四川广安模式

自2009年四川省开展大调解工作以来，广安市始终秉承“调解的是矛盾，调顺的是民心，调出的是和谐，调稳的是根基”的大调解工作理念，以全面深化大调解体系建设为基础，以健全多元化矛盾纠纷解决机制为抓手，以倾力化解社会矛盾为己任，努力推动大调解工作创新与发展，大调解“广安模式”成为继江苏南通模式之后颇具影响力的矛盾纠纷化解成功典范，尤其是“郭太平调解工作室”更是闻名全国。广安市的调解工作有序发展，其矛盾纠纷大调解国家级服务综合标准化试点已通过专家组评审。哪些因素保障了大调解的顺利开展? 广安模式自身具有什么特点呢?

广安属于四川省辖地级市，是邓小平的故乡。广安位于四川省东北部，东、南两部分与重庆市垫江县、长寿区、渝北区、合川区接壤，是四川省唯一的“川渝合作示范区”，作为距离重庆主城区最近的地级市，纳入了重庆1小时经济圈。2009年，广安市党委政府将大调解工作与综治、信访、维稳、防邪工作一起研究、部署、落实、考核，加强督导检查，为大调解工作的持续深入开展提供了强有力的组织保障;配齐配强各级大调解协调中心专职副主任和专门工作人员，阵地建设按照“有场所、有设施、有标志、有党旗、有书报、有制度”的“六有”标准规范建成。同时，广安市严格按照《大调解经费管理办法》以乡镇（街道）人均1元、区级人均0.5元的标准将大调解经费纳入财政预算，同时设立了“非公职调解人员基金”，财政保障有力;大调解经费由区矛盾纠纷大调解领导小组统筹兼管，并严格落实考核奖惩制度。同时，由区矛盾纠纷大调解协调中心会同“三大调解”组织牵头单位和区财政局，按照一般案件50元/件、疑难案件200元/件、重大疑难案件500元/件的标准，严格审查考核，按年度足额拨付调解员“以奖代补”个案补助和工作经费。[1]广安市大调解平台高度确保了经费的到位，为长期有效落实大调解机制提供了资金保障。

在人民调解委员会联合会指导下，人民调解与法院、信访、公安、卫生、教育、消费者协会等单位成功实现对接;人民调解与交警对接，建立交通事故调解委员会7个;华蓥市率先成立医患纠纷调解委员会，并与法院对接，在立案大厅设立调解室;广安区与信访对接，在信访大厅设立调解室，同时成立了以个人姓名命名的“广安郭太平调解工作室”;武胜县与公安对接，在派出所设立调解室，并在县卫生局、消费者协会建立人民调解委员会;岳池县与公安110对接，并大力建立企业人民调解委员会;邻水县与卫生局对接，建立医患纠纷人民调解委员会，与教育局对接，建立“平安校园”人民调解委员会。各级各类“对接”机制和一大批专业调委会的建立，创建了“以市、县（市、区）人民调解委员会联合会为龙头，市、县（市、区）人民调解委员会为主导，乡镇、村（居）人民调解委员会为基础，专业性和行业性调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级网络体系，实现多种纠纷解决机制有效衔接、良性互动，和平解决纠纷”的人民调解“广安模式”。广安的大调解工作重点针对征地拆迁、劳资纠纷等矛盾多发高发领域，并建成了16个专业调解组织。不仅如此，广安市开全国之先河，构建了一个以乡镇村组调解委员会为基础、人民调解委员会联合会为龙头、市县人民调解委员会为主导、专业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组、劝调员六级人民调解网络体系（见图3-1）。截至2009年6月，广安市已经配备了相当数量的村居、乡镇两级调解员队伍，保证了足够的基层人民调解员（见表3-1），专业性、行业性调委会在初创阶段的人员建设方面也在短期内形成规模（见表3-2）。

图3-1 广安市大调解六级调解网络结构[2]

表3-1 村居、乡镇调解员配备情况[3]

表3-2 专业性、行业性调委会调解员配置情况[4]

除了在行政执法部门建立了调解组织外，广安市的大调解更多吸纳了社会组织参加调解矛盾纠纷，并在“两新组织”和群团组织（新经济组织、新社会组织）中建立了调解组织。此外，还成立了郭太平等4个以调解先进人员命名的“个人调解工作室”，切实将大调解工作做到了矛盾纠纷产生源头和群众“家门口”。确保了“哪里有人群，哪里就有调解组织;哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解工作”。广安市以矛盾纠纷大调解协调中心为工作平台，全面建立一个广度上大范围、力度上大马力、体制上大格局、资源上大整合、功能上大联动的大调解工作体系，探索创新三调对接、诉调对接、访调对接、上下联动的大调解工作机制，基本形成了党政统一领导、综治牵头协调、部门各负其责、社会广泛参与的大调解工作格局。横向到底、纵向到边，无缝覆盖的调解网络消除了原来调解组织不能调解跨区域、跨行业矛盾纠纷的障碍，较好地坚持了群众性、自治性和独立性原则，受到群众信任和欢迎。

