公共信息资源公益性开发利用的运作模式

(五)公共信息资源公益性开发利用的运作模式

1.公益性信息服务形式的选择

用户需求变化决定了公益性信息服务形式的选择，当前，常见的形式有:

①自助信息服务形式——公益性信息服务机构将信息资源集中起来，构建网上信息库，根据对用户需求特征的掌握对信息资源进行分类，并提供便于利用的检索工具，以便用户查找。如网上公共信息检索、数字公告板等。

②互助服务形式——公益性信息服务机构通过网上信息资源导引、用户教育、用户意见反馈等开展与用户的互动交流，及时了解用户需求变化，提高公益性信息资源的利用率。

③混合服务形式——公益性信息机构综合利用多媒体信息服务、参考咨询服务、智能信息服务等手段，全面分析和掌握不同层次用户的个性化需求，并借助各种方法整合信息资源，迅速对复杂多变的用户需求作出准确响应。

④联盟服务形式——以用户为中心，突破不同信息机构间的组织界限、区域界限和时空界限，依托信息服务人员和各分布式信息资源库，组建一个虚实结合的松散型信息搜集、加工、传播和发布联合体，实现公益性信息资源、人力资源和技术资源的共享。

2.公共信息资源公益性开发利用模式的选择

公共信息资源的公益性开发利用模式不同于政府运作和市场运作，既要保持其机构运作的相对独立，拥有内部事务管理与业务管理的自主权，同时，也要接受政府委托和指导监督。一般情况下，国有非营利性信息部门的经费筹措在以政府为主的前提下，依靠有限的事业经费和公共税收运转，还通过一定的信息服务与业务推广进行收费性服务弥补自身经费的不足，同时，还可以接受捐赠，如美国公共图书馆的经费来源中，地方政府、州政府和中央政府的财政投入分别占78%、13%、1%，捐赠、罚款和有偿服务收入约占9%。^[25]英国的新机遇基金会、遗产彩票基金会、瑞孟德·柏顿慈善基金会等先后向图书馆捐赠了大量资金。

从资金来源和与政府关系的角度可以将非营利性信息部门分为以政府拨款为主的信息机构和以民间捐赠为主的信息机构，不同的信息机构在公共信息资源管理的具体运作方式上存有一定差别。

(1)依托公共财政的事业单位型——图书馆、信息中心为代表

以政府拨款为主的信息机构包括政府部门、议会等下属的各类委员会、信息中心、研究机构、科技情报机构和公共图书馆等。“在我国，信息物品的公有产权安排的典型代表就是那些国有信息单位，如图书馆、科技情报所之类的信息服务机构。然而它们在一方面显现出公有产权制度优势的同时(提供了最大限度的公益性服务，如公众可以免费享用信息资源;拥有丰富的信息资源，如先进的硬件、软件设施，丰富的一、二次文献数据库企业)，国有信息机构缺乏追求高质信息产品的动力。”^[26]由于这类组织与政府关系密切，或者是从政府职能机构中分离出来，或者长期与政府合作，接受政府指派，其经费主要来源于政府的财政拨款或补贴，工作的任务目标与政府行政之间紧密关联，往往围绕政府公共信息资源管理的计划确定组织阶段性工作任务，有些甚至直接听命于政府的工作布置，有人因此将其列为政府公共信息资源管理的外围组织。

这些机构的公共信息资源管理活动十分注重社会效益，对宏观信息资源的把握比较充分，服务对象广泛，由于经费基本上可以得到充分保障，其提供的服务往往不收费或只收取一定的成本费，如复印费、材料费等。但不可避免的是，公共财政的大量投入，与政府部门关系的过于紧密，使得这些公共事业型组织的内部组织结构、人员聘用与管理等不可避免地效仿政府行政系统，有人将其称为“半官方机构”。同时，公益性信息服务的定位，使非营利性部门的信息活动往往对用户信息获取与利用行为进行一定的身份或范围限制，如协会组织的信息提供首先针对协会会员;麻省理工学院开放式课程计划(MIT Open Courseware)明确要求免费利用者必须遵守以下三项规范才能自由获取:非商业化、同样分享以及注明出处。

