浙江省养老服务业面临的问题与挑战

浙江省养老服务业面临的问题与挑战_现代化养老服务业的发展战略、模式与对策研究： 以浙江省为例

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要“加快发展社会养老服务”，养老服务业被首次列入国家五年规划，正面临着前所未有的发展机遇与挑战。近年来，在党和政府的高度重视下，我国养老服务业取得了长足发展，养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大；社区养老服务设施得到进一步改善，机构养老服务逐步拓展；居家养老服务从无到有、从点到面，取得了较好进展，积累了有益经验[1]。但与发达国家相比，我国的养老服务业还处于探索阶段，存在服务内容单一、服务水平不规范、行业标准不统一、现代化水平低等多种问题。认清现代养老服务业的发展现状与趋势，是进行战略思考的重要基础。

随着科学技术、消费水平、生活质量的不断提高以及消费观念、服务意识的日渐改变，现代化养老服务业正在迈向“智能化，信息化；职业化，专业化；规范化，标准化；产业化，市场化；多元化，社会化”，其管理水平和服务水平不断改善，以满足老年人全方位、多层次、亲情化、个性化的服务需求。

一、智能化、信息化趋势

智能化、信息化趋势主要体现在现代养老服务业的服务手段创新方面。2012年12月，养老服务信息化建设工作委员会（Senior Service Informatics Development Committee，简称SSIDC）在京宣告成立，该机构隶属于中国社会福利协会，以利用信息化推进中国养老服务业健康快速发展为使命。SSIDC的创建，源于我国社会已进入人口老龄化快速发展期的挑战；源于养老服务业在服务能力和品质方面面临的与日俱增的压力；源于政府相关部门、养老服务机构和IT、通信、家电等行业厂商对于充分利用信息化来有效应对这些挑战和压力的共识。该委员会的宗旨定位于改善民生、推进社会福利事业发展，致力于中国养老服务业信息化发展需求，充分发挥信息科技企业、科研机构和相关单位的作用，以配合民政部关于开展“社会养老服务体系建设推进年”工作为主要目标，专注于养老信息化事业的研究、开发、推广和应用，推动我国养老服务业健康有效发展[2]。该机构的建立，在一定程度上显示了社会各界对现代化养老服务业发展中信息化应用的侧重思考。

除了组织保障外，信息化、智能化手段已开始逐步应用到各类养老服务设施中，以满足老年人特殊的身心需求。例如，在一些欧美国家，老年公寓中各个房间墙上都悬有警铃绳，老人如果感到身体不适，就可以拉动警铃绳，以带响警铃[3]。英国生命信托基金会计划构建一种全智能化老年公寓，使老年人在未来可以不受养老院束缚，在自己家中过上高质量生活。这种公寓拟采用电脑技术、无线传输技术等多项现代技术手段，让老年人无需任何护理人员陪伴，拥有足够的个人生活空间。公寓将配备全套电子芯片装置，植入地板和家用电器中，使老人的日常生活处于远程监控状态。如果老人走出房屋或摔倒，地面安全传感器会立即通知医护人员或老人亲属；安装在冰箱和厨房的传感器会对翻倒洒出的牛奶或是炉灶上无人看管的设备发出警报；配备的自动化“药剂师”会提醒老人按时吃药。

此外，国内部分社区也在积极加强社区老年服务信息化建设，充分利用现代信息科技工具。例如，采取老年服务热线电话、电脑网络、“平安门铃”等多种形式，逐步建立覆盖全社区的信息综合服务网络，将老年人的身体健康状况、老年服务需求以及曾经接受过的社区服务建立的电子档案，实现社区服务与老年服务需求的无缝对接；建设社区服务专业人员的信息网络，实现不同社区资源共享，缓解医疗救治、心理和法律咨询等专业人才短缺的现状，尤其是逐渐增加健康和心理咨询专业服务岗位设置，满足老年人“养”和“医”两大养老需求，建立社区养老服务志愿者信息化制度，以有效发挥志愿者专业特长，提高服务质量[4]。

二、职业化、专业化趋势

职业化、专业化趋势主要体现在现代养老服务业的从业人员综合素质提升方面。职业化是指养老服务从业人员的职业化，包括长期就业、专业教育、职业培训、技能鉴定、职业资格、职业发展等。职业化是从业人员的基本工作要求和自我提升途径，它是一种工作状态的标准、规范和制度化要求，即要求从业人员按照社会或组织确定的岗位职责，以专业的行为扮演好工作角色。养老服务职业化，既是传统的社会专业分工的要求，也是服务规模日益扩大、服务对象日益多样、服务技能日益严苛、服务流程日益复杂所提出的要求。特别是随着人口老龄化和城镇化速度的加快，养老服务业的职业化特征会更加突出[5]。当前，制约我国养老服务业发展的突出问题之一就是行业缺乏统一的服务质量标准、缺乏专业护理人员，已有服务人员素质较低、职业化水平不高，由此导致养老服务业的整体服务质量欠佳。因此，要加强对养老服务工作者的专业知识教育和技能培训，建立和完善职业标准，设置进入门槛，实行职业资格认定和持证上岗制度，以满足服务职业化发展需求[6]。

