寻求城管执法与保障弱势群体生存的契合

二、寻求城管执法与保障弱势群体生存的契合

1.国外的城市流动摊贩管理办法

城市化是一个国家和民族通往现代化的必然之路，但城市化犹如一个诱人的潘多拉魔盒，开启了进步之门的同时，也给城市带来了各种“灾难”。流动商贩作为城市化的伴生物，世界各国的城市化进程中也同样没有避免：19世纪末的纽约，流动商贩多如牛毛；英国伦敦泰晤士河西岸也曾商贩如云。^[7]某种意义上讲，今天的中国正在重走西方国家的城市化之路，流动商贩的治理，我们也完全可以放眼世界各国，汲取他们成功的治理经验。穿梭于城市之际的小摊小贩，尽管为城市管理增加了难度，但作为城市商业的“末梢神经”，他们也是城市活力的体现。若施以科学的治理，辅以人性化的管理，他们同样可以融入城市，成为城市的有机分子。也正因为此，即使在世界上最发达、最现代化的城市，也没有消灭城市街头的摊贩。城市文明，正是彰现于对弱势群体的关心、关怀和同情上。

（1）市场化模式：积极鼓励，纳入城市经济的发展

这一种模式以美国、英国、奥地利为典型代表，这三个国家流动商贩的历史犹如他们的城市化一样悠久，其流动商贩的治理也相当成功。这些国家的大城市大，政府大多鼓励小商贩的经营，设有集市、夜市、周末市场、跳蚤市场等，地摊经济相当发达。一般来讲，流动商贩的存在必然会对城市的卫生、环境、交通等城市公共利益造成一定的影响，很难融入城市经济的发展。但美国等国家却通过对商贩的良好治理，成功将流动商贩的经营纳入城市经济的发展之中。流动商贩的经营不仅能改善城市底层市民的生存，也能“反哺”社会，^[8]为城市的经济、社会发展作出自己的贡献。在英国、奥地利，流动商贩已经成为城市文化、经济不可缺少的一部分。

美国，世界上最发达的国家，商贩同样发达.美国最大的城市纽约目前有1.2万多名有执照的街头小贩，他们的生意从卖早餐、水果、小工艺品，到街头画人像，多种多样。在曼哈顿下城的小贩，46%的经营者卖食品和旅游品，还有28%的出售文化产品。^[9]在美国，所有的合法摊贩都是当地政府经过科学规划后允许设立的。数量和地点都是经过科学规划的，既不能影响当地交通和周围民众的生活，也要照顾到有足够的往来客流量。因此，许多摊贩都设在大道边或重要景点旁，作为华盛顿核心地所在的白宫，更是摊贩云集之地。^[10]摊贩的车和摊位一般都有秩序地排在人行道边上或广场四周，而且装饰得色彩亮丽，外形整洁。餐具和桌椅等也很干净。一旦有了垃圾，经营者会马上用大塑料袋收集，或堆在角落，或送到街角边的大垃圾箱里去。喝空的易拉罐分开放好,而且客人也尽力配合，不会对交通和市容有太大影响。通过良好的治理，摊贩经济成功地融入了城市经济。美国纽约市的街头集市每年可以吸引200余万游客，带来150万美元的生意。纽约市长彭勃日前鼓励更多的商界人士参与街头集市，为城市带来生气与商机。^[11]

在英国，已经把各种摊贩融入了城镇商业的一部分，有些城市还把有明显地区和文化特点的摊贩，作为一大景点，长期保护。在伦敦政经重地舰队街边小水果摊的摊主，看上去神闲气定。他当然不用担惊受怕，只要纳税并且守法，与在那条街上来来往往的大通讯社记者、大银行家们，没有什么两样。可以常常看到有穿制服的警察中午时分在摊位前买点东西，摊主和警察会互相友好地打招呼，买好后付钱道谢，然后各干各的。英国的跳蚤市场和杂货市场等集市按经营方式可大致分成露天市场和大棚市场两种。露天市场一般只在周末营业，商贩可在事先指定的一条或多条街道或空旷草地上摆设摊位。很多英国人爱泡酒吧或约朋友去咖啡馆聊天。天气好的时候，不少酒吧或咖啡馆希望在门外人行道上再摆放些桌椅招揽客人，当然这种“占道经营”行为在英国也受到法律的严格制约。^[12]根据英国1980年制定的《道路法》第115款规定，如果经营者要将生意扩展到室外人行道上，如咖啡店要在门外人行道上放置桌椅，经营者必须向有关部门申请室外经营许可证，并在店铺门口张贴通知，告诉公众已提出有关申请。

