年后流入城市和改革后的人口流动

1949年后,改革前和改革后的人口流动的一个重要差异是,前者基本上是国家牺牲个人利益和自由迁徙权来实现其战略目标的工具手段,而后者则部分恢复了人民在自发自愿的基础上进行社会流动的基本权利。但除了1950年代初期,在绝大多数时期,无论这种流动是自愿的还是国家强迫的,一切人口流动始终受制于户口制度的限制。市场化改革并没有终结户口这一计划经济时代的产物,相反,这一制度延续至今,依然在控制人口生育和流动、就业以及差异化的福利分配方面发挥着重要作用。

自从中央集权的计划经济体制在1950年代中期建立以来,为了严格控制社会秩序,同时为新政权亟须的重工业发展提供原始资本积累,执政党-国家在1950年代建立起了户口制度。这种制度类似于巴斯所谓的族群“边界标记”(ethnic‘boundary markers’)(引自Solinger,1999b,页27)。在现有人口控制制度中,户口实际上以一种类似于内部护照体系的方式发挥着管控功能(K.W. Chan,1999)。这一制度的主要特征是以世袭的居住登记类型为基础将一部分国民进行区分,这使得户口制度成为人类史上前所未见的最有效的社会排斥机制之一。尽管在帝制和民国时代均有户口登记和人口控制的先例,但户口制度在社会排斥的广度和深度方面超越了所有先前的政策。通过系统性地“创造和控制社会区隔、排斥和歧视”,户口制度在人口流动和经济资源配置方面,达到了“前所未有的整齐划一、城乡二元化和国家控制”(F.-L.Wang,2005,2010)。

户口制度的建立可以追溯到1950年代早期。在中华人民共和国成立后的最初几年,人民的迁徙权得到执政党-国家的承认,并以宪法的法律形式加以制度化。早在1950年,公安部发布了一个内部指示,要求加强对“反动分子”和其他“特殊分子”的监控。随后,在第二年又发布实施了在城市居民中建立户口登记制度的政策措施。在这一时期,户口只是人口登记的一个手段,与之前不同历史时期存在的人口管理政策并没有本质区别。原则上,除了少数“反革命分子”,大多数公民,包括农村居民都可以自由迁徙。这一时期实行的户籍登记政策,除了记录人口统计信息之外,并不具有要把人口固定在其居住地区范围之内的目的。

但在1950年代中期,这种状况出现了变化。这一时期,由于农民对农业合作化和集体化运动的不满情绪和抵制,数百万农民涌入城市,对农村和城市的经济发展和社会稳定均带来巨大危机。一方面,这对执政党-国家发起的农业集体化运动构成严重威胁。在当时,这一运动不仅是为了提高农业生产率,从而支持国家工业化的政治经济手段,同时也具有破除传统阶级关系并重塑农村社会结构的政治意义。另一方面,在城市中,突然增加的大量流动人口对城市社会的就业、食品、住房和其他资源供应带来了严重的挑战。由于一系列偏向于重工业而非基础设施建设和轻工业发展的经济政策,国家提供这些公共服务的能力遭到削弱(张玉林,2003)。农民自发离开农村和“盲目”流入城市的行动被执政党视为一种“背叛”。由于长期以来,农民始终被界定为革命的工人阶级及其政党的亲密盟友,这样的“背叛”行为更显得不可接受。为了纠正这些“错误”,执政党发动了一场全国性的针对农民的社会主义教育运动。正如《人民日报》严厉警告的:

现在我们已经面临着一个严重的思想工作,这就是要向广大的农民群众和农村干部说明:如果不顾整个国家利益和社会主义事业,要把个人的和本单位的利益放在第一位,那就是在实际上取消了社会主义事业,取消了党的领导,同时也取消了农民的远大前途。^[1]

在制度安排上,为了应对这些问题的挑战,1950年代中期,执政党-国家确立了严格的户口制度。这一制度建立的过程,以一系列与跨地区和跨城乡人口流动相关的限制性政令文件为基础。随后严格的食品和住房配额制度等一系列支持性政策措施的制定,则进一步巩固了户口制度。从1953年开始,户籍登记制度开始从城市居民延伸到农村居民。同年,针对大量农民进城带来的诸多问题,政务院发布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》。1954年,内务部和劳动部联合发布《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》。1955年,中央政府接连发布了几个对农村居民影响重大的行政指令,包括《关于建立经常户口登记制度的指示》《农村粮食统购统销暂行办法》《市镇粮食定量供应暂行办法》和《关于划分城乡标准的规定》。这些政策规定,逐步从根本上消除了农民自由流动的政治经济基础,使一切超越户籍所在地的自发人口迁移成为不可能的事情。这样,执政党-国家牢牢掌握了对跨地区人口迁移的控制权。最终,在1958年,所有这些相关政策统一为《中华人民共和国户口登记条例》,标志着全国范围内户口制度的建立最终完成(Cheng&Selden,1994;Solinger,1999b,页43-44;王海光,2003)。