养老服务业的专业化，是对养老服务业内容专业化要求的体现。养老服务专业化有利于养老服务职业共同体和共同价值观的形成，有利于提高养老服务业的服务水平，有利于确立和巩固养老服务业的专业地位，使养老服务业具有旺盛的生命力。更为重要的是，专业化有利于确定职业地位，使养老服务业作为一个社会分工的行业来发展[7]。

专业化发展必须要有一支养老服务业的专业技术与管理人才队伍做支撑。但由于我国养老服务业起步较晚，各方面都还不成熟，特别是专业化的养老服务人员相对较少，这在一定程度上阻碍了养老服务业的发展。随着社会各界对养老服务业的重视以及相关法律法规的不断完善，对从业人员的技能要求也在不断提高。

因此，要不断加强和完善对养老服务业从业人员的培训，使其更加职业化、专业化。在大专院校开设社会工作、涉老服务专业，采取优惠政策，创造良好的发展条件，吸引学生毕业后从事老年服务工作。将养老服务技能培训纳入城乡劳动技能培训体系，加快培养一大批具有较高专业素质的工作人员，一方面为养老服务业输送急需的人才，另一方面又可带动城乡就业。通过宣传教育，转变普通民众的择业观念；出台法律和政策，保障从业者的经济和社会地位。涉老企业要加强对员工的职业教育和培训，不断提高服务质量。同时，还需加强对志愿者的培训，使每个志愿者掌握一定的专业知识和技能，以便他们能够科学、高效地为老人提供服务。

三、规范化、标准化趋势

规范化、标准化趋势主要体现在现代养老服务业的服务标准统一方面。规范化、标准化是指养老服务业的行业规范化，具体包括服务标准、质量评价、经营行为、市场准入、行业管理等多方面，涉及政府、社会、企业等各个层面，囊括生产经营者、消费者、管理者等各类人群。规范化是行业发展的基本条件和发展动力，严格的分工协作及竞争性分散经营决定了任何现代产业都要规范化。养老服务业作为生活性服务行业，除了具备行业共性外，在服务对象、工作时间和空间上还具有特殊性，因此特别需要一套规范和标准。除了养老服务技术标准外，市场秩序和行业管理需要规范，企业、从业人员和服务对象之间的关系也需要规范。一个缺乏规范的行业，很难健康、有序、长久地发展，养老服务业企业也很难做大做强，行业越规范，发展越有序，发展的后劲越足。规范化不会阻碍养老服务业的发展，反而会是行业发展的强劲推动力。养老服务业的管理需要发达的系统来支撑，特别是需要多方面的行业标准体系，包括设施标准、服务标准、价格标准，以形成严密的行业管理与认证体系。

实践证明，规范化、标准化是养老服务业发展的基本条件。国内外相关部门和机构都在养老服务规范和标准方面做出了有益的探索。例如，1974年，日本厚生省公布了《收费养老院设置运营指导方针》，对养老机构的属性、设施标准、人员配置和优惠贷款制度等方面作出明确规定，形成了养老服务的标准，规范了养老服务市场的发展[8]。1999年，美国的康复设施鉴定委员会和全美日间照料协会联合颁布了《日间照料服务标准》，对服务的内容和标准作出了明确规定。我国近年来也陆续出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》等政策措施，对养老服务业规范化、标准化作出重要部署。目前，我国发布和在研的养老服务业国家标准、行业标准共33项；已成立全国社会福利服务标准化技术委员会（SAC／TC315），启动了“老年社会福利机构分类研究”等基础研究项目；部分省市也在大力推进养老服务业领域进行国家级服务业标准化试点工作，各地养老服务业标准化建设工作蓬勃开展。

在体系构建方面，国外往往依赖大量咨询论证机构，通过专业人员进行持续的研究、论证、规划和开发，以制定出多方面的标准体系。鉴于此，我国应逐渐建立国家级或省级养老服务行业标准，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，加强对从事养老服务业的企业的管理和指导，定期进行严格审核验收，并向社会公示，开展服务质量评估和服务行为监督，逐步推进行业监管的规范化、标准化、制度化，形成有序竞争机制。组建养老服务行业协会，完善协会规章制度，加强行业自律。也可以综合考虑不同地区经济、文化、人口等因素，建立差别化的标准体系，因地制宜发展养老服务业，真正使养老服务行业来主导同行业的标准与规范的设定工作[9]。

