户口制度是中国社会不平衡的二元社会结构和提高农民工收入的主要障碍

在过去的十年中,执政党-国家和一般社会公众,逐渐一致认为,有必要对户口制度这一前改革时代中央集权的计划经济体制的产物进行改革。因此,公众争议的焦点是如何改革这一制度,而非是否需要改革。围绕这一问题,执政党-国家及其各级决策机构、学术界、媒体、城市公民、农民工自身以及其他社会行动者-言说者参与到一场长期的争论之中。其中的第一个层面,就是这些不同的群体如何理解户口制度的本质,以及为何需要改变这一制度。

尽管党报和都市报的新闻话语间存在差别,但一般来说,这些话语均把户口制度定义为一种相对“过时的”制度安排,有必要进行改革。但在这样的表述中,这些话语实际上暗示了这样一种前提假设,即从其最初的历史和社会语境来看,户口制度是有必要性的,建立这样的制度也是不可避免的。1950年代,执政党-国家试图通过改造经济和社会结构来建立和巩固中央集权的计划经济体制。这样的特定历史环境,被视为是建立户口制度的主要原因。《人民日报》一篇文章指出的,“客观来说,现行户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代的作用,是特定时代下的特殊产物”,在过去几十年间,“为我国的经济和社会发展做出了一定的贡献,有其合理性的一面”。^[6]《工人日报》的一篇文章将户口制度描述为在城市和农村之间树立的一道“铁栅栏”,“对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业的基础地位等”,起到了重要作用。^[7]另一篇文章则引用学者的观点来解释建立户口制度的两个主要原因:社会资源的稀缺性使得有必要建立分配控制体系;中央计划经济体制要求对自发的人口和资源流动施加严格控制,以支持国家对经济资源的配置和对社会秩序的控制。^[8]户口制度在一个城乡二元分割的社会结构中的“重要历史功能”包括识别人口身份、维持社会秩序和安全,以及服务于国家的工业化和“社会主义建设”。^[9]在都市报的相关文章中,这些观点也得到了一定程度的审慎呼应。在《南方周末》的一篇专栏文章中,作者认为,“户籍制度在建立之初并不一定是一项歧视制度,只是实施紧缺生活品配给的手段之一,是适应当时计划经济体制需要的,在我国工业化初期发挥过一定历史作用”。^[10]国务院一位官方研究者也持有类似的观点,认为户口制度是国家工业化发展的历史需要。^[11]

但随着时间的变化,相应的社会条件也发生了变化。随着改革时期市场经济的兴起,户口制度被认为是日益脱离改革发展的现实,需要加以改革。相关媒体报道提出了诸多改革的理由。基本上,这些媒体报道指出户口制度导致了三个方面的负面结果。首先,从经济增长和国家发展的角度看,户口制度是中国社会不平衡的二元社会结构以及相对落后的城市化发展的主要肇因。因此,户口制度被看作实现农业现代化和提高农民工收入的主要障碍。此外,二元的社会结构在农村地区导致了大量的贫穷现象,并因此限制了国内消费的增长,从而影响经济发展。正如《南方日报》一位评论作者所指出的:

现行的城乡二元户籍制度及其依附在户籍制度上的就业权、教育权、社会参与权、社会保障权等附加值,极大地限制了农村剩余劳动力的转移,致使大量的剩余劳动力滞留在农村和农业中,从而迟滞了我国的城市化进程。大量农村剩余劳动力滞留在农村,农民增收缓慢,农业生产率低下。^[12]

因此,由于户口制度下差异化的公民权待遇导致的短期的投机性人力资源流动,这使得中国经济发展无法充分实现丰富人力资源价值的最大化。^[13]虽然随着改革的推进和相关政策的调整,户口制度在严格控制人口流动方面的功能已经逐步削弱,但是数亿计的农民工漂泊在城市和乡村之间却无法完全融入城市社会,从而导致所谓“伪城市化”。^[14]由户口差异导致的城乡地区之间的不平衡,有如富裕的欧洲和贫穷的非洲之间悬殊的差异。^[15]因此,改革户口制度,弱化其排斥农村人口融入城市的功能,对加快国家的经济发展以及促进社会平等,都是至关重要的。

户口改革的第二个原因是这一制度导致了大量的歧视、偏见、社会冲突和不公正现象,因此对执政党提出的建设“和谐社会”和落实“科学发展观”的目标构成严重威胁。在现有体制下,农村人口被当作二等公民对待,被剥夺了基本的城市公民权以及绝大多数与之相关的福利待遇。这不仅造就了一个世袭的等级制度,同时也在长期的历史过程中造成一种广为接受的文化霸权性质的观念,即相比于“低等的”农村人,城里人要高人一等。正如《人民日报》一篇评论文章的作者所指出的,当前中国社会存在一种“户籍制度文化”:

所谓“户籍制度文化”,是长期户籍制度之下社会权益的不合理所形成的观念。农村孩子生来就是农村户口,进了城的农村居民是“跳了龙门”;即便是大城市与小城市之间也因着经济上的差距有着身份的差异。……在一些人看来,城市原住民才是城市的主人,所有外来者则是客人。客人不能抢了主人的饭碗,更不能抢主人的头衔“户口”。^[16]

这种户籍制度文化,或有评论者所称的“户籍思维”^[17],给权力寻租提供了空间,并导致各种社会腐败现象和社会怨恨。为了获得城市户口,许多人不得不给城市主管户口的官员提供贿赂,也有不少人从非法商贩那里购买假冒户口证件。为了促进房地产业或抵消公共福利开支,不少地方甚至公开出售户口。户口以及附着其上的各种城市公民特权成为地方政府官员牟利的商品和工具。^[18]这些所谓的“改革”措施大多成为富裕阶层获取大城市户口的机会,而农民工等底层群体则基本与此绝缘。由于户口制度几乎与包括教育、医疗保健、就业、政府补贴的廉价住房等在内的城市公共服务的所有方面有着紧密联系^[19],因此成为各地政府手中的一个用来调控城市福利资源分配,维护富裕强势的精英阶层利益的政策杠杆。^[20]因此,户口成为当前社会不公的最主要的来源之一,对这一制度加以改革也成为维护社会稳定、促进和谐发展的必不可少的条件之一。

显然,上述两个不同视角都从户口制度在当前国家发展和维持稳定社会秩序中所发挥的负面作用这一角度,来说明对之进行改革的必要性。根据这一逻辑,公民权作为全体社会成员不可剥夺的平等权利,只是在确立或消除户口制度的过程中具有中介性的价值。在国家宏大的政治经济目标中,公民权问题只具有工具性的意义。正如在1950年代,部分牺牲农民的平等福利权利对社会主义经济秩序的建立和促进国家工业化的发展来说是“必要的”,现如今部分恢复这些曾被牺牲掉的权利也是必要的,因为在高度市场化和全球化的经济环境下,威权市场化条件下的发展主义策略要求必须充分发挥数量庞大的廉价劳动力资源的优势。无论是哪种制度安排,公民权作为不可剥夺的自然权利,都没有成为自洽的独立范畴和经济发展的目的,相反,公民权话语被视为服务于经济发展的工具性修辞策略或政策手段。《大河报》发表的一篇文章就是一个典型的例子:

许多经济问题的解决往往依靠公民权的落实来实现,中央这一决策让我们更清楚地明白了这一点。长期以来,有人总是把经济发展和公民权对立起来,认为公民权是个公平问题,坚守公平有时会牺牲经济决策效率。事实完全不是这样,正因为社会公平有利于国家在政治、经济、社会等方面更快速地发展,所以它才能成为社会的最高准则和社会理想。试想,如果广大农民仍然贫穷,如果早已在城市照章纳税的打工族却不享有社会保障,如果他们的子女在教育、就业问题上受到歧视,能与户籍人口和谐相处吗?在这样的环境中,经济能不遇到问题吗?^[21]

相比之下,第三个视角是从平等公正的公民权本身出发,而不是着眼于它在生产和再生产国家政治经济秩序中的工具性作用。但这一角度在所有这些新闻话语中,处于相对边缘的位置。在所选文章中,只有少数引证支持这一观点。根据这一视角,户口制度是对公民基本权利赤裸裸的侵犯。正如一位农民工问题专家所指出的,中国的工业化和城市过程中所积累起来的巨大财富,是通过对农民工合法利益的系统性剥夺获得的。户口在这一巨大的不公平的社会体制中,处于最核心的位置。户口以个人的出生地和父母的公民权地位状况这些先天因素为基础按照世袭的方式决定一个人在社会等级秩序中的位置,将人分为三六九等,从而将社会成员中的一些个人和群体系统性地排斥在主流社会之外。^[22]另一位作者则更为明确地指出,自由迁徙权是一项基本的人权,而户口制度是对这一权利的严重侵犯。户口所反映的是“传统的身份社会,将人分成不同的社会地位管理,而在市场经济下则是契约社会,人们首先是平等的关系。无论从法律上还是道义上,户口制度反映的都是不平等社会”。^[23]

不过,尽管存在上述不同视角之间的差异,但无论是哪一种角度,这一点已经成为共识:户口制度本身存在极大的不合理性,因此必须进行改革。但至于如何改革,不同的利益方却存在差异很大的观点,相关的公共话语斗争也更为激烈。农民工输入地区的地方政府(特别是北京、上海和广东这样的最主要的移民输入地)推出的各种户籍改革政策,在媒体话语中引发了广泛的争论。正如下文将要分析的,在这些媒体话语的对峙中,存在两种对立的框架:渐进主义的危机框架强调激进改革可能给城市社会秩序和稳定带来的巨大风险,而改革主义的批判框架则对以维护社会稳定为借口阻碍实质性改革的观点和做法提出严厉批评。