维也纳的纳什马克市场，由很多个体摊贩组成，和国内的农贸市场很相像。据文件记载，这个市场最早在1780年就有了，维也纳人都知道那里，外国游人随便问谁，都会得到准确答案。这个市场被认为是最具维也纳文化特点的地方，周日还会另开“跳蚤市场”卖杂物。市场里距地铁车站只有3至4分钟的步行路程，那里则是集中修好了固定柜台和天棚，整齐排列看不到尽头。摊位上有电有水，市场里的蔬果既新鲜又价廉，卖菜的人微笑着任由买者挑拣选择。还有当地特产德式香肠、奶酪、面包和葡萄酒等等。推着儿童车母亲和主妇们，悠闲地走来走去，很家常很温馨。那里简直像个联合国，到处是意大利人，匈牙利人，法国人，也有中国人摆的摊。^[13]流动商贩的经营具有积极和消极作用的两面性，市场化的模式的成功之处就在于通过科学的管理，完善的法律，把流动商贩的经营纳入城市经济发展的轨道，消除流动经营的消极作用，城市政府充分保障流动商贩的合法经营权，并采取有效的政策积极鼓励支持流动商贩的合法经营。市场化的操作辅以科学的管理，实现了对流动商贩的兴利除弊，流动商贩的经营成为城市经济的有机组成部分。

（2）“放任”模式：积极扶持，保障民生

以东南亚国家泰国为代表，同为发展中国家，泰国也面临着中国类似的流动商贩治理难题，但城市政府对流动商贩的治理却几乎一片空白。摊贩的存在无疑对城市的公共利益会造成极大的损害，但尽管如此，泰国政府仍然采取保护商贩的政策，因为在他们看来，民众的生存权高于一切。在泰国，从最繁华的商业街，到偏僻的居民区，马路边的人行道以及过街天桥等处，都有流动小贩。据不完全统计，各类路边小摊加起来约有2.5万个。^[14]这些小摊大概有两种形式，高级的是一辆手推车，所有经营器具都在车上，小吃或水果现加工现卖。简单的就是一块布，往地上一铺，就开张了。在外人看来，曼谷对路边摊的管理近乎空白。摊贩们随心所欲，且都是占道经营，人多时走路都费劲。但事实并非如此，市政当局并不是撒手不管，而是有专门的部门负责登记、管理。按规定，只能在指定的街区摆摊。整个曼谷市指定的设摊街道有268条，合法登记的小摊有1万多个。可能是管理不够严格，以至于全市还有另外1.5万个小摊没有登记，它们占据了466个街区。^[15]非法的比合法的还多！有人抱怨这些流动摊贩占道经营，人走路的空都没有了，当地报纸也讨论过。但政府的理念是：这些弱势群众的生存权，比市容重要，也比市民走路的便利更重要。对于没有得到许可的摊贩，也有管理人员去查，但一般以轰跑为准则。有时真抓住了，处罚不会超过500铢，不能没收小推车之类的工具。而且政府规劝小商贩：最好给行人留出一米宽的过道。曼谷市政府制定了一个10年计划，通过提供就业途径，让非法路边摊贩主动退出市场。政府充分理解流动商贩的艰辛，并采取措施，保障路边摊主的权益。所有的路边摊贩都不用交税或管理费。看似“放任式”的管理政策的背后，体现的是政府“民生高于一切”的执政理念。采用这种模式的国家多为发展中国家，而且多为过渡性的政策选择：政府一方面不能充分解决弱势群体的生存困难，因此对于属于自谋职业似的流动商贩经营，政府给予了极大的宽容并加以适当的保护；另一方面，通过采取积极的促进就业、建立社会保障等政策来逐渐消除流动商贩的经营。

（3）法治化模式：规范经营，依法管理

澳大利亚和香港地区的流动商贩的良好治理是依靠较为健全的法律和制度实现的，随着经济的发展，加之良好的治理政策，流动商贩的数量已大大减少。在澳大利亚，从中央和地方的分权来看，商贩属于地方事务，由州和地方政府管辖。澳、新两国中央政府均没有现行的商贩法律，也不对其进行商事登记。但是从历史来看，澳大利亚对商贩(包括流动商贩)立法经历了从有到无的发展变化过程。有些州曾对商贩进行过专门立法，要求对商贩进行登记管理。比如早期的1901年出台的《摊商和小贩法》、1974年的《摊商法》。包含流动商贩在内的摊商由地方市政厅（局）负责管理。由于澳、新两国人口较少，社会福利较高，就业压力不大，因此商贩数量较少，经营的行业较窄。商贩一般只向市场主办者交纳摊位费，并进行税务登记后就可经营。国家对商贩的管理目的很明确，就是征税。商贩的日常经营活动，市政部门不主动监管；只有在接到消费者投诉后，市政部门才出面进行调查和处理。19世纪70年代由于经济的不景气，香港也曾经面临流动商贩难以治理的难题。香港的做法是对流动商贩实行牌照制度管理，把流动商贩纳入政府的规范管理之中，采取疏导方针，将其纳入法制轨道。关键的一步是颁发牌照，香港自上世纪70年代起实施小贩发牌制度。具体办法是，按街区交通情况及市民需要，确定固定摊位和流动摊位数目，颁发固定牌照和流动牌照。任何人都可以公开竞投，租用经营，无牌经营则为违法。为控制与减少流动小贩人数，香港政府还规定:流动小贩如自愿交出营业牌照，则可选择换取一笔1.5万元的特惠金，或一个市政局街市的摊位，或一个固定小贩摆卖摊位作为补偿。为吸引流动小贩变固定摆卖，政府还在全港设立了63个街市，摊位也不断增加，由1991年的9217个增加到1993年3月的10323个。^[16]完善的法治是限制和约束流动商贩经营的最有力的武器，澳大利亚和香港地区流动商贩治理模式的成功之处关键在于对于流动商贩的经营活动有着明确的法律规范和约束。把流动商贩的经营纳入法治化的管理轨道，是实现流动商贩成功治理的重要基础和保障。