四、产业化、市场化趋势

产业化、市场化趋势具体体现在现代养老服务业的发展模式创新方面。养老服务业产业化是指服务工作从行政性、福利性向市场化、企业化发展，从非经济实体走向经济实体，从社区财政维持走向自负盈亏。产业化、市场化是在保证社会效益的前提下，追求经济利益的最大化。养老服务业走产业化、市场化之路，能有效整合社会资源，动员和吸引人才、资本的加入，以达到资源优化配置的效果。在我国，20世纪80年代出生的第一批独生子女的父母已逐步进入老年阶段，“80后”不仅面临着住房、工作的压力，也正为父母的养老问题而忧心。特别是“421”的家庭结构模式，2个年轻人照顾4位老人和1个孩子，无论从财力、体力、精力还是心理、情感上，都将面临沉重的压力。根据《中国青年报》发布的一项关于“80后”的调查显示，74．1%的人表示生活工作压力大，照顾父母力不从心；68．4%的人表示要承担多位老人的养老负担；50．1%的人表示生活在两地，无法把父母接到身边照顾；42%的人表示社会保障、医疗保险在不同城市无法互通；37．7%的人表示养老院等社会养老机构无法让人放心[10]。由此可见，在独生子女时代，家庭养老的功能将日益削弱，更多的老人将寻求社会资源，通过购买养老服务来安享晚年。面对越来越多的养老需求，养老服务业将告别发展之初经验式、粗犷式的成长方式，实现精细化、产业化发展。

在老龄人口不断增加的形势下，养老服务业走产业化、市场化发展之路是必然之举。因此，要积极关注老年人口的需求分析和老年人的消费特征研究，在老人市场中发现新的盈利增长点，做好上下游产品的开发，例如开设专门的养护院校和专业，规模化、规范化、专业化培养医护人员；应尽快引入竞争机制，按照市场配置资源，公平竞争、优胜劣汰。加强养老服务网络建设，实现养老服务业资源共享，各服务网点之间交流信息、平衡供需；实现网络化、连锁化经营，使社区服务从分散、个体化，转向群体、集团化，实现养老服务规模经营。国务院办公厅在《关于加快发展养老服务业的意见》中指出，要鼓励社会资金以各种方式兴办养老服务业，这表明我国的养老服务业已经向社会资本全面开放。养老服务产业不同于一般产业，它有着较强的公共性与福利性。因此，必须站在全社会的立场上，充分考虑老年人需求，坚持以人为本，遵循市场规律，建立政府引导、社会参与、市场竞争的养老服务产业发展机制和政府、社会、集体、家庭、个人相结合的多渠道的养老服务投入机制。鼓励引导社会力量兴办老年服务机构，采取公办民助、民办公助、服务外包等方式，加大养老服务的市场化运作力度，使老年人服务设施建设和养老服务事业逐步向产业化、社会化、专业化方向发展[11]。

五、多元化、社会化趋势

多元化、社会化主要体现在现代养老服务行业的服务主体构成方面。养老服务业社会化是指养老服务工作由封闭到开放，服务对象由特殊到普遍，服务内容由单一到复杂，服务方式由单渠道到多渠道，事务处理由个人到社会专业机构、社区机构或家政服务公司来承担并整体性运作的发展过程。社会化以社会效益为主要目标，兼顾经济效益，旨在使更多的社会成员能够享受到健康服务，同时促进养老服务业不断发展壮大。养老服务业是一个由政府、企业、社会组织等多元主体共同承担的新型事业，在此期间，政府应该和社会力量一起构建一张具备科学化和信息化的严密网络，为老人们提供尽可能多的养老选择。养老机构要在日常的运营过程中加强彼此之间的横向联系和交流，积极建立健全自身的设施建设规范、机构服务标准、行业自律制度，发挥辐射社区、带动社会、示范民间的作用。

为此，需要统筹谋划机构养老、居家养老和社区养老工作，尽快建立起以居家养老为主体、国家福利机构养老为依托、民办养老机构为辅助、志愿者服务为补充的社会化养老新格局。国家应加大对公办养老福利机构的投入；加强农村社会福利服务中心设施配套建设；将福利中心管理人员和服务人员纳入事业单位管理，并通过培训不断提高其管理和服务水平，进一步增强福利中心承载能力，提高五保老人入住率。同时，福利中心要向社会开放，为愿意到福利中心养老的社会老人提供有偿服务。在积极鼓励支持和规范发展民办养老机构的基础上，在每个社区建立一个养老服务中心，在每个居委会建立一个或几个老年日托站，利用机构养老的专业队伍和志愿者队伍，为居家养老、社区养老提供专业化的免费低偿服务，从而加快社会化养老步伐，真正使老有所养成为现实[12]。