美国最大的国家科技信息机构——国家技术信息服务中心(NTIS)成立于1951年，系根据1950年《技术、科学和工程信息普及法》而设立，目的在于促进科技研发成果为产业界、商业界和普通大众所利用。根据规定，这个中心要面向国内外搜集各种信息，并传播给工商企业、州和地方政府，其他联邦政府机构，以及普通大众。除此之外，该机构也要负责落实有关消除信息流通壁垒的规定;在组织归属上，属于美国商务部的下属分支机构，但人员聘用可自主决定，运行则采取自负盈亏式的经营，国家不再拨款。其日常运转经费主要从信息服务费中开支，它所提供的一切信息服务都是收费的，收费标准由商务部制定。除在搜集、翻译国外科技文献时可以与适当的私营部门进行合作外，该中心的其他职能均属于联邦政府，不得以合同或其他任何形式，永久或暂时地转让给他人承担。目前，在科技信息需求缺乏的情况下，迫于生存压力，中心不得不依靠出版、出售大量的纯商业性信息来维持收入。但不容乐观的是，互联网的普及和应用，使得大部分科研信息可从网上免费获得，传统的、依靠单一“流通中心”来传播科技信息的做法已经过时，NTIS面临着如何生存和发展的新问题，正试图通过业务改革、完全市场化甚至私有化来摆脱困境。

除了政府下辖的信息部门外，一些专业性信息委员会、联合会等在行业性公共信息资源管理方面发挥了重要作用。如加拿大地理信息产业联合会(GIAC)是代表加拿大测绘、遥感和地理信息系统服务与技术的主要供给商利益的国有信息组织，也是世界上地理空间信息企业界包含私有部门利益范围最广阔的组织之一。其主要组织活动内容如下:

——担当与不同级别的政府组织交往的产业发言人;

——鼓励发展战略性贸易联盟;

——促进成员公司的高新技术、产品和专业服务的发展;

——帮助成员公司建立发展新企业，包括与国有部门单位联营的合资企业;

——提供成员公司和海内外其他有关同行之间的信息交换。

我国一些图书馆、信息中心在公共信息资源管理的运作以及公共信息服务的开展方面就属于此类，如国家科技图书文献中心(NSTL)是经国务院领导批示，科技部联合财政部、国家经贸委、农业部、卫生部和中国科学院等有关部委，由中国科学院图书馆、国家工程技术图书馆、中国农业科学院图书馆和中国医学科学院图书馆等文献情报单位组成的非营利性机构，已成为我国目前最大的科技文献资源共建共享体系，2002年4月份用户的全文请求为17 281份，2002年5月份为18 246份，全文请求量呈现出迅速增加的态势，用户覆盖了国内主要科研与高校系统。^[27]从《中国图书馆信息服务指南》所调查的全国192家重点图书馆的分析来看，有149家能提供电子出版物服务，有74家提供定题跟踪服务，有169家提供专题检索服务。^[28]

在具体信息资源开发项目的实施上，这些公益性信息机构还注意加强项目宣传、扩大经费筹措力度，同时积极寻求与政府部门、企业组织以及各类民间机构等不同机构间跨地域、跨行业的合作开发，以形成合力、促进信息资源的共享和优势互补。

英国的E179数据库(搜索“国王的记忆，普通人和牧师税收账目明细和相关文件”的数据库)就是由剑桥大学、威尔士大学、约克大学和英国国家档案馆共同开发的，同时还得到了6个其他机构的资助。^[29]

在图书馆界，国外图书馆纷纷采用馆藏地域协作模式、馆藏主题协作模式、馆藏组织协作模式以及协作采购制度模式等方式加强馆际合作、促进信息资源的共建共享。^[30]1997年，国际图书馆联盟协会(International Coalition of Library Consortia，ICOLC)成立。目前，协会成员由遍布世界各地的图书馆联盟组成，这些图书馆联盟在组织上基本采用政府主办或自发组织，一方面通过集体采购或租赁方式降低电子信息资源的价格，另一方面则加强内部业务交流，如扩大有用的电子信息资源，进行整体的设备规划和维护，提供培训和咨询等实行资源共享。

