纳西族干部

第五节　民族区域自治^[29]

一、民族区域自治政权的建立和沿革

中华人民共和国成立后，中国共产党和人民政府十分重视循化县的民族问题和政权建设问题，1949年8月27日循化解放，30日成立循化县人民政府，是青海省解放和建立县级人民政府最早的县。同年10月，中国人民解放军1军3师8团奉命抽调干部、战士110名组成地方武装工作队，协助地方迅速建立县、区政权。中共青海省委和省军政委员会任命郭若珍为中共循化县委书记兼县长，周文焕、马瑞斋、李恩普为副县长。下设秘书室、民政科、财政科、公安局、税务局、邮局。组建了新的区乡政权机构，建立城东、城西两个人民区公所，区以下沿用了过去1镇6乡的行政区划。

1949年11月19日和1950年1月8日，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条和《县各界人民代表会议组织通则》的有关规定，经过召开两次较大的会议，建立了循化县各族各界人民代表会议制度，1950年1月15日，正式召开了循化县首届各族各界人民代表会议，出席会议的各族各界代表58名，这次会议的任务是：共同商讨了维护社会治安，加强民族团结，搞好合理负担等问题，选举产生了民族治安调解委员会和常设委员会。它是循化县各族人民行使自治权力的最初机构和组织形式。各族各界人民代表会议从1950年元月至1953年9月，历时3年10个月，共召开了4届8次会议，为循化县民族区域自治政权的建立奠定了基础。1953年9月24日，在循化县第四届二次各族各界人民代表会议上，经过充分协商，按程序选举成立了循化县选举委员会和循化县撒拉族区域自治筹备委员会，会议选举李恩普、董子莪（回族）、马兴旺（撒拉族）、韩热木赞（撒拉族，阿訇）、嘉乃华（藏族，活佛）、马米日（撒拉族，阿訇）、拉郎才让（藏族）、马负图（回族）、李新鼎、马自力哈（女，撒拉族）、绽秀（回族）11人为循化县撒拉族区域自治筹备委员会委员，马米日为主任委员，李新鼎、马兴旺、嘉乃华为副主任委员，着手筹备建立撒拉族区域自治政权。在这次会议上，按照民族区域自治政权实施纲要规定和省委统战部指示，结合全县各民族的聚居状况以及经济、文化等特点，决定成立循化县撒拉族自治区，报请中央人民政府政务院批准。与此同时，还决定成立三个区、乡民族自治政权，即：文都、道帏两个藏族自治区人民政府、循阳回族自治区人民政府（乡级）。

第一部《中华人民共和国宪法》颁布后，1954年2月，召开循化县首届人民代表大会第一次会议，正式宣告成立了“循化撒拉族自治区人民政府”，同年9月，根据宪法规定，改为“循化撒拉族自治县”。撒拉族民族宗教开明人士马米日阿訇担任自治县的第一任县长。委员25人，其中少数民族22人，占委员总数的88%。其中撒拉族13人，占委员总数的52%；藏族5人，占委员总数的20%；回族4人，占委员总数的16%。辖秘书室、民政、财政、文教、建设、卫生5科，税务、公安、邮电3局和人民监察委员会。设5个区公所，辖1镇19乡。区公所为县委、县政府派出机构，设正、副区长和民政、财政、文教、生产、治安助理员。1950年设立县人民法院和县人民检察署，属人民政府组织序列，《宪法》颁布后从政府组织序列分离。1955年9月，根据《人民检察院组织法》，改名为“循化撒拉族自治县人民检察院”。法院院长和检察院检察长均实行任命制。县、区政权的建立，体现了自治县从政治上的根本性变化，标志着循化各族人民在中国共产党领导下揭开了当家做主的新篇章，跨入了崭新的历史阶段。

1955年5月，根据《宪法》规定改称“循化撒拉族自治县人民委员会（简称人委）”。1958年12月，县委、人委合署办公，工作机构合并为10部4委1室。全县组成4个政社合一的人民公社，设社务委员会和管理委员会。即东风、黄河、永丰、红旗公社。至1959年年底，县委、人委又分开办公。是年初至1962年，自治县由黄南藏族自治州人民委员会代管。1966年，设6科3局2室1委。1961年，贯彻“六十条”调整公社规模，公社增至11个，1963年，再次调整公社规模，增至15个人民公社。1966年4月，全县合并成9个人民公社。“文化大革命”中，自治县同全国一样，政权系统的领导机构受到了严重冲击和破坏。这一时期政权系统可分为三个阶段：第一阶段从1966年5月至1967年3月，循化县抓革命促生产指挥部成立，政权体系和领导机构处于瘫痪状态，后又改称“中国人民解放军青海省循化县抓革命促生产指挥部”。下设支左、生产两个班子，代行县委、县人委的职权。第二阶段到1967年11月，循化县“革命委员会”成立，实行一元化领导，党政合设一套办事机构。设办事组、政治组、宣传组、文卫组、群众工作组、计划工交组、财贸组、政法组、生产组。1968年3月后，各公社、大队均成立革命委员会。第三阶段是1967年至1976年“文化大革命”结束。1975年1月，根据修改后的《中华人民共和国宪法》关于“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关或执行机关，同时又是地方各级人民政府”的规定，革命委员会行使人大、政府职权。1971年政府机关开始恢复机构，至1976年，恢复和新设9科2局2办2行3委。全县仍辖9个人民公社革命委员会。

