市政府重要组成部分

1.城市政府作为城市管理权力主体具有“天然”的合理性

20世纪70年代以来全球范围出现了分权化的浪潮,其中的一个内在逻辑就是地方政府作为公共管理的重要主体走向了治理的前台。分权化因而被界定为——通过分散行政权、中央政府对地方权力下放以及授权代理——将权力、责任和资源从中央转移到行政基层。^[36]我国肇始于20世纪70年代末的改革开放进程造就了经济持续高速增长的“奇迹”,其重要的内在动力之一源自地方政府的“自觉”行动,许多学者认为这是一种经济上的分权化,进而研究这种经济分权是如何演化为对地方官员发展经济行为的有效激励。^[37]我国在1994年实行的分税制改革,是中央政府对经济分权这一既定事实的认可,使分权化具备了合理性和正当性的制度基础,并由此确立了地方政府作为独立利益主体的合法地位。

如前所述,从实践的层面上看,我国以综合执法为基本特征的城市管理模式的形成,并不是中央政府统一决策、统一规划的结果,而是各地城市政府主动改革实践的结果,因而具有城市政府“自主行动”、自我管理的特质。也可以认为,这部分城市管理的权力并非来自中央政府的“权力下放”,而似乎应该“天然”地属于城市政府,虽然各地城市政府的改革实践得到了中央政府的“默许”,因而保证了其政治上的可靠性。各地城市政府在应对城市快速变化带来巨大挑战的过程中,通过主动改革和创新实践获得了城市管理的“增量性”权力,在一定程度上跳出了我国改革进程中权力“下放—上收”的循环,给中央政府与地方(城市)政府之间的合理化分权提供了一个新的基点。这一改革实践成果具有非常重要的制度创新的价值,表明城市政府的城市管理权力不仅有来自中央政府以权力下放方式“转移”的权力,而且还有源自城市管理特定要求的“天然”的权力,由此可以确立城市政府是行使城市管理权力主体的地位。

2.立法确立城市政府作为城市管理权力主体的法定地位

在我国现代化进程中城市化发展不可阻挡,并呈现不断加快的趋势。2014年3月,中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》指出,城镇化是现代化的必由之路,是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手;要努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。该规划提出,我国将推进以人为核心的城镇化,到2020年,常住人口城镇化率达到60%左右。该规划对各地城市政府提出了新的发展任务和目标,这一背景与20世纪80至90年代各地城市政府面对城市快速变化带来巨大挑战的状态十分相似,要求各地政府要更加开拓创新,主动探索各具特色的创新发展之路。

一直以来,有不少研究者和实际部门工作人员把城管实践中出现各种弊端的原因归咎于没有形成全国垂直统一的管理体系,所谓“儿孙满堂,尚无爹娘”。全国省(直辖市除外)以下各市(区)有城管局,但是“省里无厅局、国家无部委”,各地城管部门各行其政。因此,呼吁在中央层面设立国家城管局,进而建立全国范围垂直型的城管行政体系。^[38]

从我国城市管理综合执法模式形成和演变的过程来看,恰恰是各地城市政府自主行动的结果。在城市管理综合执法模式下形成的城市管理权力,因具有增量性特征而“天然”地属于城市政府。这种“天然”权力的获得和扩展,对于城市政府在城市发展和城市管理中的主动创新具有强烈的激励效果。同时,这也符合在国家治理现代化框架下,中央治理与地方治理分层化的要求。因此,我国城管体制改革的方向不是“拉条”,试图建立全国统一的垂直型城管行政体系,而应该是“确权”,即确定中央政府与地方政府的管理权力。其中的关键是要加快完善立法,尽快出台“城市管理法”,确立城市政府作为城市管理权力主体的法定地位,明确中央政府在法规制定和政策供给方面的重要职责;明确城管执法部门的性质、城管执法的职能职权等,为城管体制提供充分的法治保障,使城市治理有法可依。