省际结合部民族因素群体性事件调查报告

张　成　许宪隆　郭福亮

“省际结合部涉及民族因素群体性事件对策研究”课题组于2011年8月2日—24日期间，在少数民族相对集中的省际结合部地带进行调研。调研组分成两组，一组沿着广东、湖南、广西边界，从广东省连南瑶族自治县、广西壮族自治区富川瑶族自治县、湖南省江华瑶族自治县、湖南省江永县直至湖南省凤凰县等地;另外一组先后到陕西、湖北、河南三省结合部(陕西省镇坪县、湖北十堰市区、河南省西峡县)和河南、山东、江苏、安徽四省结合部(河南省永城县，安徽省宿州市区，安徽省砀山、蒙城、涡阳、利辛等县)开展调查。调研组成员到当地民宗局、政法委、镇政府、村委会等部门进行访谈，在适当机会组织座谈会，深入田间地头、入户走访当地各族群众代表，掌握了一定的关于民族因素群体性事件的材料。在对材料分析后，就省际结合部地区的历史重要地位、发生民族因素群体性事件现状与发展趋势、当地政府预防和处置该类群体性事件的做法以及课题组所作出的思考与对策建议做以下报告。

一、省际结合部发生民族因素群体性事件的历史小传统

省际结合部，顾名思义指省与省之间的交界地带。这种省际边界通常以高峻的山川、奔腾的河流为界，因此往往会形成不同的文化区间。^[1]然而这种文化区间并非割裂的、片段性的文化，而是依赖于边民们的相互人际交往而流通传播，在不同文化之间会彼此碰撞与涵化，会形成一个迥异于内地的独特省际结合部文化区域^[2]。历史上，由于历代统治者实行民族压迫和民族迫害政策，造成一些少数民族向政权薄弱的省际结合部地区迁徙，由于这些地区的自然地理条件，从而形成了“高山瑶，矮山苗，平地汉，壮侗住山槽”的民族分布格局。省际结合部地区成为各民族反抗斗争的多发地，主要是因为该地区统治力量相对比较薄弱而且当地经济落后，群众处于需求温饱的生存边缘，斗争精神高昂;另外群众一旦起事，可以迅速引起周边省的连锁反应，形成联动性，吸引周边省区群众加入到抗争队伍。如历次苗民大起义，基本上都发生在省际结合部。如1795年苗民石柳邓、石三保、吴八月等领导的乾嘉苗民大起义曾爆发在湘、黔、川、鄂四省边境。1855年到1872年的以张秀眉为领袖的苗族起义，百万人之众，活动区域遍及贵州及湖南、广西、云南、四川几个省际结合部。几次苗民起义使当时清王朝逐渐由兴盛走向衰落。除此之外，历史上的白莲教起义、太平天国、义和团等运动的主要活动区域基本都在省际结合部。

因此，省际结合部往往是多民族杂居的区域，这一区域具有极为重要的地位。由于同一民族跨省居住的现象普遍，某一地域内的族际纠纷和矛盾通常会引起附近跨省同一民族的声援、互联，事件的规模扩大和社会影响广泛。而一旦地方政府对这一区域的形势难以驾驭或失去控制，将可能导致严重的社会政治稳定问题，甚至威胁到国家安全。历史为师，前车可鉴，研究者应当重视省际结合部地区民族因素群体性事件的探讨，准确把握当下散杂居民族地区社会稳定的脉搏，以求为党和政府提供决策建议。

二、省际结合部民族因素群体性事件的现状与发展趋势

迄今为止，不论是政府相关文件的表述，还是有关学术研究的成果，都没有对“涉及民族因素突发事件”这一概念做出专门的界定。根据国家民委制定的《涉及民族方面突发事件应急预案》的归纳，可以将涉及民族因素突发事件分为七类。^[3]而多数研究者在论及涉及民族因素的突发群体性事件时，往往认为该类事件存在由经济纠纷引发的事件;由政治问题引发的事件;由文化问题引发的事件;由风俗习惯、宗教信仰、民族情感等引发的事件这四种类型。^[4]