一、浙江省养老服务业供给状况

（一）浙江省养老服务机构数量

浙江省城镇养老服务业已基本走向多元化养老格局，城镇老人可以通过多种途径获得养老服务，拥有较大的选择空间，例如最为传统的家庭养老方式、个性化的居家养老方式、新兴的临时托老所服务及不断大众化的机构养老模式。据不完全统计，截至2012年底，浙江省各类养老机构数量达1435家，详细数量见表4－1。

表4－1　浙江省及相关地区养老机构数量

资料来源：养老网，http：／／www．yanglao．com．cn／zhejiang

浙江省的养老机构逐渐增多，机构服务逐渐完善，但是机构养老市场还存在较多问题：一是在数量上存在较大的缺口。各地养老院依旧出现一定程度的拥挤，尤其是公办养老机构远不能满足老年人的入住需求。例如，杭州市的各类养老机构床位已基本饱和，养老床位出现了“一床难求”的现象。公办养老机构，比如杭州市福利中心拥有床位850张，在2006年就已经住满，并有1400多人排队预约等待入住；又如杭州市第二社会福利院共有床位450张，2008年住满，排队预约等待入住的已有300人[13]。民办养老机构，比如杭州市唯康老人养生文化公寓，排队预约等待入住的老年人也有100多人，相当于该机构现有的床位数。二是养老机构服务单一、同质，无法满足老人个性化、差异化的养老需求。浙江省现有养老机构服务类型相对单一，同质化现象严重。针对不同消费能力老人的服务差异较小，市场细分不够，尤其缺乏高端养老机构。

（二）政府对养老服务业的扶持

老年人的生活保障及精神慰藉直接影响社会的稳定与发展，这就需要作为社会公共服务机构的政府部门来承担相应的责任。伴随着老龄社会的到来，如何更好地促进养老服务业的发展已经成为建设和谐社会进程中必须正视与亟待解决的重要命题。

1．政策支持

2006年5月23日，浙江省政府办公厅下发了《关于促进养老服务业发展的通知》，通知强调，要加大政府对老年服务业的政策扶持力度。各级政府要加大投入，为困难老年人提供无偿或低收费的服务；优先安排养老机构建设用地，一般采取划拨的方式供地，并优先予以保证；把养老机构划分为福利性、非营利性和营利性三种，对不同类型的养老服务机构提供不同的优惠政策。例如，对非营利性养老机构免征营业税；减免养老服务机构行政事业性收费（国家法律法规另有规定的除外）。金融机构要支持老年社会福利事业发展，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。政府有关部门要注意协调好养老机构的贷款抵押担保问题；对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门要给予必要的贷款贴息。支持具备条件的养老机构对外开展护理、康复及医疗服务，可申请纳入社区医疗机构设置规划，经审批可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围[14]。该通知充分体现了浙江省政府部门加大养老服务业政策支持力度的决心，从土地获得、税收优惠、融资便利等多个方面思考了扶持措施。近年来，围绕通知精神，一些政策措施正在得到不断细化和全面发展。

2．资金补助

在资金补助方面，浙江省政府主要通过投资兴建养老服务设施，对养老服务机构实行补贴等方式进行扶持，以下列举几个典型表现：

（1）“十五”期间，浙江省政府投资1．5亿元兴建浙江老年关怀医院、望江山老年公寓、浙江老年大学、黄龙老年体育运动场等省级养老服务设施；安排2000万元资金，资助25个欠发达县兴建老年活动中心。据统计，全省已有老年活动中心3．3万个，老年大学225所，老年学校4468所。养老设施的不断兴建，促进了养老服务硬件设施的完善，为老年人提供了更好的养老环境[15]。

（2）杭州市作为浙江省的省会城市，更为关注养老服务业的发展。市政府于2007年出台《关于进一步加强养老服务工作的若干意见》，对本市养老服务业进行了财政支持及税费减免的政策支持。例如，对社会创办的养老服务设施，按规模给予每床位5000—6000元的补贴；对社区内开展养老托老服务的非营利性机构，新开办者可享受减免所得税一年等政策。

（3）宁波市政府注重加大财政扶持和资金投入，仅2006年至2008年，市、区（县、市）两级财政共投入4000多万元用于居家养老服务。其中，市财政投入1400万元，主要用于补助市区的居家养老服务工作。2007年和2008年，市民政局下拨了532万元本级福彩公益金对各地居家养老服务中心建设进行资金补助。