（4）综合治理模式：科学规划，依法管理，人性化服务

这一种模式，以法国、韩国为代表。在法国和韩国，对流动商贩的治理都有着比较明确的法律法规，流动商贩的经营范围、时间、地点都具有科学的规划，流动商贩的经营只能在法律限定的条件内进行，但在执法的过程中，即使是对违法的流动商贩，执法人员亦会灵活性、人性化的处理。法国的流动商贩的管理在依法管理的同时，更注重提供公共服务是巴黎市政府治理路边摊的核心策略。巴黎“早市”文化由来已久且经久不衰。每个早市上的摊位和每周营业的时间是固定的，早市上的商贩都是拥有专门执照的流动商贩，要想在某个早市上拥有固定摊位，流动商贩必须向早市所在市政府提交申请，然后等待批复。^[17]跳蚤市场是法国的另一大特色。当然，一开始，难免经历脏、乱、差的过程。巴黎市对跳蚤市场的管理方法是，将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道，在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度。如果是周末举办这类跳蚤市场，警察和消防队都会被派来维持秩序。巴黎有关市政和市场的法律条款有很多，但是小摊经营证照的办理及相关行政手续完全公开透明，并有多种途径：本人直接办理，邮寄或者网上投寄都行。符合法律条件的经营者，还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税。只要满足法规要求的条件，经营者甚至可以足不出户，便办好一切手续。而有关管理部门的工作就是依据法律，不断解决被管理者所遇到的有关公共问题，如通路、通水、通电、垃圾处理、环境保护、行业技术培训等，还要不断地调整行业组织的管理模式，提高管理效率，并依法向被管理者提供相关行业的信息。^[18]在具体的执法管理上，巴黎警察基本上是采取比较灵活的办法。针对无证的非法流动商贩，只要商贩在规定的地点摆摊，又不影响交通，法国警察也只是采取教育的方法，告诫“下不为例”，甚至睁只眼闭只眼。不过，要是他们整体上造成扰民、阻塞交通，有关部门就会修改相关的摆摊地点和时间，但也不是将矛头只对准商贩。巴黎塞纳河畔的旧书摊市场，闻名世界。这些摊位沿塞纳河而建，一半架在河堤上，对着道路的一半可以灵活打开。摊位上主要出售古董，书籍，小玩意，各种风俗画等等。看得出这些摊位多年前设计时（可能要追溯到几百年前了），就考虑了市政需要，给行人留出了足够的行走或驻足的空间，游人们在摊边或淘宝或留影，都能各不妨碍。这些摊点有的白天营业，有的入夜开张，气氛轻松随意。法国的警察对无照小贩的态度，是从不放弃监督，主要是保证他们不要阻碍交通，不滋事害人等，但是也不轻易出手驱赶。有些在街上向行人兜售礼品、饮料的人，看到警察走近，要么略避，要么和其它人做闲聊的样子，过一会再接着卖。警察对此睁只眼闭只眼，并不穷追猛打。

汉城也有为数众多的非法的流动摊贩，在汉城很多地铁站口，都会有一些小摊，卖煮玉米、烤栗子、鞋垫、袜子等等，但很少看见被警察清理。只要这些小贩不影响交通，他们也不会使用强力手段加以取缔。韩国流动商贩管理最具特色的是流动商贩有自己的组织，也正因为此，由于拥有自己的行业协会与政府“制衡”，政府的管理更具人性化。韩国政府充分认识到小摊主属于弱势群体，允许他们成立自己的组织保护自身利益。韩国的摊主们自己成立了“全国摊店业主联合会”，拥有自己的网站等。韩国政府对路边小摊的管理总体上采用区域管理的办法。即政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域；第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制并严加管理；第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。韩国城市一般有两辆执法车对摊点进行管理，但是巡查人员一般不没收违规摊主的东西。执法人员态度非常温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。韩国政府对待流动商贩人性化管理也是需要前提的，即摊主要约束自己的行为，在赚钱的同时，不致影响他人的正常生活和起码的社会公共秩序。流动商贩的出现是城市发展不可避免的必然现象，对流动商贩的治理单一的模式往往难以奏效，综合治理是最好的政策选择。科学规划，分类管理，人性化执法是综合治理模式的特点，值得我国的城市管理者借鉴。我国是发展中国国家，某种意义上讲，我们现在所走的正是西方各国曾经走过的路，我们所面对的城市治理难题西方国家城市化的早期也未幸免，尽管我国的国情与西方国家有着截然不同的特点，但这并不妨碍我们借鉴西方国家城市治理的成熟模式。