上述各种民族因素群体性事件，基本上都是从诱发因素进行分类的，但仔细深究起来，诱发原因不一定成为群体性事件发生的原因，实际上在中国现已发生的涉及民族因素的突发群体性事件中，维权行为、社会纠纷、社会泄愤事件、有组织犯罪等都同样存在，只不过这些事件直接、间接地与参与者的民族身份有关，而参与者也往往凭借民族身份来进行事件的发动与规避责任的追究。^[5]因此，笔者将民族因素群体性事件界定在事件参与者为少数民族或以民族作为集体行动动员条件的群体性事件。

从笔者的实际调查来看，在省际结合部发生的民族因素群体性事件，以上几种情况兼而有之。另外还存在着农村黑恶势力引发的群体性事件，这一点在当前传统民族习惯法盛行的民族地区尤其应该引起重视。现阶段省际结合部地区的民族因素群体性事件主要表现为:

(一)政府追求经济发展而引起的当地少数民族群众维权行动

广西富川瑶族自治县的白沙镇位于两省(湘、桂)三县(广西富川瑶族自治县、钟山县、湖南省江华瑶族自治县)交界之地。全镇总面积98.85平方公里，总耕地面积9776亩。全镇辖1个社区6个村委，总人口13386人。其中平江、井山两个行政村，坪地等7个自然村是平地瑶族一直集中居住的地区。1994年，广西南宁市建筑安装工程公司投资约400万元成立了生产砒霜的冶炼厂。1997年正式投产。1999年，公司与FC卷烟材料厂合资，之后又将该厂承包给个体老板经营。砒霜厂建在该镇茶青、坪江、木江等三个行政村之间，离农田灌溉水源只有1000米。从砒霜厂筹建时起就不断遭到附近农民的反对。有村民说“搞砒霜厂有毒”，就被抓起来，在闹市“游街示众”。当地领导认为，“办厂可以提高镇里财政收入，改变村容村貌，如果有人搞破坏，就应当受到处理”。砒霜厂开工后，附近的粮食减产，牲畜出现死亡。村民多次找政府和砒霜厂，要求停产，都没有结果。2003年9月4日至5日期间，当地数百农民团团围住砒霜厂，再次提出停产赔偿要求。政府有关人员和民警赶到现场维护秩序。一名接受我们访谈的村民回忆说，当时一名县公安局领导对群众承诺，立即停产并封存毒品，不处理好问题不把砒霜产品拉走，听了这话，大家纷纷回去了。但是到了下午，政府人员却把砒霜产品装上车准备拉走，群众又返回阻拦，于是冲突升级。双方多次“谈判”都告破裂。9月6日凌晨，被围的政府工作人员从厂里冲出，农民被驱散。最终，县政府将砒霜厂的烟囱炸毁。工厂停产，但环保部门制定的废渣处置方案至今没有落实。

(二)山林、土地、水源等自然资源争夺引发的群体性械斗

省际结合部地带在自然地理方面多属于山地，随着改革开放、经济发展的不断深化，自然资源权属纠纷问题越来越突出。课题组走访过的几个地方都出现过轻重不同的因为自然资源纠纷而引发群体性事件。该地区均为少数民族与汉族混杂居住的地区，因此自然资源的争夺往往体现民族关系的好坏。当然，这些问题也与历史遗留问题有关，如广东省连南瑶族自治县山心村由于林业“三定”时期遗留的界线模糊、界定不合理、无明显标志、地址填写不明、程序不规范，导致纠纷不断，村民经常为争“祖宗山”而发生群体性械斗。在该县的寨岗镇安田村，村民在介绍村里的水渠时说:“1964年由政府出资修建的，计划经济时代水头还有一座装机容量20千瓦的小水电站，担负着安田、金鸡、山心三个行政村的2000多亩农田的灌溉。农村分田到户后，村里没钱维护，电站也拆了，整个渠全部被淤泥阻死了，到村民们灌溉用水时，常常因为争水而发生纠纷甚至械斗。”