2010年3月，广安率全省之先，出台《社会矛盾化解层级管理办法》。这是继在全国率先建立市县人民调解委员会联合会和市县人民调解委员会，构建市、县、乡、村、组、劝调员六级人民调解网络体系后，广安构建大调解格局的又一创举。广安市矛盾纠纷大调解协调中心作为大调解平台的核心，将社会矛盾风险分级，由市、县（市、区）、乡镇（街道）三级矛盾纠纷大调解协调中心分级进行风险评估，将矛盾纠纷分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级，要求在1日内明确等级和化解责任，确保将社会矛盾化解在基层，消除在萌芽状态。[11] 基于矛盾纠纷的等级，广安市再明确纠纷处理的具体责任。评定为Ⅲ级的，规定村（社区）或驻乡镇（街道）单位为责任单位;评定为Ⅱ级的，规定乡镇（街道）为责任单位;评定为Ⅰ级的，应立即上报县（市、区）矛盾纠纷大调解协调中心进行评估界定。县（市、区）级各部门排查出来的社会矛盾，应报请县（市、区）矛盾纠纷大调解协调中心进行评估界定。

广安市在制订了《社会矛盾化解层级管理办法》后，相比其他地区更为严格落实了管理办法的细则，同时对责任主体明确到点，严格实行奖惩分明制度，基于风险评估，科学分流处置，牵头单位联动协调化解纠纷，最大限度地把矛盾化解在所属层级。因此在实践上更好地健全完善了访调对接、诉调对接、检调对接、诉访互动、诉裁对接等衔接联动工作机制，形成了资源共享、信息互通、多调联动、整体运行的长效机制;建立健全了联合调解、邀请调解、指派调解、委托调解等调处化解矛盾纠纷综合机制，实现了矛盾纠纷联排、联调、联处。广安在创新“诉非衔接”机制的时候，在区级法院设立了“诉非衔接中心”，落实专门调解人

① 具体文件内容及分级标准参见附录九，第三章。

员，搭建工作平台，强化综合协调、统筹推动、督导检查，推动突出矛盾纠纷有效解决。同时，提升“三调联动”的实效，健全“无缝衔接”联动办法，完善联动协调机制;推进纠纷多元解决，形成源头预防、排查、化解矛盾纠纷合力，推行类型化、精细化调解;建立健全了“人民调解专家库”“人大代表调解专家库”“政协委员调解专家库”，推广群众评议机制，培育和倡导“群众的事情群众评议，群众中产生的纠纷依靠群众解决”;完善信息共享机制，切实抓好大调解信息管理系统建设和“两个规范录入”，全面实现了互联互通、共享共用、网上登录、网上测评。

广安市大调解的另一特色就是实行“三三调解制”，所谓“三三调解”不仅是在三个层级开展纠纷调解，即在组调委会、村调委会和乡大调解中心三个层次自下而上进行调解;还要求每个层次调解不少于三次;在调解过程中要做到“1+1+1＞3”的效果，将一份责任，一份耐心，一份真情融入其中，提升调解工作的整体水平和实效，确保矛盾纠纷化解“小事不出村，大事不出乡”。“三三调解制”的出台要求调解员具备更专业的知识和丰富的调解经验，特别对地方文化和习俗熟悉贯通，能更有效地在地方上化解各类矛盾纠纷。此外，广安大调解模式实现了调访对接。实际上，在对接范围上，不是对所有的信访案件都可以移交进行调解，也并非所有经人民调解调解不成的案件都需要通过信访来解决，二者对接的范围存在一定的限定（黄艳好，2009）。人民调解的范围原来仅限于公民与公民间的民事纠纷，但2002年司法部颁布的《人民调解工作若干规定》已经将其扩大到“发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。而根据《信访条例》第14条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况、提出建议，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项:①行政机关及其工作人员;②法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;③提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;④社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;⑤村民委员会、居民委员会及其成员。由此可以看出，人民调解与信访有各自的范围限定，二者在民事纠纷领域存在一定范围的重合。而重合的部分亦是“调访对接”的范围，即属于公民向提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员职务行为以及公民向村委会、居委会及其成员职务行为的民事投诉请求，是信访案件接受人民调解必须符合的第一个条件（袁奇钧，2008）。