总结来看，各个国家虽然在流动商贩的治理模式上独具特色，有着各自相对成熟成功的治理之道，但在以下几个方面具有共性：一是尊重公民的劳动经营权。文中各个国家和地区政府制定流动商贩治理的政策根本的出发点就是依法保障公民的合法经营权，公民的生存权始终是第一位的，最根本的。只要是在法律法规许可的范围内，都依法予以保护，从而最大程度的保障本国本地区的民生。二是依法管理。流动商贩的经营管理一方面是在法律的许可范围内，诚实经营，守法经营，自觉维护城市的公共利益；另一方，对商贩的管理同样依法进行，同时接受全社会的监督，从而最大程度的保证了各方面的利益。三是多管齐下，采取综合的治理方式。流动商贩是一个特殊的城市职业群体，他们不同于其它的商业群体和组织，故对于他们的管理向来棘手。管理不当，则极易引发与城市公共利益的冲突，妨碍城市公共利益以及市民共同利益的实现，因此，必须采取一个科学的两全之法，任何简单的管理都会引发一定程度的混乱。各国总的做法是，法律保障，科学划分经营地点，热情服务、人性化管理，严格的监督体系等。总之，在流动商贩的问题上，既不是生硬死板的禁，也不是简简单单的放，而是从本国本地实情出发，寻求积极科学有效的治理方式，寻求流动商贩、城市公共利益以及市民生活的三赢！毋庸讳言，别人的经验可以借鉴但绝不能简单的模仿生搬硬套。解决中国的问题，我们既需要俯瞰世界的视野，更需要基于中国本土的现实思考，从而构建适合中国城市发展的城市流动商贩的治理模式。