除了本地群众之间为争夺自然资源而发生的群体械斗外，在省际结合部地带还会出现属于不同行政区域的群众之间发生争夺山林、土地、水源等资源的纠纷。如广西富川瑶族自治县石家乡与湖南省江永县、江华瑶族自治县毗邻，边界线长36公里，涉及3个乡镇9个行政村，有村民3万余人，边界矛盾纠纷多，治安状况复杂。该乡坪珠村和江华县白芒营镇石壁塘村虽然是近邻，但两省(区)群众以前基本上没有什么经济交流合作。观念上的“天堑”和经济上的梯度差使两地群众之间极易因山林、水面权属、邻里矛盾产生纠纷，不利于两村的稳定和发展。2009年3月，湖南江华县白芒营镇东官塘村村民赵某擅自开着挖掘机进入富川县石家乡坪珠村境内的荒坡上开荒，引起坪珠村民的强烈不满，坪珠村民自发组织100多人带着锄头、鸟枪等器械前去阻止，一场械斗即将发生。当调研组成员在当地访谈时，村民们对此记忆深刻，都说:“幸亏当时乡的领导及时到达现场，并通知湖南那边的领导过来一起调解，这场架才没打起来。”类似的情况在省际结合部时有发生，而对分属于不同省属行政区域的基层地方政府来说，矛盾的排查、化解以及群体性事件的现场处置工作均有相当大的难度。

(三)黑恶势力介入导致的群体性犯罪行为

省际结合部多为少数民族小聚居区域，宗族势力、传统民族习惯法依然盛行，当地群众解决纠纷多采用传统的暴力和非理性方式，基层政权和社会组织威信、权威都在降低，因此出现了不同民众群体之间，群众与基层政府的严重冲突，而群众往往依赖于黑恶势力来解决冲突。如广东省连南县的某镇曾在2005年12月25日发生一起由极少数人挑起的冲击打砸党政和公安机关、劫持人质致人死亡的严重违法犯罪案件，造成1名民警和3名村民死亡、6名村民受伤的严重后果。2005年11月26日该镇新寨村和火龙冲村两村瑶族村民因小孩纠纷引发近200人的械斗事件，县公安局接报后调集警力制止了械斗。经公安机关调查取证，查实FDDEG等人涉嫌非法持有枪械、纠集械斗、阻挠和殴打计生干部、扣押警车等违法犯罪行为，公安机关采取抓捕行动，将涉案人员带回公安机关审查。但在12月24日晚，在当地黑恶势力FDDY、FZWE、FDBGE等人的煽动下，200多名火龙村村民冲击大麦山镇政府，在镇政府内鸣放火药枪，砸烂党政办公室内办公设备，将该镇党委书记等2名领导劫持。后又冲击大麦山镇派出所，劫持1名派出所副所长。该事件海内外媒体均有一定报道，影响极其恶劣，时至今日，当地人的口述中依然表现出民族关系的紧张性。

(四)流动少数民族引发的群体性事件

在中国腹地的省际结合部地带，往往地理位置优越，交通便利，改革开放以来，特别是2000年以后，北方少数民族大量地向内地流动，其中出现了一些群体性事件。如处于鄂豫陕渝四省市毗邻地区结合部的十堰市，近年来流动人口大量增加，其中包括很多来自于西北民族地区的回族在此地谋生。如该市在城市改造过程中，要求回收曾经出租给某回民开办的拉面馆，但被拉面馆拒绝。在开发商上门与拉面馆争议时，拉面馆员工H某的小孩因无人看管，不慎掉进汤锅，全身严重烫伤，后不治身亡。H某为向当地政府施加压力，从老家请来一些回族群众到市政府上访交涉闹事，试图通过群体性事件的方式迫使政府赔偿。该类事件不仅在省际结合部出现，在中国内地各个城市均有出现，成为城市民族工作中的一个难点问题。