2010年，广安区司法局、群众工作局和广安区人民调解委员会联合会三者联合发布了《关于加强人民调解与信访对接工作机制的实施意见》和实际调研的情况，虽然与信访对接不只是广安的做法，但广安在对接范围、对接方式上具有一定特色，实现快速、有效化解矛盾纠纷的目标，在对接程序的规范上，尽力保证公平正义。从广安区的具体操作程序上看，其执行的“五表”制度已经基本实现了“调访对接”，当然仍有不少值得完善和改进之处。[1]在“委托移送”方面，信访局（办）接收公民、法人或其他组织提出的信访事项后，应在《信访登记表》上登记。经过审查，发现信访事项既符合上述“调访对接”范围，又征得双方当事人书面或口头方式的同意的，则应依有关规定出具《移送调解委员会调解委托》给相关的人民调解委员会，将该事项从信访程序转入人民调解程序。当人民调解接受委托或决定受理时，应依照相关规定进行立案，并填写《信访事项调解立案表》，按调解程序依法进行调解。对于调解成功的信访事项，有民事权利义务内容的，或者当事人要求制作书面调解协议的，应以调解委员会的名义，制作书面调解协议，由双方当事人签字或者盖章。该调解协议具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务。

诸多学者也考虑过程序上的一个重要问题:在转入人民调解程序以后，能否重新返回信访程序? 有学者认为，既然已经经过双方当事人同意转入调解程序，就应该严格按照有关人民调解的规定办理，当事人就无权要求返回信访程序（袁奇均，2008;黄艳好，2009）。一方面，转入调解程序由于建立在双方当事人自愿的基础上，双方当事人就应遵守这样的“允诺”，而不能再返回信访程序。另一方面，从经济学的角度上看，返回信访程序不仅使前面所作的努力白费，还会增加不必要的成本。

由于广安市转向法院的纠纷案件数量逐年递增，特别是法官人均处理的纠纷案件不断增加，给法院造成了极大的压力（见表3-3）。从统计数据看，自广安调解网络体系形成之后，2009年7—9月，各级调解组织共排查出各类矛盾纠纷1893件，成功化解1833件，调处成功率为96.8%（左卫民，2010）。一年内，已调解民间纠纷12757件，成功率达98.1%。[6]而根据广安市司法局的数据，自2010年市县人民调解委员会联合会成立以来，全市各级人民调解组织共调解民间纠纷15163件，调解成功率97%，防止民转刑案件47件86人，防止群体性上访36件340人。特别是化解了跨区域、专业性、行业性疑难复杂纠纷130余起，其中成功调处极易引发重大群体性事件的涉命纠纷100余起，有力地维护了群众的合法权益，彰显了人民调解在化解复杂矛盾纠纷、维护社会和谐稳定特别是保障经济发展中的独特优势。[7]

表3-3 广安市两级法院审理案件数[8]

以下通过一起具体的命案纠纷来展示大调解广安模式是如何运行来化解纠纷的。鉴于诸多重大群体性纠纷往往与非正常死亡事件有不同程度的关联，如“北辰湖溺水事件”、广安“11.7”事件、贵州“瓮安事件”、湖北“石首事件”、四川大竹“1.17”事件。[9]群体性纠纷对社会秩序的冲击大、利益关系复杂、解决难度大，故以此切入可较全面地观察“大调解”之运作效果。

2009年3月22日，广安城区某校学生陈某（21岁，岳池县人）在校沐浴时身亡。其父强烈质疑其死因。经公安机关调查证实，陈某系酒后沐浴时摔倒，手上提的热水瓶爆裂，致使其失血性休克死亡。但死者家属不接受这个解释，数日后，死者父母及亲属20余人向学校提出80万元的经济赔偿要求。但校方只同意支付该生在校期间的花费8.5万元，并给予困难补助金6.5万元。初次协调未果，事态呈扩大迹象。

28日，市委市政府召集市维稳办、中级人民法院、公安局、司法局、教育局、岳池县委政法委及死者所在乡镇党政人员共商方案。随后，市联合会抽调专家库成员与死者方会面，后者同意调解。初次会面因赔偿差额太大而以失败告终。30日，死者方情绪激动，一行10余人再度向学校“要人”，声称要到市委市政府门前聚集“讨说法”。“要人”的说法意指要求校方将存活的陈某交回死者家属，令人感觉他们的目的并不是为了“索要赔偿”。但实际上死者不可复生，这样的诉求是令校方犯难，也是学生家属为了实现目的而采取的交涉策略。低姿态的意思表达及迂回的交涉方式与原本激昂的情绪形成了强烈反差，这体现出处于不利社会结构中的死者家属克制情绪，运用“弱者的武器”维护自己的权利。[10]再度调解的时候，又因学生家属对赔偿数额“拿不准”而陷入僵局。31日，学生家属从邻近某市聘请了律师参与调解，仍因部分赔偿事宜未达成一致意见而推延。调解员遂分头做工作，特别针对死者的死因和学校方依法应该承担的责任对家属进行明确说明，并在情绪上给予安抚，最终于次日双方达成调解协议。