2.我国城市流动摊贩及其管理的历史回顾

（1）新中国成立以来流动摊贩的主要发展情况

城市作为人类文明的象征，原始起源几乎都是市在城先，民为邦本。由市而城，以城促市。先有动态设摊的市井交易，而后才有固定居住的入室经营。从近期看，在新中国成立当年我国一些大城市如北京开始出现了不少的流动摊贩，其中大部分是城市里贫民为维持生计而进行的小本经营。流动摊贩的畸形发展是失业人口过多的表示，并不是工商业的繁荣的体现。北京摊贩的大量增加是在日寇投降以后国民党统治三年间的事，敌伪国民党屡次强制取缔与整伤均告惨败。解放后统计全市摊贩达45000户之多，成分复杂，除大多数为贫民和失业职工外，尚有流亡地主、散兵游勇、逃避捐税化整为零的座商等，甚至掩藏的特务匪徒亦参杂其间;行业繁多，一部分且兼搞投机倒把，贩卖银元，或抛售来路不正的赃物。在解放初期，上海的一些地段出现了同类流动摊贩集中的现象，形成了比较出名的集市，如徐家汇的米粮摊、虫L江路的旧五金摊和湖北路的布摊等。流动摊贩经营简单，需要的资金少，不需特别技术和强度劳动，开支省，易于立足。有人说:“在乡镇开店不如上海摆摊，上海摆摊，本小利厚，营业好，比其他码头活络。”“上海虽苦，小菜不淡，三顿白米饭好捞。”1949年12月（流动）摊贩数量约为84623户，到1955年增加至19万户。在新增加的摊贩中，外来人口45%左右，其中农民占80%。中华人民共和国建国初期，为严格管理和控制分散于城市各角落的流动摊贩，北京市政府于1950年领导摊商建立了摊商联合会筹备委员会，并逐步在管理中对其组织进行规范。摊联会筹委会的建立完善了政府对摊商的控制机制，开通了两者之间的信息渠道，使得摊商的各种行为逐渐纳入政府的规范。在建国之初，我国政府对流动摊贩还曾经出台过其它相关的管理规定，并象征性的征收税赋，即承认这种经营活动的合法性。摊贩业税是我国五十年代对固定经营和流动经营的摊贩征收的税，这是新中国历史上最早的摊贩业税解放初期。国营和集体商业力量薄弱，而个体摊贩业都是人数众多，情况复杂，收入差距也很大。为了配合对摊贩业的管理，财政部制定了((摊贩营业牌照税稽征办法》，从1950年3月起实施，1951年9月又改为摊贩业税。摊贩业税以从事固定和流动经营的摊贩为纳税人。对固定摊贩及规模较大的摊贩，按民主评议的方法，除征收摊贩业税外，还征收营业税和所得税;而对一般的摊贩，在民主评议基础上，按定期定额的方法征收此税。1958年改革工商税制，取消摊贩业税。在我国全面进入社会主义后，整个国家进入计划经济时代，所有商品都实行国家配给制度，禁止一切民间的商品交换行为，甚至农民销售自己生产盈余的农副产品也被禁止。因为流动摊贩经营的“非计划性”，被冠以“资本主义尾巴”，纳入严打对象，流动摊贩也随之大幅度减少。改革开放后，我国个体经济快速复苏，城市流动摊贩市场得到恢复与发展。1982年，十二大报告和宪法修正案提出了劳动者个体经济是社会主义公有制经济必要的有益的补充，国家要保护其合法的权益和利益，并对其进行引导和监督、管理，个体经济显示出蓬勃发展的强劲势头。由于当时工商管理部门对个体经营的限制相对比较松，一些经营规模较小的经营者并没有在工商部门注册，而是在街头摆摊设点，从事简单的经营活动，自发形成了大量的马路市场。其管理部门基本上是马路市场所在街道办事处和居委会，他们对流动摊贩收取一定费用，划定经营区域，这一时期政府部门将这一现象视为经济活跃、市场繁荣的表现而极少进行干预。该时期的流动摊贩营业收入相对比较可观。当年代还流行“拿手术刀的不如拿剃头刀的，造原子弹的不如卖茶叶蛋的”的说法。这种说法真实地反映了当时收入分配领域的一种奇特现象。“如要富，上马路”是这一发展阶段的概括。在20世纪90年代，由于我国经济结构调整、国有企业改革等原因，造成了成千百万员工下岗，摆摊成为主业是他们当时自救的无奈选择。“谋生路，占马路”这口号是当时流动摊贩现象的生动写照。特别是1990年到1995年期间，摊贩制市场进入全面快速发展阶段。自从开始进入21世纪以来，我国城市化进程加快，产生了成千上万的失地失业人口，这些人为了生存发展必须寻找新的出路。而对于相当一部分失业人口来说，由于各种主客观方面的原因，除了设点摆摊，他们很难进入其他就业领域，道路成为他们养家糊口的最佳场所。由于流动摊贩的经营产生外部不经济性如环境污染、影响市容和公共交通秩序全等，政府部门曾实施反复取缔的政策。流动摊贩市场所经历的曲折发展阶段，是与长期落后的农业经济和分散的小生产方式联系在一起的。在现代社会中，城乡分离的二元经济结构、城市中的大量平民的存在以及现代商业发展与城市布局改造的不配套、社区商业发展滞后等方面也是重要的影响因素。

综上所述，政府部门对城市流动摊贩治理思路与流动摊的发展数量、规模以及对城市造成的负面影响有着密切的联系。自从改革开放以来它可以分为两个阶段网:第一阶段为自由的任意性管理模式。在这一阶段，流动摊贩刚出现，点缀了改革开放的繁荣。早点摊贩、杂货摊贩等为数不多的流动摊贩贩方便了群众生活，也为自身获取了生活所需的最基本收入。由于这一时期流动摊贩未形成规模，对城市的负面影响还远没有达到引起有关方面关注的程度，因此多表现为任其自由发展。第二阶段为管制式的管理模式。自由模式下的流动摊贩得到了长足的发展，伴随着流动摊贩数量的急剧膨胀，给城市治理带来了众多问题:比如脏、乱、差现象;拥挤现象;无证经营的增加;扰民等。城市流动摊点一直被许多城市管理者认为有碍城市形象，因此多处于“非法”状态。在这种管理思维下，实际的效果是多年来的封堵。不仅耗费大量人力物力，也没有取得明显效果，这种做法还激发了不少城管执法人员与流动摊贩之间的矛盾。城管队伍中出现的少数野蛮执法行为，反而给城市形象蒙上了阴影。后来，城市流动摊贩的管理思路发展到任其自由发展的另一极，即希望全面“洁净”城市，根治流动摊贩。在这一阶段，流动摊贩开始和城市管理部门“打游击”战，“你下班我上班”成为司空见惯的事，正面冲突常常不可避免。这样的冲突呈现出动态发展的趋势，即从个体间的冲突发展为流动摊贩和城管部门间的集体冲突，在某些地区冲突甚至极端激化。在广州举行的2006中国城市规划年会上，建设部副部长仇保兴提出了“对小商贩应更宽容”论，认为城市在周末等合适的时间甚至可以放开管制，从一个侧面传达了政府高层对流动摊贩问题的新认识。2007年的全国“两会”上，一些代表委员也建议，地方政府应给守法的流动摊贩合理解禁。从此，各地方政府开始重新探讨城市流动摊贩的管理对策，如上海、南京和重庆等地方己经实施了解禁政策。