这四种民族因素群体性事件虽然在调研组调研过程中以个案形式表现出来，不能穷尽所有的类型，但是它们具有一定的代表性意义，基本能够反映现阶段省际结合部民族因素群体性事件的现状和发展态势。

三、省际结合部地方政府对民族因素群体性事件的处理方式

在省际结合部，维持一方稳定是地方政府职责也是政府绩效考核的重要内容，因此当地政府均采取了一些行而有效的方法和措施来预防群体性事件，及时进行矛盾纠纷排查调处，以及事发时强调快速处置和尽早恢复社会秩序。其主要有以下几种做法:

(一)省际结合部地区建立健全区域协作机制

该机制在有些结合部地区也称作边界联防联调工作机制，即在边界地区范围内建立接壤省(市)、市(地、州)、县(市)、乡(镇)之间的4个层次的民族关系协调工作联席会议组织。这种以联防联调为主要内容的区域协作机制，包括制定边界联防联调章程、签订边界联防联调责任书、建立联席会议制度、成立联防联调小组和边区治安联防队、举办民族文化活动等。如湖广相邻地区县级政法、民政、国土等有关部门领导定期、不定期在广西富川县或湖南省江华、江永县召开边界联谊会。通过联谊会，相互通报各自县内的有关维稳情况，发扬优点，克服不足;乡镇领导主动开展互访活动，联络感情，增进相互间的沟通与理解，并在边界纠纷发生第一时间通知对方共同化解，并定期在清明、春节等重大节日前会晤，确保敏感时段不发生边界纠纷。

(二)充分发挥社会资源，通过非官方力量调解民族关系

实践证明，通过非官方的个人、团体和舆论的力量调节民族关系，是调节民族关系的重要辅助手段。如广东省连南县某镇龙水村委会为调解村民的山林纠纷制定村民公约，规定村委会每调解一宗山林纠纷按500～2000元的标准收取费用。这是因为整个龙水村委会有9个村小组，老老少少共2100多人，400多户，瑶汉两族人口都有。山里人，靠山吃山，家家户户都拥有200多亩山林，经常发生山林纠纷。老一辈人过世后，年轻人根本不清楚当年分山的沟沟岭岭，特别是近年来木材卖出好价钱后，山林纠纷更是层出不穷，闹得大家鸡犬不宁，伤了彼此的和气，不利于村里的和谐。村民们往往仗着自家人多势众，抢占别人的山林。当地曾经发生过一起几户人争数百亩山林的大纠纷，弄得剑拔弩张，几乎酿成群体性事件。于是该村干部和老党员坐下来研究山林纠纷多的根源，大家一致认为，只有让无理取闹者付出较大的经济代价，才能镇住蠢蠢欲动者。于是，龙水村通过村规民约，确立了调解山林纠纷的收费标准。从实际效果上看，自从收费开始，村里的山林纠纷确实大量减少，在一定程度上维护了当地的社会稳定。

(三)严厉打击农村黑恶势力，防止基层政权退化

鉴于省际结合部地区，少数民族聚居的村庄往往宗族家族势力较为强大，甚至经常有借用黑恶势力来维护宗族家族势力的情况出现，个别农村基层组织对农村社会的控制和动员能力下降，影响力在不断减弱，更为严重的是，极少数干部参与黑恶势力，并成为骨干成员，参与农村黑恶势力的违法犯罪活动。因此省际结合部地区政法机关响应中央开展打黑除恶专项斗争的重大决策，在所辖地区开展打击黑恶势力的全面行动。如广东省连南县不断加强社会治安综合治理，在全县范围内开展矛盾纠纷和可能引发群体性事件不稳定因素的排查工作，努力将一切影响社会稳定的因素及时消除在萌芽状态;同时健全治安防控体系，重点依法打击“双抢”“双盗”犯罪和农村黑恶势力，维护社会稳定。在2008年广东清远市与连南县公安机关联合出击，将某镇列为整治的重点，捣毁3个控制基层政权、严重影响当地社会治安和少数民族形象的农村黑恶势力团伙，在该镇白芒村、火龙冲村、上洞村和拱门坑村等村寨先后抓获了10名犯罪嫌疑人，对于维护当地的长治久安和民族团结起到了重要的作用。