（三）社会力量对养老服务业的支持

1．居民养老观念转变催生了社会化养老机构的诞生和发展

长期以来，中国居民的养老观念一直比较保守，认为只有家庭养老才是正常的养老方式，把机构养老看作是“三无”人员或“五保”老人的去处，也较难接受社区养老服务。近年来，由于社会宣传力度的加大，相当数量的老年人已经开始改变传统的养老观念，这为浙江省发展城镇社会养老服务业奠定了良好的基础。继2000年北京小汤山疗养区推出了中国第一个示范性养老基地——北京太阳城国际老年公寓项目（有各种配套的老年医疗中心、老年娱乐中心、老年大学和老年购物中心）之后，一些主攻上海、杭州市场的大型“养老基地、楼盘”也随即在杭嘉湖地区出现，这显示出居民对新型养老模式的接受程度越来越高。浙江银发事业发展中心副主任汤平平认为，“金色年华”阐释着中高收入老年人对现代品质养老生活的追求，以及对高档养老服务机构的期待：将居家养老与机构养老的优点融为一体，有家的温馨亲切、私密自由，也有机构的专业照料。

2．社会资本投入规模越来越大

随着养老服务业社会化、市场化进程的加快，社会投资养老服务业的比例越来越大，尤其是民间资本进入的数量不断增加。调查结果显示，浙江省民间资金进入社会养老服务业有以下特点：一是资金投入数目有逐年增加的趋势；二是资金进入方式以房地产开发商投资为主，开发房地产和发展养老服务业往往同步考虑；三是资金流向以投资机构为主。位于宁波市江东区福明柳隘的江东福洋老年公寓，其投资总额达1000万元人民币。公寓内绿意盎然，绿化率高达55%，为老人颐养天年营造了一个温馨、天然的氛围，为老人们娱乐、活动、休闲、康复提供了理想场所。公寓不仅拥有一流的硬件设施，还配备了一支由30多名员工组成的敬老、护老的爱心队伍，多名专职护理师在服务区内为老人们提供24小时的生活服务。根据老人的饮食特点，食堂厨师合理搭配老人们的每餐膳食。夜间保安人员的安全巡逻更为老人们的安全就寝提供了有力的保障。

3．养老服务方式向多元化发展

改革开放三十年以来，针对不同老年群体的个体差异性，浙江省开发了多种养老服务方式。目前，浙江省城镇老人可以通过多种途径获得养老服务，拥有较大的选择空间：

（1）传统的家庭养老方式。这是时间最久最普遍的养老方式，为一般的家庭所采用。子女孙辈若有充足的照顾时间，且家庭关系和睦，大多老人会选择家庭养老模式。但随着家庭结构“421”趋势的加强，这种模式的服务功能正在逐渐萎缩。

（2）个性化的居家养老服务。这是为家庭子女照料不足或者无子女又不愿意去机构养老的老人定制的养老方式，这种新型、可选、上门服务的养老方式既避免了养老院给老人带来的孤独感，也提供了一种便捷的服务。

（3）大众化的机构养老服务。传统的机构养老服务对象一般为一些特定的老人，如“三无”老人、特殊贡献者等，对象比较单一。现在机构养老的服务范围正在逐步扩大，已面向需要专门护理的老人以及愿意在机构养老的所有老年人。

（4）临时托老所服务。在独生子女越来越多的现代社会，子女孙辈人数渐少，且都各自忙于事业无暇全心照顾老人，而有些老人又不愿意到养老机构养老。针对这些老人，可以依托养老服务中心为其提供日托、周托、节假日托或者临时托等服务，以保证老人在短时间内可以得到周全的照顾。

二、浙江省养老服务业需求状况

目前浙江省老龄化问题日益加剧，基于对广大老年人养老现状及需求的高度重视，研究组特别设计了问卷调查。在对浙江省地区（以杭州市为主）老龄群体的养老观念及需求意愿广泛调查的基础上，运用第一手问卷调查统计数据进行理论分析及概括。此次调查共在杭州地区发放调查问卷1000份，回收933份，其中有效问卷912份，有效问卷回收率为91．2%。此次调查样本的选择，力争全面反映浙江地区老龄群体的基本养老意愿与需求，特别注意样本的代表性和典型性，基于样本典型性拓展的功能，基本能揭示浙江省老年群体的整体情况和突出问题。为了进行更为深入和详细的比较研究和趋势分析，调查小组同时还在调查对象所在街道、小区或养老院中进行了走访调查，通过对调查问卷的统计及走访结果的整理，其数据显示及分析如下：

