国家文化发展基金作为市场经济条件下支持文化发展的一种行之有效的国际通行方式，具有面向全社会间接资助、专家管理、社会监督、管理和运行规范，以及带动社会捐助等诸多特点和优点，可以有效地克服以直接资助和政府部门管理文化经费为基本特点的传统财政扶持方式的诸多弊端，是公共财政根据我国文化发展的实际需要，创新文化发展的支持方式，为文化大发展、大繁荣提供财政保障的重要举措。根据我们的初步研究，设立国家文化发展基金的基本框架有以下几个方面：

第一，要明确国家文化发展基金的宗旨。国家文化发展基金是专门用于资助文化发展的资金，其根本宗旨是促进国家文化发展，推动社会主义文化大发展、大繁荣，为构建社会主义和谐社会创造条件。据此，国家文化发展基金致力于实现以下目标：一是改善人民群众的社会文化生活；二是促进祖国传统文化和各民族文化的挖掘、保护和传承；三是推进文化内容创新，增强文化发展活力；四是提高国家文化软实力，增强中华文化的国际影响力。

第二，要依法设立。在我国目前的法律体系中，还没有可以直接对国家文化发展基金会进行规范的相关法律。因此，可先根据《规划纲要》，经行政程序设立国家文化发展基金及其管理机构，同时应该尽快启动立法程序，完成立法过程。

第三，要明确国家文化发展基金的资助范围。根据《规划纲要》的要求和国家文化发展基金的宗旨，国家文化发展基金的资助范围应该涵盖整个文化领域，主要包括文化内容的生产与传播、传统文化的继承与保护、文化人才培养和科学研究、国际文化交流和对文化杰出贡献的奖励等方面。从具体领域来说，应该包括广播、电影、电视、新闻、出版、音乐、舞蹈、戏剧、文学等全部文化艺术领域。

第四，确立间接资助、专家管理、社会监督的原则。通过非政府的公共机构负责向政府提供政策咨询，负责文化拨款的具体分配、评估，协助政府制定并具体实施政策等。这类组织应由文化艺术和投资方面的专家组成，接受政府委托，独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，保证文化经费客观公正的分配。

第五，正确处理与现有文化资助方式的关系。国家文化发展基金为财政投入文化发展领域的增量资金构成，现有的各类文化专项资金仍然照常运行。由于国家文化发展基金资助的领域和范围相当广泛，基本上覆盖了现有的专项资金资助的领域和范围，为避免业务交叉和重复资助的情况发生，建议建立资助项目数据库，及时掌握专项资金资助动态，凡专项资金已确定资助的项目，国家文化发展基金不再予以资助，等到时机成熟时，对相关项目进行合并，以提高财政资金的支出绩效。

［本文首次提出“创新财政投入机制，设立国家文化发展基金”的政策建议，吸收到中共中央十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革推动文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中（参见《决定》第七部分第四条“完善政策保障机制”中“设立国家文化发展基金，扩大有关文化基金和专项资金规模”）。本报告系作者2007年承担财政部教科文司、文化部计财司委托课题“财政以基金方式支持文化发展研究”最终成果的内参稿，贾旭东、魏鹏举、张志强参与课题研究和写作］