(四)加强对少数民族流动人口的管理与服务工作，减少突发事件的发生

省际结合部的城区流动人口越来越多，其中不乏少数民族群众。为防止和减少群体性事件的发生，当地政府相关部门努力做到“来人有人知，困难有人帮，矛盾有人解，责任有人负”。如十堰市民宗局为解决少数民族子女的上学问题，坚持与区教育局以及相关学校对接;同时，积极引导社区里的少数民族群众与汉族群众一起经营餐饮、维修等便民服务业，并主动与卫生、工商等部门协调，优惠为他们办好相关手续，使他们能够合法经营、放心经营，从而维护了社会的稳定，促进了民族团结;从工作网络上推行区、乡镇街道、村社区(居委会)三级城市民族工作网络，街道、村社区利用自身贴近基层、熟悉基层的优势，在服务少数民族群众和依法管理民族事务上依法履职、主动作为。另外还充分发挥少数民族代表性人物的积极作用，为解决少数民族群众的困难、协调民族关系、维护民族团结和社会稳定起到事半功倍的效果。

四、思考与建议

在调研组沿着省际结合部一路穿行的时候，一方面感叹吹遍神州大地的改革开放春风给传统少数民族聚居地区带来的巨大变化，一方面为传统少数民族文化的断层而唏嘘不已。然而少数民族的民族意识并未为之淡化，相反在某些特定情境下，特别是当“民族”作为一种社会动员的工具而成为群众抗议的主要手段时，少数民族的民族意识表现得尤为强烈。

(一)一个不完整个案引发的思考

在湖南省的凤凰县，调研组通过访谈了解到这样一个事件^[6]:2010年6月的一天，退伍兵SQC在县城内开出租车时与两名男性青年乘客发生口角和身体接触，后报警被带到派出所后在民警的主持下进行调解。期间，SQC打电话回村里，当天下午四点多，有村民约60人包了五部面的来到FH县城，携带斧头、柴刀、菜刀、杀猪用刀、钢筋等农具到派出所门口聚集抗议，要求对方给予赔偿。但在晚上被警察强行驱散，一些村民被拘留。此事件在村民中反响很大，很多苗胞认为是“当地公安局与黑社会相互勾结，苗族人民受尽了欺凌，这势必引民族的进一步分裂”，并通过一些有文化的当地人以“一群被凤凰县公安局人员残酷迫害的苗族冤民血泪控诉”为题目，撰写控诉信在天涯论坛等网站上大量发帖，以图引起社会和更高层面政府的重视。

一场普通的治安纠纷，却因为涉及的对象是不同民族，因此在个人与社会心理上产生了激烈的冲突，当为了实现社会动员的目的，“民族迫害”成了一种可以获得广泛的支持的理由，民族成为某个群体的显性标签，而其中个人的民族意识也随之复苏与高涨。

因此，省际结合部发生的群体性事件，从表面上看，似乎与“民族”的关系不大，很多是由于经济发展的大环境或个体、群体利益之争所导致。然而当个体有了对抗性的意愿时，民族就成为群体性事件的发起者和参与者的最佳资源。特别是在这些地区，少数民族文化逐步被主流文化所淹没，少数民族群众对自身文化的处境更为敏感，发生在民族个体成员身上的矛盾和纠纷，很容易引起具有相同利害关系的少数民族群众的共鸣，一旦引导不当，就有可能引发矛盾甚至引发群体性事件。