（一）调查对象基本情况统计

1．调查对象的性别比例

912份回收的有效问卷中，男性543人，占调查总体的59．54%；女性369人，占40．46%，男女比例约1．5∶1。

图4－1　调查对象的性别比例分布情况

2．调查对象的年龄段分布

50—60岁112人，占12．28%；61—70岁425人，占46．60%，是调查对象的主体；71—80岁291人，占31．91%；80岁以上84人，占9．21%。

图4－2　调查对象的年龄段分布情况

3．调查对象的文化构成

小学及以下文化程度的老人是主体，共584人，占64．04%；初高中文化的老人为274人，占30．04%；大专及以上文化的共54人，占5．92%。

4．调查对象的婚姻家庭状况

有配偶的老人为623人，占68．31%；丧偶未嫁娶的老人289人，占31．69%。

5．调查对象目前的家庭类型

与子女分居的2人户274人，占30．04%；三人户265人，占29．06%；1人户、有老伴或子女但独居的1人户、2人户183人，占20．07%；空巢老人或独居1人户190人，占20．83%。

6．调查对象的职业身份

其中农民332人占36．40%，国企工人220人占24．10%，公务员占116 人10．28%，教学科研人员63人占6．95%，其他依次为企业普通职工、个体户、企业管理人员以及除此之外的其他职业人员181人共占22．27%。

图4－3　受调查者以前的职业身份

7．调查对象目前的收入情况

无收入老人197人，占21．60%；500元／月以下269人，占29．50%；500—1000元／月298人，占32．68%；1000—2000元／月96人，占10．52%；2000元／月以上52人，占5．70%。

图4－4　调查对象目前的收入情况

（二）调查信息数据统计分析

1．调查对象在社会服务方面的需求统计

表4－1　浙江省老年人社会服务需求统计表

从表4－1的数据可以看出，对于浙江省老年群体的需求，少量能够在家庭中得到解决，多数依旧需要社会提供服务，尤其是在家庭规模不断缩小、家庭养老功能不断减弱而老龄人口又不断增加的情况下，这些需求的社会提供，成为满足老年人养老需求的主要来源。在当前养老资源并不十分丰厚的情况下，按照老龄群体的需求顺序，优先满足多数人的、紧迫的需求，包括医疗护理、文化娱乐、饮食供应（三项需求的人数比重，均超过或接近了总体的50%），相关的组织及部门应对此适当作出相应的制度安排。

2．调查对象最担心的养老问题统计

表4－2　浙江省老年人最担心的养老问题量表

在问卷提出的老年人最担心的5个养老问题中，老年人最为担心的是年老时“有病没钱看”，医疗需求得不到满足，31．03%的老年人有此担心。这反映了医疗保障改革状况和人们的经济、身体状况，也反映了在社会经济发展不稳定的情况下，人们对未来社会保障的预期值不高、战胜困难的信心不足、养老的物质准备欠缺等。

其次，老年人担心的是由于年老体弱多病导致“子女负担重”，25．00%的老人有此顾虑。这与我国的人口结构和家庭结构的变化过快、老龄人口比重过大、养老资源急剧减少等因素有直接关系。

第三，20．06%的老人担心“养老条件没保障”。他们认为现在的养老保障个人账户大多为空账，无法实现保值，更谈不到增值，贬值倒是在所难免。如果离开国家财政支持，空账运行的个人账户将拖垮整个社会养老保障体系。

第四，担心“与青年人观念不一致”，即所谓“代沟”会造成心理上的隔离，12．82%的老人有此担心。现代社会的高度开放使人们的价值观、人生观甚至是非观都发生了很大变化，两代人之间的代沟无可挽回地加深。观念的不一致，迟早会引起感情危机，使老年人失去来自子女的精神慰藉和养老资源，精神生活和物质生活陷入困境。

第五，对未来必然出现的“联合家庭”（子女与双方父母共同生活）也有一定担心，约占总体的11．09%。相当一部分老年人，其心理特点呈现固执、多疑等倾向，生活习惯也与青年人有很大差别，各自多年形成的行为习惯很难改变，摩擦和矛盾不可避免，这种种担心不无道理。

3．调查对象养老模式的倾向性分析

图4－5　调查对象倾向于选择的养老模式

从图4－5数据可以看出，随着社会经济和大众思想观念的不断发展变化，对于老年人养老方式的选择意愿，与子女共同生活的居家养老已不再是广大老年人目前的唯一选择。虽然目前大部分老年人依旧会选择“愿意与子女共同生活在一起”（占总数的52．96%），但很多老年人已开始越来越能接受不同的社会性养老模式。社区养老是目前在老年人中较受欢迎的一种养老模式，约占受调查人数的30．70%，这为老人走出家庭融入社会提供了现实的阶梯。机构养老（占调查总数的22．26%）作为现代社会的一种新型的养老模式，具有很大的发展前景，是值得重点研究和挖掘的一种养老模式。