（2）我国城市流动摊贩管理的现状分析

在我国，最早对流动摊贩贩进行管理的部门是110，随后市容环境卫生、市政、工商等部门也参与管理。1992年6月28日公布了《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院令第101号），并于1992年8月l日实施。条例中具体列举了影响城市市容环境卫生的行为和惩罚措施。流动摊贩没有固定的门面，就地摆摊在一定程度上影响了市容环境，而且特别是经营食品类流动摊贩，更是对城市的环境卫生造成了威胁。因此，城市市容环境卫生行政管理部门对流动摊贩进行管制。1996年6月4日公布了《城市道路管理条例》（国务院令第198号），并于1996年10月1日施行。在该条例中的第四章第二十七条规定，城市道范围内禁止擅自占用城市道路。违反该规定的由市政工程行政主管部门给予相应的惩罚。由于流动摊贩通常是在马路摆摊经营，严重的时候会影响到公共交通秩序，因此成为了市政部门的管辖对象。2002年12月18日国务院第67次常务会议通过了《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号），2003年1月6日公布，2003年3月1日施行。办法中明确列举了由工商行政管理部门依照该办法的规定对流动摊贩予以查处的范围、职权以及具体的处罚办法等。过去我们国家城市管理的体制叫做“一事一法一部门一队伍”，就是针对某个管理内容制订一部法律法规后，就要设置一支执法队伍，去执行法律法规。这样就容易导致执法队伍膨胀、职权交叉重复、执法扰民等问题，如对于一个流动摊贩，市容、工商、市政、公安等部门可以管，还有卫生、质检、文化、林水等部门也都有权管。但管理效果很差，有利时各部门都参与管理，出了问题时则相互推诱责任，被人们形象地比喻为“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”。后来，为改变这种现象，1996年我国出台的《中华人民共和国行政处罚法》确立了一个制度，叫“相对集中行政处罚权”，通俗讲就是综合执法，把几个部门的执法权集中起来，交给一个执法机关来处理，从而达到“精简、统一、效能”的目的。可见，城市管理的需求骤增使得长期“重建设、轻管理”的城市发展模式受到了挑战，中国的城管队伍也就在在这样的背景下“应势而生”。2002年8月国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。按照上述规定，政府开展相对集中行政处罚权工作，将市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、工商行政管理和公安交通管理等领域的全部或部分行政处罚权集中到城管部门，由城管部门行使“相对集中行政处罚权”，目的是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等侵犯公民权益、影响执法效率和政府形象的问题。这就是城管制度的由来，是城管执法权的合法性来源。城管队伍的出现是时代要求，并不是以人的意志为转移的。当前我们的经济己经发展到一定的程度，我们的城市已经发展到一定的水平，市场经济发展到一定阶段的时候，就会要求规模经营，规划经营;城市发展到一定阶段的时候就会要求有良好管理秩序和良好的卫生环境，执政者也会为了城市良好发展制定相应规章制度，这些制度的产生后，就会对一些阻碍城市发展进程旧事物产生驱逐性。但这些旧事物是不会自觉短时间内消逝的，它需要一个过程和一定的时间，并且会做顽强的争拼，在这斗争的过程中任何一个城市管理者为了维护城市的不断发展，为了维护社会的不断进步就会建立一支为政府服务的城市管理执法队伍。因此，有城管而没有村管，很大程度上是因为小农经济时代经济水平还没有这个要求，城市化程度越高，城市越现代化就越需要这支队伍。据《北京市城市管理综合行政执法条例》显示，北京市城市管理综合行政执法机关主要行使市容环境卫生、园林绿化、城市规划管理、工商行政管理、公安交通管理、城市节水管理、停车管理、环境保护管理、施工现场管理、城市河湖管理、市政管理、公用事业管理、交通管理、导游业管理等14个方面全部或部分共308项行政处罚权。大连市城市管理行政执法局于2000年1月4日成立，其职责有八项:行使规划和建设用地管理、房地产管理、建筑市场管理、市容环境生管理、城市绿化与园林管理、市政基础设施管理、公用事管理7个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和行使法、法规、规章及市人民政府赋予的其它职责〔侧。据杭州市城市管理行政执法局党委书记、局长赵荣福介绍，该局自2001年9月9日成立以来，依法承担了“市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商管理和公安交通”等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。可见，城管执法内容、职权和管辖内容因地域不同而范围也有所差异。总的来看，城管执法局的具体职能可以概括为“7+X”，分别是:市容环卫方面的全部行政处罚权;城市规划方面的全部行政处罚权;市政公用方面的全部行政处罚权;城市绿化方面的全部行政处罚权;工商管理无照商贩方面的行政处罚权;公安管理交通占道方面的行政处罚权，目前主要是指占用人行道;环保管理社会生活噪声和建筑施工工地噪声以及饮食服务业排污方面的行政处罚权;最后是省、市人民政府交办的任务。自从全国各地普遍实施综合执法政以来，城管部门成为了流动摊贩最主要的管理主体，对流动摊贩的管理手段也从最初的驱逐发展为行政处罚。