1980年12月，县第八届一次人民代表大会恢复选举组成“循化撒拉族自治县人民政府”。2002年2月全县行政机构改革，撤并环境保护局、乡镇企业管理局、对外贸易局、文化体育局、民族贸易局、粮食局、科学技术局等机构后，政府下设局、室、社32个工作部门。1984年6月，实行政社分开，撤销人民公社管理委员会，成立乡（镇）人民政府。按1社1乡建制，城镇公社改为积石镇，道帏、文都、尕楞、岗察公社恢复为藏族乡，红旗公社改为查汗都斯乡，东风公社改为白庄乡，孟达、清水、街子3公社均改为乡，名称不变。乡镇设正、副乡镇长、会计，后陆续设教育、民政、司法、土地管理、计划生育等专职干事。154个行政村建立村民委员会。在政府部门正局级主要领导中，少数民族领导干部26人，占76.4%，其中撒拉族22人，占正局级主要领导干部总数的68.75%。10个乡镇的乡镇长均为少数民族干部，其中撒拉族6人占60%，藏族4人占40%。切实体现了党的民族区域自治政策和少数民族当家做主，自己管理内部事务的权利。

建立民族区域自治政权，实现少数民族当家做主，其前提首先是培养能够忠实地执行党和国家的方针、政策，密切联系群众，掌握当地少数民族特点和心理的当地少数民族干部去管理自己的事务。循化解放后，县委和县人民政府十分重视培养少数民族干部，在民主革命时期，各地涌现出一批少数民族积极分子，他们在旧社会受苦受难，因而热爱新社会，热爱共产党，具有相当高的阶级觉悟，各级党政部门除在各项政治运动中信赖他们，依靠他们，放手大胆地让他们工作外，仅从1952年以来先后输送10多名少数民族积极分子到中央民族学院、西北民族学院培养学习；县上还定期举办少数民族积极分子培训班，不断提高他们的思想政治觉悟和工作能力。经过几年的努力，全县少数民族干部由少到多，迅速成长壮大，为完成土地改革和实现民族区域自治创造了条件。

循化撒拉族自治县的成立，揭开了以撒拉族为主体，藏族、回族、汉族各兄弟民族团结互助，共同建设社会主义新循化的历史新篇章。党中央、国务院和国家民委十分重视和关怀循化县民族区域自治政权的建立，在历次大庆中，拨出专款，派出代表，发出贺电、贺信，表示热烈祝贺；青海省党、政、军各大班子以及各兄弟州、县也同样派出代表，拍发贺电、贺信，赠送贺幛，以示祝贺。

二、切实行使自治权利

撒拉族自治县成立后，作为一级地方权力机关，行使着地方国家机关的职权，并享有宪法所赋予的自治权利。在历届各级人民代表大会和人民委员会的组成比例方面，充分体现了撒拉族当家做主的原则，因为撒拉族是自治县的主体民族，从而在县人民代表大会中占有较多的人选，1954年首届人代会中，县长和委员共有25人，其中撒拉族18人，占72%；正、副县长4人，其中撒拉族2人，占50%；出席首届人代会的代表107人，其中撒拉族50人，占46.7%。到1998年，自治县人民代表大会共召开了十三届，乡镇人民代表大会共召开了十二届。现有人大常委会委员17人，其中撒拉族8人，占47.1%，另有藏族3人、回族2人，少数民族委员占委员总数的76.5%。少数民族代表和委员们直接管理着本民族、本地区、本县的一切事务，按照民族区域自治法和宪法的规定权限行使自治权，是民族区域自治政权的核心内容。依照地区和民族的政治、经济、文化特点，先后制定及上级批准的地方法规有《循化撒拉族自治县关于施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》（1982年1月8日青海省第五届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准）、《循化撒拉族自治县自治条例》（1992年12月11日青海省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准）、《循化撒拉族自治县水利工程管护条例》（1994年9月24日青海省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）、《循化撒拉族自治县草山管护条例》（1995年7月29日青海省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准）、《循化撒拉族自治县土地管理条例》（1996年青海省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）、《循化撒拉族自治县林木管护条例》（1997年4月1日青海省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）。与此同时，自治县还拥有自治权限，根据财政情况，有权决定财政年度的收支和基本建设投资总额，尤其在国家对少数民族地区的各项专项补助经费的扶助下，自治县的财政经费保证了基本需求，财政收入和国家补贴逐年增长，从而促进了边远贫困的撒拉族地区经济、文化和科技事业的发展。

