甘肃省城管执法存在的问题

第三章　甘肃省城管执法存在的问题

目前，我国主要城市对于城管执法体制均进行了积极的尝试^[1]本书分别针对有代表性的香港、大连、北京、广州进行分析，各地的改革模式也不尽相同，其中香港经济发展水平较高，城市管理工作的模式已基本形成，有很多优点和长处值得其他城市借鉴。香港城市管理机构涉及面广，形式多样，这些管理机构可以是政府部门或民间组织，也可以是半官半民的机构。从管理功能上划分，可以分为决策层、执行层、咨询层。决策层，香港城市管理的决策机构是临时市政局和区域临时市政局，临时市政局是一个法定组织，负责为市区（港岛、九龙）约340万名市民，即全港约53%的人口提供市政服务。临时市政局共有50名议员。执行层，市政总署是香港城市管理的执行层，它是临时市政局的行政部门。市政总署分为四个科，即行政科、文娱科、环境卫生科及康乐事务科，分别由一名副署长负责管辖。在市政总署的四个科中，只有环境卫生科承担着城市市容管理这一重任。环境卫生科又分为第一分科、第二分科、港岛区环境卫生总办事处、九龙区环境卫生办事处。分管环境卫生科的副署长属下有两名职系经理，分别管理卫生督察职系人员及督导职系和小贩管理人员，另有总行政主任负责该科的行政、统筹和策划事宜。第一分科下设洁净、坟场及火葬场组，卫生教育组，卫生教育展览及资料中心，牌照组，卫生组和运输组。第二分科下设小贩事务组，街市组，屠场及私营计划组。港岛及九龙两个环境卫生总区，下设环境卫生组、粪务组、值勤室、防治虫鼠组、坟场及火葬场组、总区洁净组、检控及牌照组、小贩及街市组、运输组、长沙湾屠场及坚尼地城副产品厂、牲畜焚化炉、环境卫生总办事处秘书处。咨询层，咨询组织是香港政府城市管理体制的一大特色，其目的在于使政府通过这一渠道向社会各方面征求意见和宣传解释政策，作为决策的基础。在城市市容管理方面，有一个专职的以首席法律主任为首的法律咨询组，负责向临时市政局及市政总署提供法律意见。同时，法律咨询组承担以下任务:协助制定有关法规;制定或审核局方与其他单位所签的合约;出席临时市政局召开的常务委员会、专责委员会或小组委员会会议，就法律问题提供意见;协助处理民事诉讼及检控事宜。职能清晰、责任明确、权力集中、管理高效是香港城市管理体制的主要特征。在市政总署，每个部门、每个人职能分工十分明确，谁分工的环节出了问题，就由谁承担责任。市政总署下的环境卫生科是一个最为庞大、最为重要的科室，它担负着整个香港市区港岛和九龙两个环境卫生总区共n个分区的市容清洁管理工作。分区办事处是最基层的办事机构，也是市容管理具体的.“落脚点”。办事处共分为五个组:环境卫生组、洁净组、防止虫鼠组、小贩组、街市组。在香港，这些岗位的分工都十分细致，每一个环节都紧密相连。环境卫生组的主要职能是:巡查持牌餐馆，确保食物卫生法规的执行；检控无牌餐馆，调查影响卫生的投诉;处理食物投诉，跟踪食物中毒，防止肠胃传染病蔓延；检查建筑现场和出租屋，确保环境卫生;抽取泳池水样本及海鲜海水样本，化验水质;销毁不宜食用的食物;教导市民与饮食从业人员懂得卫生常识;与区内居民组织保持联络，配合保护环境卫生工作。2.洁净组的主要职能是:负责清扫街道，收集处理垃圾和废物;定期清洗街道，清理后巷、沟渠、废纸箱、街头招贴及非法广告;推行及配合与清洁香港运动有关的各项活动;执行清洁法规，检控违规人员;清理垃圾点;管理垃圾收集站、公厕、浴室;调查有关垃圾或街道洁净方面的投诉;监督清洁承办商的工作。防止虫鼠组的主要职能是:巡视检查码头、仓库、小贩区、空置区、及公众地方，处理有老鼠、蚊子、苍蝇的问题并跟踪公众投诉。小贩组的主要职能是:管理各小贩自由市场、持牌流动小贩、街边的持牌小贩摊商、报纸摊档、熟食摊档，检控违例人士;取缔无牌小贩，清理扣押货物;检控将营业范围擅自扩展到人行路的商贩，确保道路畅通无阻;处理有关非法摆卖的投诉;重整区内小贩摆卖秩序，拆除无牌小贩推摊。街市组的管理职能是:管理临时市政局管辖范围的街市，检控违规小贩和铺商;监督街市清洁承办商的工作质量及完成情况;负责安置摊位的公开竞投出租，租金加幅根据每年物价指数调整。