4．调查对象选择养老服务方式的原因分析

表4－3　浙江省老年人选择机构养老方式的原因统计表

从表4－3可以得出，浙江省老年人选择机构养老的主要原因是养老院有很多同龄老人，气氛好，不孤独，占28．07%；其次24．01%的老年人选择养老院是因为养老院的设施齐全，服务较好，适于养老；而子女长期不在身边或无子女的占调查人数的20．50%。由此随着社会宣传、养老模式多样化以及养老观念的日益开放，老年人对于机构养老的接受程度有了较大的提高，在家庭养老功能不断弱化的情况下，机构养老逐步显现出设施齐全、服务优质、气氛活跃等优势。

5．调查对象选择养老机构看重的要素分析

随着居住条件和老年人观念的不断变化提升，很多老年人会选择进养老院安度晚年，在选择的时候，难免会有很多要考虑的问题。在对老年人关于社区养老或养老院养老方面更看重问题的调查中发现，大部分老年人最看重的是社区或养老院的生活照料及服务态度和医疗水平两个方面，分别占总数的33．11%和27．96%，一定程度上说明了生活照料及服务态度的好坏和医疗水平的高低，直接影响着一个养老机构的公众认可度；其次是对活动设施及居住环境的看重，占总数的18．49%；而对于精神慰藉方面的满足，则占总数的12．96%；对法律服务及政策支持程度的看重占总数的7．47%。

图4－6　浙江省老年人在选择养老机构时更看重的问题

6．调查对象选择机构养老的收费接受范围分析

图4－7　浙江省老年人选择机构养老时能接受的收费范围

从图4－7可以看出，对于浙江省的老年人，他们可以接受的养老院服务收费在1500元／月以内，人数占调查总量的80%以上；大部分人认为500—1000元／月的价格是较合理且可以接受的，占总数的31．80%；而对于一些家庭条件较好或自身目前收入较高的老年人来说，收费高低并不是他们看重的首要问题，他们比较注重养老院的服务态度和医疗水平及设施状况。

随着人口老龄化的加剧，老年人生活照料、医疗健康、精神文化等需求日益凸显，养老服务形势日趋严峻。尽管目前浙江省城镇社会养老服务业已经取得了显著的成绩，但由于发展时间过短，人们的观念和认识还不够成熟，在政策的设计、制度的推行以及管理等各方面依旧存在着不少问题。

一、认识困境

长期以来，受传统民政福利制度的影响，人们对养老服务业的发展存在着认识和观念上的偏见与误区，表现在以下三个方面：

纯福利观：受养老机构国有化等传统思想的影响，社会公众普遍认为养老服务是由政府提供的纯社会福利，一般组织及机构根本无法介入。这种观念在一定程度上限制了民营资本进入养老服务行业。

非产业观：受社会福利观念影响，社会公众普遍认为养老服务是事业而不是产业，认为养老服务事业具有非营利属性，社会资金和民间资金的投入只能起到补充作用，基本无盈利点可寻。这种观念在一定程度上降低了民营资本对养老服务业的兴趣和信心。

抵制观：由于对新兴的养老服务业缺乏全面的了解，社会公众对养老服务业的发展模式尚存在一定的抵制。公众普遍认为养老服务业如果按照产业经营，经营者只会着眼于利益而忽视服务质量；经营者会从中牟取暴利，进而增加个人和家庭的养老负担。这种观念限制了公众对养老服务业在中国发展的接受度与支持度，不利于养老服务业的规模化和产业化。

二、规划困境

由于发展时间较短，我国养老服务业尚缺乏整体规划，致使基层部门操作起来有一定盲目性。规划的缺失和不足不仅增加了养老服务业的管理难度，也为今后的社会发展和城市规划带来隐患，主要表现在以下三个方面：

对养老服务的需求总量缺乏预测：目前，浙江省对养老服务的需求趋势尚缺乏全面和细致的把握。对全省究竟有多少老人需要社会养老，有需要且有购买力的老年人比重占多少，居家养老和机构养老的市场份额如何，变动的趋势是怎样等问题尚没有明确的统计。这些需求指标是决定养老服务供给量的基本因素，数据的缺失使得养老服务业的发展趋势难以把握。

对养老机构的设置布局缺乏规划：养老服务业的相关投资者对市场需求缺乏调查和考证，养老院或公寓的入住率常常事与愿违。此外，部分养老机构选址没有纳入城市建设规划，出现了养老机构位置不合理、不适宜、不方便等情况。