除却上述专业性信息机构外，一些行业协会、委员会及信息咨询机构为降低运营成本、更广泛的占有和整合资源以及壮大自身在人员、技术、信息资源、资金等方面的实力也开始寻求与其他部门的合作。因而，有相当多的公益性信息服务机构是一种混合机制，既与政府部门有一定行政隶属关系，接受公共财政拨款也吸纳企业资本加入。上海旅游咨询服务中心是隶属于上海市旅游事业管理委员会的事业单位，在业务上接受上海市旅游事业管理委员会信息化处的工作指导，其基本职责定位是咨询和服务。目前，该中心在各区县设有22个咨询中心，这些咨询中心的运营可以分为两种情况:一是由政府部门单独营运;二是由政府部门与旅行社联合经营，多数咨询中心属于此种类型，仅5家由政府全额拨款，其余是差额拨款或自收自支。该中心所提供的免费信息内容包括:综合旅游指南、专题旅游指南、旅游线路产品信息、旅游政策及服务指南、旅游地图信息等，信息来源主要由政府和旅行社提供。^[31]但不同的咨询中心因运营机制的不同，在免费信息提供的内容上有较大差别，与旅行社合作的咨询中心提供的旅游线路信息基本锁定在该旅行社的业务范围内，信息提供不完全。

不容忽视的是，事业单位的行政化管理模式往往限制了这些单位公共信息资源管理能力的充分发挥，“以政府经费支持的数据库承建单位大多是政府所属的事业单位，任务与经费按行政渠道下达，按行政机制运作，往往经费用完，鉴定会开过，库也就成了死库”。^[32]公共信息资源管理的动态性决定了其管理过程的连续性、持久性，能否建立业务可持续发展的自我管理机制关系到公共信息资源效用价值的最终实现。

(2)依托捐赠、基金会、企业的民间组织

依靠企业和社会捐赠为主要经费来源的信息机构，主要包括来自于基层社会的研究机构、行业协会、各种类型的学会、专业性社团等，其经费来源主要是信息服务收费、会员缴纳会费和民间捐赠，组织目标往往是为一定范围内如社区、阶层等的特定用户服务。作为一种特殊的公共部门，这类信息机构的组织规模及内部结构比较灵活松散，管理的弹性幅度较大，其职能任务基本上是围绕所在领域和行业公众信息需求的焦点、难点或组织成员共同关心的热点问题所展开，以面向基层需求或市场解决实际问题为出发点，信息服务的针对性、专业性较强。由于来自民间，对于区域范围内某一领域的微观公共信息资源占有比较充分，并具有适时信息采集、加工及传播反馈的优势，信息服务的针对性较强，但囿于人员、设备限制，信息挖掘的深度不够。由于公益性民间机构经费来源的不固定性，其运转经费除依靠外在捐赠、少量财政拨款外，还通过向会员收取一定会费以及对外信息服务收费来维持。

美国科技促进会(American Association for the Advancement of Science，AAAS，http://www.aaas.org)是一个向会员单位提供信息和专题咨询报告的民间非营利性组织。该委员会利用与会员单位的广泛联系和充足的信息资源，积极面向会员开展针对性强的信息服务，得到了会员单位的积极支持，其运行经费来源包括会员会费、基金会资助和各类刊物经营收入。该委员会出版的著名学术期刊《科学》杂志拥有100万以上的读者，加之其他系列网上杂志和文本出版物，有偿信息服务收入颇丰，充裕的经费保障使该委员会在信息教育、科技创新以及数字化科技信息服务方面大有作为。

成立于1974年的北美研究图书馆协会(Association of Research Libraries，ARL，http://www.arl.org)是一个由美国和加拿大的大学、档案馆、博物馆、图书馆以及历史学会和其他团体组成的非营利性学术信息服务组织，现有123个研究图书馆为其会员。该协会开发的研究图书馆信息网络，是一个国际性的信息管理与搜集系统，拥有丰富的学术信息资源以支持人文科学、社会科学和自然科学研究。其收入来源由三方面构成:一是利用协会信息网络收取的服务费，占总收入的68%～74%;二是会员缴纳的会费与合作活动费用，占12%～16%;三是政府拨款和政府项目经费支持，占12%～16%。从支出来看，北美研究图书馆协会的开支费用包括计算机和网络开支(占32%～36%)、工作人员的薪水和津贴开支(占32%～36%)以及其他开支(支持成员完成任务、重新分配政府项目经费等，占30%～34%)。