努力培养以撒拉族为主的少数民族干部，包括政工干部和专业技术干部，是党的民族政策的一个方面，也是解决好民族问题的关键所在，是实现自治机关民族化的重要内容。自治县成立以来，党政领导机关十分重视培养和选拔各民族的干部，明确提出“普遍大量培养和放手提拔使用相结合”的方针，帮助少数民族干部提高共产主义觉悟，提高文化素质和工作能力，特别注重少数民族干部的实践锻炼。培养少数民族干部的另一条途径是有计划、有步骤地举办各种训练班进行培训，或送往中央和省内外大中专院校深造，自治县还先后成立了中级师范学校、藏文中学、撒拉族女子中学及职业中学，努力使土生土长的少数民族子弟接受系统教育，逐步培养成合格的接班人。自治县党校是培养少数民族干部，特别是少数民族农村基层干部的基地，每年都在不定期地举办各种训练班，轮流抽调基层少数民族干部和党员脱产学习，这些措施有力地促进了少数民族干部队伍的成长。据1995年统计，全县少数民族干部由1950年的17人增加到1503人，占干部总数的67.1%，其中撒拉族干部由1950年的8人增加到780人，占干部总数的34.8%；全县科级以上领导干部中，少数民族183人，占总数的75.6%，其中撒拉族113人，占总数的46.7%；县级领导干部中，少数民族共20人，占总数的76.9%，其中撒拉族14人，占总数53.8%；自治县人大常委会组成人员中，少数民族占86.6%；自治县人民政府正、副县长中，少数民族占85.7%，其中撒拉族占57.2%。自1954年首届人代会开始，历任县长均由撒拉族公民担任。同时，在自治县的党委、政府工作部门、政法系统、财贸金融、文教卫生以及工、青、妇等群众团体的科级领导职务，大都由少数民族干部担任；自治县10个乡镇的党政领导成员中，少数民族占87.6%。自治县的少数民族干部均来自本民族，他们土生土长，同群众有密切的联系，他们熟悉本民族的语言文字和风俗习惯，了解本民族人们的思想感情和要求愿望，能够结合少数民族地区的特点，正确贯彻党的路线、方针和政策，充分发挥他们的优势，贡献他们的聪明才智。

自治县的汉族干部，对民族区域自治政权的建立和发展，发挥了积极作用，在培养使用少数民族干部的过程中，言传身教，耐心帮助，作出了自己的贡献。循化解放后，党和政府吸收、培养了一批本地汉族干部，上级又派来了一定数量的外地汉族干部，这些同志在少数民族地区与群众同甘共苦，尊重民族风俗习惯，任劳任怨，积极工作，几十年如一日，在建设社会主义新循化的神圣事业中，与广大少数民族群众结下了深厚的情谊，受到少数民族人民的欢迎和赞扬，循化有今天的成就，与汉族干部的艰苦努力是分不开的。

三、建立健全地方法规

十一届三中全会后，切实恢复了人民代表大会及其常务委员会作为一级地方权力机关，行使地方国家机关的职能，即重大事项决定权、监督权（法律监督、工作监督）、人事任免权，对人大代表提出的提案进行督查督办外，最重要的一项工作就是根据宪法和法律规定的权限，依照地区和民族的政治、经济、文化特点，制定自治县地方性法规。1980年12月，自治县第八届人民代表大会制定讨论了第一部《循化撒拉族自治县自治条例（草案）》，1981年第八届人民代表大会常务委员会第五次会议通过。1982年1月，经青海省第五届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准了《循化撒拉族自治县关于施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》。1993年以来，遵照全国人大常委会关于加强民族法制建设的总体要求，为适应社会主义市场经济体制的需要，以邓小平建设有中国特色社会主义理论和“三个代表”重要思想、党的基本路线为指导，在县委的领导和省人大常委会的具体指导下，进一步深化改革、扩大开放，紧紧围绕经济建设这一中心，根据宪法和民族区域自治法赋予的职权，与时俱进，不断加大民族自治县立法工作力度。2005年，先后制定补充修改、颁布实施了8部地方性法规，即《循化撒拉族自治县自治条例》和水利工程管护、草山管护、土地管理、林木管护、县城市容和环境卫生管护单行条例6部，关于施行婚姻法的补充规定和人民代表大会立法程序规定两部。这些地方性法规，在自治县政治、经济、文化、生态环境保护等社会事业的发展进程中，为依法治县和各项工作步入正规化、制度化、法制化方面发挥了重要作用。