（3）城管执法部门对流动摊贩进行管理的相关依据及现实原因

相关依据我国是法制国家，一切政府机关都是依法建立依法行事，对于城市管理综合执法部门来说也必须具备相关的执法依据。不同的城市对流动摊贩进行管理的执法依据大同小异。广州是依据国务院1997年的186号复函在全国率先实行城管综合执法的试点城市，具体的执法依据除了国务院颁布的《中华人民共和国行政处罚法》以外，还有2003年3月1日开始施行的《无照经营查处取缔办法》、1998年1月1日起正式实施的《广州市城市管理监察条例》和1999年8月l日起实施的《广州市城市管理综合执法细则》，明确规定了城管有依法查扣无证摊贩和经营者乱摆卖物品的权力。其中，在《广州市城市管理综合执法细则》第十一条第一项中，还规定对无照商贩，可责令其停止经营活动，没收非法所得，没收商品。综合全国各地城市来看，执法依据主要体现在以下几点:第一，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称((j于政处罚法》)。“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”，它的法律依据是《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”第二、省级人民政府决定、地方政府规章或者地方人民政府文件。从目前实际情况来看，凡是有立法权的城市，一般都制定了城市管理领域推行相对集中处罚权的政府规章（珠海、厦门、青岛制定了地方性法规，济南市的《城市管理行政执法管理条例》甚至己列入人大立法议程）。流动摊贩现象的外部不经济性。流动摊贩的存在虽然暂时缓解了就业压力，对市民来说价格低、购买方便，但从城市管理的角度来讲，却存在很大的外部不经济性，主要体现在:倾占道路，影响交通安全。流动摊贩主要在繁华市区路段等人群多的地方设摊，且摆摊时间又正是车流、人流高峰期，使道路更加拥挤，人行道被堵塞，行人只能走下马路。有的摊贩甚至将摊位摆到非机动车道，迫使自行车和汽车争道，很容易引发交通事故。“严禁擅自占用城市道路摆摊设点”的规定又是必要的。如果没有这个规定，毕竟管理费和税费、场地租赁费等都免了，生意自然好做得多，大家就会群起效仿，那么城市就必然处于一种混乱的状态。双方都很无奈地碰在一起，发生矛盾和冲突就在所难免。污染环境，影响居民日常生活。流动摊贩没有固定的经营场所，各种吃喝声以及饮食摊点上烹调食的声音，食客的喧闹声带来不少噪音污染，尤其是在夜间，影响周边居民的正常休息。对于饮食摊点而言，还存在油烟扰民的现象叫。更有不雅的食客在食品访谈对象:陈阿姨37岁农贸市场固定小摊主“他们(流动摊贩)不用交市场管理费，也不用缴税。他们(流动摊贩)一来，基本上都会占用了市场的过道。而且来菜市场买东西的人有时候为了方便就直接在他们(流动摊贩)那里买了，所以他们(流动摊贩)肯定会让影响到我们(固定摊主)的生意了。我们支持城管收拾乱摆摊，并不是我们不想给那些乱摆摊的活路，我们需要的是公平竞争，乱摆摊不但影响了市容，还影响了大家得生活环境，我们每天晚上都要搞卫生，要不市场管理处要罚我们款。而乱摆摊的那些人摆完就走。我们是一个小市民，我们每天都在合法经营维持生计，我们不偷税漏税，我们只想平平安安，每天生意好做，这就是我们最大的愿望……”

访谈个案2

访谈时间:2008年1月21日

访谈地点:兰州市安宁桃海路农贸市场

访谈对象:郑叔52岁菜市场流动摊贩

“我在兰州卖水果有5年多了。这里的城管很严，特别是最近兰州‘创卫’，进入关健阶段，(对我们的管理)比以前更加严格了，不知那些城管什么时候就出现了。我们一发觉就赶快逃跑，万一被抓到，他们会把水果扔上卡车没收。这是我们活命钱，特别心痛，前几天一个老乡就一下子损失了一百多元。时间长了，我们也琢磨出门道来了，有时候就以低一点的价格快点卖出去，被抓的机会就少。城管队员有的讲理有的不讲理，我们不敢对抗，对抗没意思，我们也知道自己没理，但要生活要活命，只能这样……”

