社会保障事业的行政管理

一、社会保障事业的行政管理

所谓社会保障事业的行政管理，简单地说就是指政府凭借国家政权力量，依靠行政组织和行政机构，以发布行政命令、规定、指示或指令性计划等行政手段和方式，来管理和控制社会保障事业的运行和发展。通常地，行政管理实质上是政府代表国家行使管理国家事务的权力、依靠行政权威的强制力，按照下级服务上级的组织原则，直接肯定或否定、支持或反对行政管辖范围内微观主体行为的一种活动，所以，行政管理往往具有权威性和直接性等特征。虽然从理论上讲，这种权威性和直接性使得行政管理往往具有对出现的问题能够作出及时果断的反应和采取强有力的措施等优点;但也正是由于权威性和直接性的存在，很容易导致掌握权力的个人和部门滋生出官僚主义、效率低下、行政作风粗暴、滥用权力等问题，甚至会产生掌握权力的官僚阶层借助手中的权力为自身谋取利益的“寻租”、腐败等问题(这些问题与上一章所讨论的社会保障组织机构中普遍存在的是一样的，因为它们同属于行政性的组织机构，因此，相关的讨论可以参见上一章的有关内容)。从中国长期计划经济体制下所产生的问题可以证明，过多的行政管理和干预反而会降低整个社会经济的效率、造成社会资源的大量浪费，这些问题也同样普遍存在于计划经济体制下形成的正在向市场经济过渡的社会保障制度。因此，必须改革现有的社会保障行政管理体制。

(一)必须改革现有的社会保障行政管理体制

首先，对于中国来说，转换政府职能是建立社会主义市场经济的一个重要前提条件。随着中国经济体制改革的逐渐深入，政府管理职能和管理方式也在不断地转换、不断地革新。市场经济下，政府必须改变过去计划经济年代那种直接的、命令式的管理方式，政府的管理职能必须作出调整，主要应该是致力于国民经济和社会事业的宏观调控，但是，正如本书第一章的研究指出，国家宏观调控职能的建立与完善离不开一个健全合理的社会保障制度，所以，组织和发展各项社会保障事业是各级政府的基本职能之一。同时，政府职能的转换并不能只是停留在经济领域，要适应社会主义市场经济体制建立和发展的需要，政府对社会事业，包括各项社会保障事业的管理也必须作出相应的改革和调整。

其次，在传统的计划经济体制下，中国社会保障事业“企业办”，这不仅给企业背上了不应有的沉重包袱，同时，也使得国家在社会保障管理方面出现严重的职能错位现象。随着经济体制和社会保障体制改革的不断深入，社会保险费用的社会统筹机制的建立，正促使职工养老、退休、医疗等原本由企业操办的社会保障事业逐步从企业活动中分离出来，逐步地还原和实现社会保障事业的社会化属性，这也促使了中国社会保障事业管理方式的不断调整，其中，最主要的一个发展经验就是，必须改变原来仅仅依靠行政手段来管理社会保障事业的方式，转向更多地采用法律的手段、经济的手段来实现对社会保障事业的管理。同时，经过这些年的改革，中国社会保障事业的行政管理体制本身也有了一定的突破，已经初步改变了计划经济年代那种事无巨细、无所不包的管理状况，但这种改变和突破还比较有限，突出的表现就是在社会保障政策的具体实施过程中仍采用极强的计划性质的管理方式，社会保障管理机构仍然以政府行政机关的工作方式和管理方式来管理社会保障。这一方面既容易造成一些部门、一些地方政府为了局部利益去干涉社会保障管理，扰乱社会保障事业的正常进行;另一方面，也容易导致一些社会保障管理机构出现类似于“内部人控制”现象，增大了社会保障事业的管理成本和管理费用，还可能带来危及社会保障基金安全等其他方面的问题。(有关这一方面的论述可以参阅前一章的相关论述)随着中国社会保障事业的不断发展，现有的社会保障行政管理体制已日益显露出种种难以克服的弊端，必须加以改革，否则，将从根本上影响中国社会保障事业的顺利发展。

(二)中国社会保障事业行政管理改革的主要内容

1.现代政府行政管理的改革趋势

经济学界认为，市场经济条件下，政府的主要任务已转变为发展和管好市场，培育和完善市场体系，保护公平交易和平等竞争等。那么在这种情况下，政府的行政管理方式和手段也应该作出相应的调整。

所谓的行政管理，依据西方经济学的观点，就是指政府运用行政手段进行管制(regulation)，通常地，政府既可以用行政命令也可以用市场激励的办法来努力控制整个经济活动。历史上，管制的主要形式是直接干预，即政府发出命令和控制性指令。通过这样的管制，政府命令人们从事或放弃某些经济行为。近年来，经济学家致力于倡导政府试行一种全新的管制:市场激励。^[14]政府运用“市场激励”的方法进行管制的实质，就是根据市场规律，积极地运用市场规律来调节和调整人们的经济行为。运用“市场激励”的方法进行管制，可以使政府干预间接化，从而保证政府管制目标充分实现的同时，提高政府行为的效率，而且还能够最大程度地避免政府直接干预给经济运行带来的不良影响。实践证明，正如有的学者所指出的，“如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就”。^[15]

