新中国成立以来到改革开放以前的人口迁移流动和城镇化

第一节　新中国成立以来到改革开放以前的人口迁移流动和城镇化

一、新中国成立初期人口自由流动和低起点的城镇化发展时期

新中国成立以来我国首先经历的是国民经济恢复和社会主义改造阶段，经济建设与生产得到快速发展，人口迁移流动也较为活跃。新中国成立初期颁布的一系列的政策与纲领，赋予了我国公民自由迁徙与自由选择居住地的权利。在这一时期，国家没有实施户籍制度，没有对农村人口向城市的迁移流动进行严格的限制，所以总体上表现出的是一种人口自由迁移流动的特点。

表2-1　1949—1959年中国城市化水平及城镇人口变动（单位：万人，%）

资料来源：中经网统计数据库。表中数据为户籍统计数据，其中1963年以前的城镇人口是指辖区内全部人口，1963—1977年的为市镇非农业人口。

在这一时期，人口城镇化比重从10.64%增加到18.41%，十年增加了80%左右，城镇化的速度实际上是相对较快的。城镇人口迁移流入比较少，大约十年流入1300万左右，平均每年流入约130万，因此可以看出，人口的自然再增长仍然是这一时期城镇人口数量的增长的主要原因。

表2-2　20世纪50年代中国城镇流动人口（单位：万人，%）

资料来源：辜胜阻、刘传江：《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中科技大学出版社2000年版，第170页。

这一阶段人口迁移流动的主要原因：第一是国家政权建设带来的人口迁移，例如干部南下迁移；第二是旧政权人员的遣返和安置；第三是新中国建立以后的快速经济建设带动了人口迁移和流动。随着第一个五年计划的实施，工农业生产迅速发展，人口的迁移流动也十分活跃，这不仅包括从农村向城市的迁移，也包括从东北老工业基地向新工业区的迁移，以及从东部沿海及人口较为稠密的地区向相对地广人稀的中、西部的垦荒型迁移。

二、20世纪六七十年代控制的人口迁移流动和停滞的城镇化

自20世纪50年代后期开始，随着“大跃进”的推进，人口迁移流动的规模逐渐增加，据测算，1958—1960年的三年间，农村迁往城镇的人口总数每年都在1000万人以上，1958年甚至达到了3200万人。^[1]较大规模的人口流入也对城镇的企业和粮食供应等带来巨大的压力，政府也开始有计划的控制人口迁移流动。1956年冬，国务院下发了《关于防止农村人口盲目外流的指示》，以期防止农村人口向城镇的盲目迁移。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，自此确立了我国城乡人口的二元户籍制度。

进入60年代以后，人口迁移流动态势出现了巨大的改变。由于“大跃进”运动的盲目冒进以及三年自然灾害的影响，国民经济发展陷入困境。1961年国家开始实施“调整、巩固、充实、提高”的指导方针，大幅度压缩基本建设，对工业实行关停并转，精简职工和减少城镇人口。同时，各个城市强化户籍制度管理，开始严格限制农村人口进城，使得这一时期的流动人口数量跌至谷底。这一时期的人口迁移流动主要有以下三种类型：

一是国家组织的“三线”建设引起的人口迁移。“三线”建设计划是在国际政治关系变化的大背景下发生的，始于1964—1965年间，于1969—1970年达到高潮，并一直延续到改革开放之初，人口迁移的流向主要由东部沿海地区城市向西北、西南及内蒙古自治区转移。

二是由东向北自发性的垦荒迁移。这一阶段的自发性垦荒主要是那些由于城乡分割的户籍制度被划入社会底层的农村地区的人，自发地迁往东北、西北等土地资源相对丰富、生存条件较好的边疆地区。其中，新疆、内蒙古和黑龙江三个省区是当时自发性垦荒移民主要的迁入地区。

三是城市知识青年“上山下乡”、干部下放接受再教育。知识青年“上山下乡”的提法并不是这一时期的首创，早在20世纪50年代中共中央政治局就在《1956—1967年全国农业发展纲要（草案）》中提出“城市的中、小学毕业的青年，除了能够在城市升学、就业外，应当积极响应国家的号召，下乡上山去参见农业生产，参加社会主义建设的伟大事业”的口号。可以看出，当时的知识青年“上山下乡”是以农村合作化运动和解决城市失业问题为背景的，其目的是试图将解决城镇的失业问题和改变农村落后局面联系起来。但“文化大革命”的兴起则改变了“上山下乡”的性质和方向，使其从一种经济性的迁移转变为知识青年“接受再教育”的政治运动。

在从70年代后期开始，下放的干部因工作需要陆续返城，知识青年也因城市招工、报考高校或“病退”等原因开始回城，加之部分政策的松动，形成了一股返城的迁移流。

总体上看，这一时期的人口迁移流动，不仅由于城市经济的停滞限制了城镇就业和人口吸纳，也通过上山下乡、三线建设和对农村的垦荒迁移，形成了一种逆向城镇化的方向。三年“大跃进”运动使得城镇劳动力超高速增长，劳动力生产率下降，经济结构严重失衡。在这一背景下，中央政府不得不采取一系列措施抑制农村人口向城市的流动，同时调整市镇建制标准，缩减城镇数量。其直接影响就是1961年开始，城镇人口连续三年负增长，仅1962年城镇人口就减少了1048万人，城市化率降低2.03个百分点。伴随着知识青年“上山下乡”和干部下放，以及“三线”建设的推进，我国的城镇建制规划工作基本停滞，城市人口增长缓慢，城镇人口占总人口的比重下降，1966—1972年均为负增长，1977年的城市化率为17.23%，比1965年还要低0.18个百分点。

表2-3　1960—1977年中国城市化水平及城镇人口变动（单位：万人，%）

资料来源：中经网统计数据库。表中数据为户籍统计数据，其中1963年以前的城镇人口是指辖区内全部人口，1963—1977年的为市镇非农业人口。

【注释】

[1]杨云彦：《中国人口迁移与发展的长期战略》，武汉出版社1994年版，第114页。