访谈个案3

访谈时间:2008年1月21日

访谈地点:白银市公园路农贸市场

访谈对象:宋阿姨42岁市民

“现在设摊者主要是外来人员，他们到白银，为白银经济做出了不少贡献，目前好多行业少不了他们，这点要肯定。但有些流动摊贩素质低，偶尔短斤缺两，欺行霸市的现象也时有发生。你既然来白银工作，白银是欢迎你们的，但你不能给白银城市形象抹黑啊！是不是?有些流动摊贩是本地人，他们一般都是生活确有困难的，有的双下岗，有的老弱病残，家庭经济来源没有保障，但是只是靠城管执法取缔是不能解决问题的。这是社会问题，要有堵有疏，街道居委、社会福利保障要解决这些弱势群体的困难.…”

访谈个案4

访谈时间:2008年1月22日

访谈地点:武威市某广场

访谈对象:黄先生36岁武威市某街道办事处的城管员

“武威市的流动摊贩绝大多数是外地人。城市流动摊贩给城市管理带来了混乱。越是节假日、越是人多的地方，就越多流动摊贩。他们不仅逃避国家税收，干扰正常的经营秋序，对领取了营业执照守法经营的企业和个体户的利益也有很大损害。更有甚者，一些人专干坑蒙拐骗的勾当。而治理他们，难度又相当之大，往往是这头刚清理完，那头又出来了，与我们玩‘游击战’。如果我们不去管，市民就会质疑我们行政不作为。你说我们管还是不管?目前我们执法的主要方式是第一步劝说、第二步警告、第三步在多次警告无效之后，才会没收东西，并交由城管综合执法中队进行相应的罚款。通常流动摊贩经过劝说之后就走了，但事后会再回来（经营），也有些（流动摊贩）比较强硬，甚至挑衅我们，不得已的情况下我们才会采取强制性措施。我们一般是不会动手打人的。现在提倡的是文明执法，我们街道的城管人员每个星期会进行集体的学习总结，相互交流积累经验并不断地提高自身的专业素质……”

访谈个案6

访谈时间:2009年10月23日

访谈地点:天水市某区城管综合执法大队

访谈对象:王队长52岁

“我们是在市政府的统一指导下结合本区的实际情况开展工作。目前我们所在的区对流动摊贩的管理是一种‘往割化、重心下移动’的模式，也就是在（综合执法）中队的牵引下，以各街道办事处为单位，并组建城管员和协管员队伍。这是比较新的一种管理模式。流动摊贩占道摆摊主要原因是可以逃避税费，并从中谋取利益。他们的经营活动会造成同行业（固定摊主）的不平等竞争和国家税收的流失，同时还引起市容环境卫生问题，我们有时候甚至三更半夜都会接到居民的投诉电话。严肃整治过程中涉及到对流动摊贩的管理。城管队员严格执法是为了全面贯彻落实市委市政府的‘创卫’精神，提高市民的生活环境质量，但往往又会受到他们(流动摊贩)的阻挠和市民的围攻、指责，很容易发生纠纷和冲突，甚至导致官司事件。此外，在执法的过程中，一些市民特别是一些老人和失业的人往往是不分清事情的来龙去脉就对城管执法人员恶言相向，市民对城管执法工作缺乏理解和支持，流动摊贩作为城市中的弱势群体，我们政府是需要给予必要的支持和帮助，但也不能采取纵容的态度，否则我们的城市发展将会受到极大的阻碍。城市管理工作的顺利展开需要各方的支持和配合!”。在笔者连续几天的走访调查中，从所接触的流动摊贩来看，共同点之处在于:一是都表示如果有其他更好的途径来维持生计就不会选择做流动摊贩;二是支持天水环境卫生工作，但在这过程中政府应该充分考虑他们的生活保障问题;三是希望政府部门能给他们一定的经营空间，不用再胆战心惊地去摆摊。在笔者与他们进行交谈过程中，他们不时地左顾右望，担心城管执法人员的出现。而大多数市民对流动摊贩表示同情，但也希望流动摊贩要提高自身的素质，在经营过程中不能坑蒙百姓，保证产品质量，同时也不要让摆摊经营活动影响到市民的居住环境。政府相关部门人员也说出了他们左右为难的心声:他们在不断地完善管理体制，改进执法手段等等，同时也希望社会能进一步理解并支持他们的工作。流动摊贩扰乱正常的经济秩序，形成不正当的竞争关系，流动摊贩不交税，无营业执照，而且为假冒伪劣者提供了市场，阻碍了市场优胜劣汰功能的发挥。政府必须要管，因为无证设摊经营毕竟是无偿占占用公共资源经营，对于这种乱摆卖行为对其它正规经营的商贩造成不公平竞争，如果没有控制就会形成导向作用，那么市场秩序就会被打乱。此外，一些食品摊点还会引起食品安全问题，甚至是威胁到人的生命健康。