所以，市场经济条件下，政府要从主要采用行政手段直接控制、干预社会保障事业转向运用制度规范手段来对社会保障事业进行间接干预，而且，这种间接干预手段在设计上要更多地从市场经济规律的角度出发，用利益的引导来规范微观主体的行为，从而达到行政管理的目标。

2.中国社会保障事业行政管理改革的关键

在传统的社会保障模式中，社会保障的所有事务全部由政府直接管理，或者由行政计划体制运作的国有企业自己管理，后果也完全由国家承担。直到目前，中国的社会保障事务完全由政府统一管理，实践证明，这种由政府包揽社会保障事务的传统作法存在诸多弊端，必须加以改革。应该充分借鉴其他国家社会保障改革的经验，把市场机制引入到社会保障领域，通过自由竞争，实现社会保障系统的共同高效运转，以适应社会主义市场经济体制的需要。从本书前面几章的研究可以证明，社会主义市场经济要求整个社会保障事业运作、管理和发展都必须作出相应的改革，无论是社会保障基金市场化运作、社会保障服务产业化经营，还是社会保障组织企业化管理，在实质上都要求按照市场经济的基本规律，充分运用市场经济的基本原则、方法和手段来发展社会保障事业，彻底改革中国的社会保障事业计划经济条件下形成的发展观念，按照市场规律的要求逐步形成新的社会保障事业发展观念，不断开拓社会保障事业发展的新方法和新手段，促使整个社会保障事业适应社会主义市场经济发展的需要，真正成为市场经济发展的有力的配套、保障和推动机制。

综上所述，中国社会保障事业的行政管理改革的关键就是:为了适应社会主义市场经济体制的需要和在社会主义市场经济条件下社会保障事业发展的需要，政府应该尽量避免用直接的行政干预手段对社会保障事业进行管理，政府应该依据健全的制度来规范社会保障事业的发展，当然，规范的方式既可以制定相关条例来进行，也可以设计市场激励机制的方式来进行，但是，从目前世界上发达国家政府行政管理的趋势来看更多地应该采用后一种方式。

3.中国社会保障事业行政管理改革的实施

由于目前中国的经济正处于体制转轨时期，体制转换必然会给社会成员的各方面生活带来不同程度的影响和冲击，加之社会保障涉及每个社会成员的切身利益，所以，政府在事业中的作用方式的改革和调整应该循序渐进、尽量避免和减轻由此可能造成的社会震荡，以免影响整个改革的顺利进行，因此，应该逐渐地引入市场机制，有计划、有步骤地改变政府对社会保障事业的管理和干预方式。以社会保障基金市场化运营为例，可先设立若干具有法人资格的国有社会保障基金运营公司，共同经营管理全国的社会保障投资运营业务，行政主管部门除了只在诸如社会保障基金管理公司的设立、基金投资方向、比例及结构等关键事项上作必要的控制和干预外，完全不干涉公司的具体经营管理活动，公司作为独立的法人，自主经营、自负盈亏。经过一段时间的实践，在条件成熟后，再将一部分社会保障业务交给民营公司经营管理，从而形成国有社会保障公司和私营社会保障公司长期共存、自由竞争的局面，实现效益和公平的有机结合。当然，到了那个时候就会发现，社会保障事业的发展使得社会保障事业本身已经不再像过去的计划经济体制下那样需要政府的高度干预和直接管理了;相反地，在市场经济体制下的发展已使它逐步地融入整个市场经济的发展之中，成为整个市场经济系统的一个不可分割的组成部分。那个时候，社会保障事业的发展将由现在的对政府的依赖转成对市场的依赖，很直观也很简单的一个例子就是，一旦缺少了金融资本市场的外部支持，完全实行基金制(中国目前还是在从现收现付制向基金制过渡的阶段)的社会保障制度要想生存下去似乎简直就是不可想象的，因为，社会保障基金已经不仅仅是金融资本市场中的一个重要的参与者，而且社会保障基金本身的保值和增值也只有在金融资本市场中才能实现，并且基金保值和增值的实现程度直接制约和影响了社会保障事业的发展程度。

正如一百多年前，英国著名的古典经济学家约翰·斯图亚特·穆勒曾经指出的，“在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里”。^[16]一百多年后的今天，尽管人类社会的发展水平已非穆勒所处的时代可相提并论的，然而他的话依然适用于今天的事实。政府的职能和作用的适当界限的确定在社会保障事业发展的过程中，同样是一个关键性而且争论最多的问题。上述的研究和讨论没有、也不可能给出一个明确的答案。事实上，正如一百多年后的今天的一位经济学家所指出的:“理想的政府影响及干预的程度范围不能由一成不变的原则来决定，而必须依赖尝试与失败，依赖经验教训和相应的政策调整以使政府在经济中发挥最佳作用。”^[17]政府对社会保障事业管理和干预的恰当性和合理性的确定只有在的改革与发展中不断地探索和尝试。