由上述可以看到，在体制构架上:香港城管执法的决策层负责为香港市民提供市政服务而制定相关的政策;咨询层作为决策层的辅助机构，通过征求社会各方面的意见作为决策层决策的基础，此外也负责对相关政策的解释与相关的法律服务;执行层是其最重要的机构，分工十分的细致，每一个环节都紧密相连。而在职能配备上:市政总署下的环境卫生科是最重要的科室，其下n个分区办事处是最基层的办事机构。从办事处其下五个组(环境卫生组、洁净组、防止虫鼠组、小贩组、街市组)的主要职能上来看，几乎涵盖了日常市容管理的方方面面，而且每组都有各自的职能配备，分工明确，责任落实到位。

香港经济发展水平较高，城市管理工作的模式已基本形成，有很多优点和长处值得内地借鉴，其中香港制定分工明确的管理架构、制定责权结合的管理体制以及规范科学的管理举措具有较强的借鉴意义。

2000年1月4日，大连市城市管理行政执法局成立，7月7日挂牌。该局为市政府直属机构，局级建制，局机关设6个处（室），即党委办公室、纪委、办公室、法制处、督查处、行政处。下设四个行政执法大队:规划土地建筑市场行政执法:规划土地建筑市场行政执法大队、房地产行政执法大队、城建行政执法大队、公用事业行政执法大队。综合行使建筑市场、城市规划用地、房地产管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、市政公用管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。其组织机构和管理体制是:市城市管理综合执法局下设规划土地、房地产、建筑市场、城建、公用事业等5个专业行政执法大队，各大队分设若干中队;市局不直接行使行政处罚权，大队具有独立的执法主体资格，在全市范围内行使各自职责范围内行政处罚权，中队以大队名义负责辖区内的专业执法任务。全市城市管理综合执法实行垂直领导，即大队受市局领导，中队受大队领导。区大队为正处级单位，城管监察人员定为国家公务员，享受公务员待遇。大连市城市管理行政执法局积极探索城市管理相对集中行政处罚权的有效途径，在一定范围内促进了管理权、审批权与处罚权的适当分离;在一定程度上克服了多头执法、重复执法、职权交叉、执法扰民等问题;加大了执法力度，减少了执法机构，降低了执法成本，提高了执法效率。在体制构架上:该市按照国务院的相关规定确定城市管理行政执法局为市政府直属机构，局级建制，实行垂直领导，市局领导大队，大队领导中队，城管监察人员为国家公务员，享受公务员待遇。在职能配备上:该市城管执法局将其执法分为土地、房地产、建筑市场、城建、公用事业等5个专业行政执法大队，分别在全市范围内行使各自职责范围内的行政处罚权。

根据北京市人民政府《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》（京政发（2002〕24号）及市政府办公厅《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发〔2002）59号），原北京市城管监察办公室正式更名为北京市城市管理综合行政执法局，由北京市市政管理委员会负责管理，对外以自己的名义行使职权，开展工作。北京承担城市管理综合执法工作任务的机构为“某某区城市管理监察大队”，是在原市监察大队的基础上建立起来的，为区政府所属职能部门，综合行使市容、园林、政、公用等方面的全部行政处罚权及规划、工商、环保、公安交通等方面的部分政处罚权。其管理体制和组织机构为:市一级不设相应的综合执法机构，但市设市管理监察办公室，挂靠北京市市政管理委员会，负责全市城市管理行政执法的导、协调、监督和调度工作，市城管办设有一支约40人的直属督察大队;在各区建由区政府领导、区市政管委或建委协调的“区城市管理监察大队”，并作为行政法主体，为正处级行政机关。区大队下设若千分队派驻街道办负责辖区的执法工，受大队和街道办事处双重领导，街道分管副主任兼任监察分队分队长，对监察队享有指挥调度权、日常管理权、经费使用权和人事建议权。城管监察人员实行政执法专项编制，依照公务员管理，其待遇高于一般公务员。在范围方面，北京市城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围已经涵盖包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序。