(二)省际结合部民族因素群体性事件的对策建议

从民族散杂居地区整体来看，省际结合部与东南沿海城市中出现的民族因素突发群体性事件还是有着明显不同的，一方面该类事件基本发生在本地人当中(少数民族流动人口较少)，而且不限于族际之间发生的事件;另一方面械斗等民间性暴力冲突较多，因经济发展而出现的群体抗议与利益诉求表达也同样居多不下。究其原因主要与目前中国社会治理体制将社会划分为体制内外两种情况、少数民族群体缺乏有效利益诉求渠道、群众与政府良性互动缺失等问题相关。

因此，结合省际结合部发生的民族因素群体性事件的现实，必须从少数民族群体性事件的预防、处置和建立长效工作机制等入手，构筑和谐稳定的国家—社会关系。一是将群体性抗议事件规范化、法制化。即地方政府在认真排查可能影响民族团结和社会稳定的苗头性、倾向性隐患的基础上，尊重少数民族合理的利益诉求，拓宽利益表达和政治参与的渠道，把各种合理的利益诉求整合进民族政策之中，维护有序的利益表达和政治参与，降低少数民族群众进入体制内的成本并提高体制化的成效。^[7]二是加强民族法制建设，在完善民族法律法规体系的基础上，将国家法与民族习惯法有效连接。政法机关应做好对民族习惯法的现代性指导，使其成为促进民族理性成长的有效工具。通过细致、耐心的宣教工作引导少数民族群众运用法律手段维护自身合法权益，并坚持法律面前人人平等，坚决反对和制止采取非法手段解决问题的行为。三是通过严厉打击黑恶势力和果断制止群体暴力事件，彻底边缘化极端行为。如前所述，省际结合部民族因素群体性事件经常由当地黑恶势力介入，并伴随严重暴力行为。在该类事件处置过程中应当予以坚决打击，同时通过及时、全面地公开有关事件的处理情况，宣传、教育争取当地少数民族群众的支持，引导社会舆论和国际舆论，并且要引导、帮助参与非法活动的大多数群众，使他们通过合法途径解决问题。

［原载《西南民族大学学报》(人文社会科学版)，2012年第4期］

【注释】

[1]宋蜀华、白振声主编:《民族学理论与方法》，北京:中央民族大学出版社，2003年，第34页。

[2]美国著名民族学家博厄斯(Franz Boas)在博物馆对陈列品进行分类时发现，各地区都有与其他地区不同的独特物质文化。

[3]国家民委采用罗列原因的方式对民族因素群体性事件进行分类:一是因经济权益而引发的突发事件;二是因出版物、广播影视作品和互联网上出现违反民族、宗教政策，伤害少数民族和信教群众感情的内容而引发的突发事件;三是由于民族间文化传统、风俗习惯、宗教信仰和心理认同等方面的多样性、差异性而产生的事件;四是各民族交往过程中特别是少数民族人口流动过程中发生的突发事件;五是因涉及宗教教权教产等问题而引发的突发事件;六是极少数别有用心的人利用民族、宗教因素故意制造的突发事件;七是“三股势力”打着民族、宗教的旗号，进行破坏民族团结和国家统一活动引发的突发事件。

[4]许安平、张立涛:《对当前我国涉及民族因素事件的浅析》，载《中央民族大学学报》2009年第4期。

[5]阿布力克木·阿布都热依木:《与民族、宗教问题有关的群体性事件研究》，载《中国人民公安大学学报》2009年第5期。

[6]此事件是在对当地村民进行访谈过程中了解到的，但调研组试图向当地县公安局了解、咨询此事时，因客观原因未能得到官方的证实，因此可以说该事件目前还只能是一面之词，无法从全貌上了解事件的整个过程。但是从村民们的表述中，可以让我们认识到其民族意识的存在与作用。

[7]吴亮:《政治学视野下的民族群体性事件及治理机制》，载《民族研究》2010年第4期。