1971年7月，Michael Hart发起了基于互联网，以自由的和电子化的形式向公众提供大批版权过期而进入公共信息领域书籍的一项协作计划——“古登堡计划”(Project Gutenberg)，该项目是英文世界最大的公益性电子书库，所有书籍的录入都由志愿者无偿劳动完成的，大量版权过期的图书由此进入公共领域，读者可在线免费阅读或者下载。

从国内外情况的综合比较看，无论是个人捐赠还是基金会的项目合作等，为保证资金效益的最大化，往往会对信息机构的信息行为进行一定的条件限制，并对信息机构的运作机制产生一定影响。如旨在使更多的人通过图书馆获得更多科技资源的比尔·盖茨—美林达基金会在进行图书馆捐赠时，不仅有明确的基金申请标准而且还会对申请捐赠的图书馆进行跟踪和效果评估，并视调查情况决定是否追加投资。到2004年年底，该基金会先后花在图书馆资助项目的金额就达到252 993 174美元，其中有184 461 369美元用于美国图书馆项目，有67 698 879美元用于国际图书馆项目，有832 926美元用于我国图书馆研究、扶植和政策制定费用。^[33]我国的一些图书馆在申请这一基金时，由于某些服务的收费而未能通过。从维护社会信息公平角度出发，非营利性机构的这种条件限制在一定程度上保持了第三部门公共信息服务行为的公益性方向。

(3)信息服务部门与企业捆绑推介型

尽管前面两种类型的信息机构已经开始了与不同信息部门包括营利性信息企业的业务合作，但仍局限在某一具体项目，且公益性成分占绝对比重。而捆绑推介式合作是指信息供给方(包括信息供应商)与广告受益方以连带捆绑的形式通过免费或微利服务为用户提供豪华型“信息套餐”，既有用户所需要的信息，也有广告受益方搭送的其他商用信息、公告信息等。

广播、电视、报纸、网络等大众传媒往往会以这种方式向公众提供信息服务，捆绑推介型公益信息服务在一定程度上实现了三方的共同受益。对于信息供给方而言，既免费提供了公益性信息服务，也通过广告收入补偿了信息服务的成本支出，甚至还会有一定盈余;对于广告受益方来讲，虽然花费了一定的金钱，没有现实收益，但成功推销了自己的广告产品，会有无法估量的潜在经济收入以及良好的社会影响，这些都是企业未来发展的无限资产;而用户从中可以免费获得自己需要的信息，但必须以牺牲一定的注意力为代价来“享用”捆绑式服务带来的无用信息。

相比前两者提供的公益性信息服务，尽管这种捆绑推介模式带有浓厚的商业气氛，但“从信息用户角度来说，这种使用免费信息的代价毕竟十分低廉”^[34]，在现有环境下，仍不失为一种可行的公益性信息服务方式。

此外，会员式组织模式、科研项目招标模式都不失为公共信息资源公益性开发建设的有效形式。

3.公共信息资源公益性开发利用的定价收费问题

公益性信息服务可以是免费的也可以是有偿收费的，这主要取决于提供服务的信息机构的资金来源、机构性质以及信息服务成本耗费的大小等，其定价收费应遵循如下原则:维持公益性信息机构的正常运转，促进全社会信息共享，保持公益性信息资源开发利用的可持续发展、普遍服务、用户信息消费能力等。

在现实操作中公益性服务与市场化提供的界限难以辨认，为保证公益性信息服务的非营利性，真正实现以公正、合理、低廉的收费服务于社会，政府有必要对公益性信息服务的定价收费进行管制，需考虑的定价因素有:合理确定生产经营成本、区别利润水平、把握供求关系、促进劳动生产率的提高、保证信息服务的质量、兼顾居民消费水平和地区差异、价格调整周期等。^[35]

在国外，政府主要借助两种手段对公益性信息服务的收费定价予以限制和监控，一是采取价格管制模型，如美国的投资回报率模型和英国的最高限价管制模型，实际则是利润水平管制策略和刺激生产效率提高策略的应用。另一方面，则通过定价收费的行政审核、监督、听证等对公益性信息服务的收费予以限制，保证公众信息利益的维护。同时，根据公益性信息服务的收费情况及服务效果确定对非营利性信息机构的财政支持及补贴。