城管执法作为一种新的行政执法模式，是和国家整体的行政管理体制改革相符合的。由于我国市场经济的确立和深入发展，对于市场经济的各个要素进行管理的国家行政体制也需要做出相应的变革。行政综合执法就是应对这一变革的一次有益的尝试。城市管理领域的综合执法可以说是行政综合执法理论在实践中的最初尝试。有些城市的探索甚至早于97年《行政处罚法》实施后“集中行政处罚权”的要求。但是，这些探索中也出现了一些问题，有如下案例为证：

[案例1]2006年1月7日下午，天门市环卫局在湾坝村垃圾填理处倾倒垃圾，工作人员与村民发生冲突。17时20分左右，魏文华与同事驾车经过事发地点，见发生冲突，便下车用手机摄像。城管工作人员制止其摄像，并强行收缴手机，对其进行殴打，魏在送往医院途中死亡。

[案例2]2006年8月11日，北京市海淀区城市管理监察大队在中关村附近清理流动商贩无照经营的专项行动中，在对卖烤肠的无照商贩崔英杰的三轮车进行暂扣后，崔英杰当即逃脱，后从胡同中窜出掏出切烤肠用的刀子，一刀刺进了海淀城管大队副队长李志强的颈部，李志强在送往医院后，经抢救无效死亡。李志强成为北京城管公务执法中牺牲的第一人，北京市政府追封李志强为“革命烈士”称号。被告人崔英杰现也正在等待法律的最终判决。以上是随手在网络上搜索到的关于城管执法中的两则新闻，一段时间以来，有关城管执法中出现的问题成为新闻报道的热点，时刻冲击着观众的眼球。城管队员不文明执法、暴力执法的、被执法者暴力抗法的、城管打城管、上演城管内讧的等等，可谓千奇百怪，不一而足。中关村商贩崔英杰刺死北京城管队员李志强事件已经过去一段时间，舆论对此的关注已经逐步转移到崔英杰审判后如何处罚的问题上来。对于这一城管执法中出现的典型暴力抗法事件，人们关注的焦点其实最终落脚在一个关键的问题，就是城管行政执法权的合法性、正当性。对城市的各方面进行有效的管理是世界各国城市化进程中不可避免一项专门活动，随着我国城市化进程的加快，城市管理的模式经过一次次的探索后在我国最终初步定位为：设立专门的城市管理综合执法局统一行使城市管理中的各项职权的综合执法模式。城管本质上行使的是行政执法权，现在我国各地城管机构行使的执法权因来自不同的领域和行业，都是由单一的法律法规授权相应的行政机关行使，现在设立了单独的综合执法机构来统一行使涉及城市管理的各类职权，克服了原来各部门分头执法造成的推诿扯皮、效率不高、执法扰民和多头重复处罚的弊端。但是同时也带来了如下问题：一是城管执法机构本身的设立合法与否?二是城管行使的职权来源是否有法律的直接授权或者委托?三是对这种执法方式如何进行有效的监管？现在，我国的制定法缺乏对这一新生事物的直接回应。同时，在执法的过程中，由于没有衡量好民生价值和城市秩序价值的轻重，导致实践中如本文开头列举的案例所示，暴力执法、不文明执法时有发生，同时伴随而生的也就是暴力抗法、暴力妨碍公务执行的发生。

城市化是人类走向文明的必然，是人类进步的象征，也是21世纪我国的一项伟大变革。与城市化随之而来的问题是对城市的综合管理，城市管理工作涉及广大群众的切身利益，关乎社会安定和谐，其重要性是不言而喻的。行政综合执法体制改革以来，甘肃省城管执法取得了不容置疑的成绩与进步，省内各个城市也都在积极探索和大胆实践，并且取得了一定的成效，但随着城市化进程加快，人民生活水平的不断提高，市民对生活质量的不断追求，对城市环境要求的不断提高，使城管执法在面临许多新挑战的同时，仍然未能摆脱旧的顽疾困扰，城管执法问题也因此成为社会热点。