对养老服务项目的设计缺乏规划：目前，浙江省内许多新老社区在对社区项目做事先规划时，较少考虑到为老年人服务留专门的建筑设施和空地，导致老年项目需要投建时无空间、无地皮，这给社区养老服务业的全面发展增加了阻力。

三、资源困境

从社会机构提供的床位数指标看，按照国际经验，社会机构提供床位应该是老年总人口的3%，而浙江省社会养老服务机构能够提供的床位数仅占老年总人口的0．7%，这充分显示了当前养老资源的严重不足。而从目前各地养老机构资源的利用情况来看，却存在着较为严重的资源浪费和分配不公的现象。主要表现在：

土地资源分配问题：国有养老资源的地区分配发生较为严重的配置错位问题，尤其是城乡养老服务资源的配置不合理，造成公共养老资源分配不公，矛盾激化。

政策待遇差异问题：公办养老服务机构和民办养老服务机构在准入、政策和待遇方面的不一致，导致民办养老服务机构在竞争中处于劣势，生存较为困难。

服务设施闲置问题：目前省内部分养老机构（以社会或个人创办的养老机构为例）床位闲置率较高，大量设施和设备闲置浪费现象较为严重。

四、资金困境

在传统社会福利事业管理中，社会福利事业的投入都是由政府包揽。改革开放后，在推行社会福利社会化的浪潮中，政府鼓励社会资金和民间资本进入社会养老服务业，以推动养老服务业的进一步发展。但是从总体上看，资金的投入不能满足日益增长的养老服务需求。

目前，浙江省进入社会养老服务业的社会资金主要有慈善机构捐助资金、民政的福利彩票募集资金等。从规模上看，这一部分资金的增长速度比较慢，主要是社会捐赠不足。民间资本进入养老服务业，近几年来有较快的发展，但是其占社会养老服务业总投入的比重还是相当小，例如杭州市上城区政府近年来投入了5000多万元资金建设各种养老服务设施，其中吸纳的民间资金只有750万元。此外，由于政府的配套政策和鼓励政策不健全，使得已经投入到养老服务业中的资金难以发挥作用。

五、管理困境

近几年浙江省机构养老发展很快，整体规模逐年加大，随之而来的管理难度也相应加大。主要表现在：

机构性质和产权不清，管理主体不明：目前，相当数量的民办养老机构产权不清，部分民办机构没有土地所有权，部分国办机构又有个人投资，由此导致投资者与政府之间在是否能盈利、是否能够享受优惠政策等方面存在很大争议。与此同时，民办养老机构因为性质复杂，难免存在交叉管理、归属不明确等问题，影响了机构的进一步发展。

入住条件不明确，缺乏科学的价格定位：实际上，公办机构与民办机构的入住对象没有实质性差异，许多公办机构收住了应该由民办机构收住的对象，而真正应属于公办机构收住的低保户、困难户等特殊人群却难以进入，造成公办养老资源分配再次不公，同时也阻碍了民办机构的发展。此外，公办机构和民办机构的入住价格该如何确定，政府尚未提出统一的标准和依据。

老年服务专职人员队伍建设不足：目前很多养老机构（包括公办与民办）的服务标准不统一，服务人员缺乏必要的岗前培训。对于机构养老应该提供哪些服务，每一项服务应该达到什么标准，目前没有统一的要求和规范。此外，当前公办机构和民办机构均缺乏有资质的护理服务人员，不少在岗的服务人员没有进行过必要的岗前培训，致使养老机构提供的服务质量难以保证。例如，多数社区的居家养老服务工作队伍是临时组织的，主要来自社区的“4050”下岗人员、社会志愿者，也有部分社区依托社会家政服务公司，这些人员本身文化层次低、素质不高，且缺乏必要的职业技能训练，导致居家养老的服务水平难以提高。

综上所述，随着浙江省老龄化形势的加剧和高龄社会的逐步发展，巨大的养老需求必将引发省内服务业结构的又一次巨大变革，发展养老服务业大有可为。浙江省养老保障政策的实施是一项规模宏大、时间漫长、任务艰巨的系统工程，需要各方做出有针对性的努力。老年公寓以及养老机构应更好地承担社会责任，其间需要有政府的正确引导、监督和强有力的立法，形成政府、企业、社会三者互动的全面监督、约束机制。由于浙江省养老服务业本身存在的各种制约性因素和问题，对其发展壮大存在一定的限制。因此，有关部门应在全面研究、理顺体制、创新机制的基础上，构建覆盖城乡、惠及所有老人、“以机构养老为基础，社区服务为依托，居家养老服务为补充”的养老服务体系，努力实现“老有所养”向“和谐养老”的跨越。

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