【注释】

[1]该县的撒拉族是在清乾隆、同治、光绪年间反清起义被镇压后从循化的街子、崖曼、西沟、白庄、清水、孟达、草滩坝等地逃难而来，定居在大河家、四堡子、刘集乡等地，现有人口约5000人。

[2]伊宁县现有撒拉族2000多人，主要聚居在萨木于孜乡。那里最早的撒拉族是在1781年乾隆年间苏四十三起义被镇压后流放过去的；1895年“光绪二十一年反清事件”被镇压以后，又有一部分人为逃避迫害，逃难到那里；后来，还有一些零零散散移居过去的。2007年8月，笔者对该地撒拉族进行实地考察后发现，那里的撒拉族在语言、生活方式、心理素质方面与循化的撒拉族存在一些差异，他们更多地保留了突厥文化的遗风。

[3]此处所说“回民”与当代“回族”是两个不同的概念，“回族”是20世纪50年代国家在民族识别过程中给那些通用汉语，全民基本信仰伊斯兰教，分布全国的群体起的名称；而在此之前，中国历史文献和普通民众将中国信仰伊斯兰教的人群，无论哪个民族，都通称为“回民”或“回教徒”。故此处所谓“回民”，即指撒拉族。在过去撒拉族有时也被称为“撒拉回”。

[4]《伊斯兰大百科全书》（英文版）卷四。

[5]木拉·苏来曼：《回族源流考》，塔什干，1917年。

[6]关于突厥人在阿巴斯王朝后期所发挥的作用、塞尔柱王朝历史、蒙古人西征与撒拉族先民东迁背景等详情参见马明良：《简明伊斯兰史》（修订本），经济日报出版社，2006年，第232～246页。

[7]中亚是古代许多民族频繁迁徙移动的大舞台，在相当长的时期内，突厥人转战南北，驰骋千里，是这个大舞台的主角，撒拉族先民撒鲁尔人作为突厥人的一部分，并非一成不变地固定生活在某个站点上，而是活动于撒马尔罕、布哈拉及其周边地区和锡尔河、阿姆河流域，马鲁是撒鲁尔人往返移动时的许许多多站点中的一个站点而已。切不可用静止的、一成不变的眼光看待人类历史和民族历史，民族是动态的、发展的，民族的活动空间也是不断变化的。

[8]关于撒拉族族源，长期从事撒拉族历史研究的民族史老专家芈一之教授作了比较深入的探索，详见芈一之：《撒拉族史》，四川民族出版社，2004年，第13～24页。米娜瓦尔博士也提出了独到的见解，见米娜瓦尔：《再论撒拉族的族源与形成问题》，《中央民族大学学报》，2001年第6期。

[9]《长春真人西游记》。

[10]达鲁花赤，元代官名，即掌印官。

[11]关于战争与民族融合、文化交流以及蒙古西征对东西文化交流的影响，参见马明良：《伊斯兰文明与中华文明的交往历程和前景》，中国社会科学出版社，2006年。

[12]一之：《撒拉族史》，四川民族出版社，2004年，第37～41页。

[13]《清史稿·甘肃番部》。

[14]乾隆《循化志》卷四。

[15]民族问题研究会：《回回民族问题》，民族出版社，1958年；《回族简史》编写组：《回族简史》，宁夏人民出版社，1978年。

[16]乾隆《循化志》卷四。

[17]乾隆《循化志》卷八。

[18]乾隆《循化志》卷八。

[19]乾隆《循化志》卷五。

[20]乾隆《循化志》卷四，《保安四屯》。

[21]芈一之：《撒拉族史》，四川民族出版社，2004年，第52～66页。

[22]乾隆《循化志》卷四。

[23]乾隆《循化志》卷四。

[24]乾隆《循化志》卷四、卷八。

[25]关于撒拉族土司详情，见王继光：《青海撒拉族土司制度述评》，《青海社会科学》，1984年第1期；芈一之：《撒拉族史》，四川民族出版社，2004年，第85～101页；马云：《试谈撒拉族土司制的衰落》，《西北民族学院学报》，1984年第4期。

[26]土司未得到中央王朝号纸印赦，仅由地方军政官员委以职衔，称“外委土司”。韩炳、韩大用于康熙时被提督张勇委以“随征土司”。

[27]关于撒拉族语言，参见撒拉语专家林莲云：《撒拉语简志》，民族出版社，1985年；撒拉族语言学专家韩建业：《撒拉族语言文化论》，青海人民出版社，2003年。维吾尔族语言学博士米娜瓦尔的博士论文《撒拉语研究》。

[28]林莲云等：《撒拉汉汉撒拉词汇》，四川民族出版社，1992年。

[29]王镇寰：《撒拉族区域政权建立前后》，载政协省委员会学习和文史委员会、政协循化撒拉族自治县委员会编《青海文史资料选辑》第二十八辑、《循化文史资料》第四辑。