联合解决纠纷的大调解机制在广安体现为“党政主导、部门协作、调解化解”的“重大纠纷处置模式”。以县级为例，由县委常委、政法委书记或县委常委、常务副县长作组长，联合政法委、宣传部、维稳办、法院、公安、群众工作局、教育局、司法局等部门，成立了纠纷化解领导组。其中，维稳办、法院、公安局、教育局、司法局等相关部门协同讨论处理方案，并参加政策咨询、案情分析、法律论证等，然后按职责分工成立不同的工作组。

其中，死亡原因调查组在征得死者亲人同意后进行尸检，确定死因对纠纷化解至关重要。只有明确事件性质，分清民事刑事和真正的死因，才能维护当事人权益和令当事人接受解决方案。本案的尸检确保了定性的准确和解决方式的恰当，由死者所在乡镇街道负责，群众工作局配合安排调解人员安抚死者家属和亲友的情绪，防止其采取过激行为。对于死者家属，能否得到学校和政府的关怀和重视对其行为选择和思想变化影响很大。本案中乡镇工作人员安抚学生家属，避免纠纷激化;社会秩序维护组为了防止死者家属在过度悲愤或激动时采取不理性行为;情绪安抚组采取人性化的措施，高度重视家属的情绪和疏导沟通。因为此案一旦处理不当，不仅会伤害到死者家属自身，还可能会危害社会秩序和公共安全。

本案中，社会秩序的维护主要通过公安局，教育局和乡镇街道人员对学校、死者家属及相关方面的秩序进行控制。舆情处理组负责掌控社会面的舆情，对网络舆情控制，尤其防止人为的造谣滋事、煽动。法律咨询组依据法律法规和政策进行法律评估，区分纠纷性质，明确当事人（学生、学校）的责任。它的基本任务是提供法律咨询，给调委会提供意见，避免调解行为导致纠纷激化。本案中双方在赔偿数额上相持不下，但调解必须建立在正确计算赔偿数额的基础上。新闻发布工作组草拟政府新闻发布会文稿;大多数情况下，并不一定要召开政府新闻发布会，但要根据情况做好新闻发布的准备。一旦纠纷升级，就要决定是否召开政府新闻发布会，保持政府和民众顺畅沟通，争取民众的理解和配合。因为在网络时代，每个人都可能成为信息渠道，都可能成为意见表达的主体。面对突发事件，政府和主流新闻媒体仅仅发布信息还不够，必须迅速了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，回应公众疑问（文卫勇、胡嘉、徐锋，2012）。还有调解工作组，由联合会在专家库中选派政治素质好、业务能力强的调解员参加调解。这是最活跃的力量，直接负责和平解决非正常死亡纠纷。整个工作由政治委牵头，法院、公安、法制办、司法局、教育局负责和参与。最后在依法调解中实现了学生家属回归理性，接纳合理的赔偿额度——由学校支付的10万元赔偿金和6.5万元的困难补助金。

该案曾引起社会的高度关注，多家媒体对此进行持续报道。死者父母在外务工，如何让其明了并认可死因? 否定“他杀”之后，谁负责接触死者方? 面对这些重要问题。学校做死者方工作显然不妥也难以执行;教育局出面，可能被怀疑偏袒学校;政府出面，不排除死者方“漫天要价”，赔偿数额相差甚大，死者方情绪激动。传统司法救济此时难有作为，主动及时介入纠纷存在技术障碍，但不管是否转化为“规范性纠纷”，纠纷作为一个“社会性实体争议”却已经存在（六本佳平，2004）。以上案例的处理过程反映出广安的大调解机制通过非正式和非制度化的渠道，借助对接机制和各部门的高度协同，将党和政府主导的人民调解、行政调解、司法调解有机结合以实现维护群众权益机制和化解矛盾纠纷的工作方式。实践表明，广安的大调解模式在两年内化解非正常死亡纠纷160余起。这些做法在一定意义上具有“活法”意涵，在法律之外以多元化的方式实质上支配着纠纷解决（埃利希，2009）。实践证明，在这类纠纷案件中，调委会相比诉讼更易被当事人接受，更有利于通过柔性方式令人们回归理性和达成共识，从而实现矛盾纠纷的化解（孙立平，2004;顾培东，2005）。

[1] 广安:努力推动矛盾纠纷大调解工作创新发展[EB/OL].2015 12 03[2016 10 10] http://gas.newssc.org/system/20151202/001801337.html.

[2] 源自广安市司法局编写的《广安市县人民调解委员会联合会资料集》，2009年，第23页。

[3] 数据源自广安市司法局编写的《广安市人民调解专项调研统计表》，2009年，第1页。

[4] 数据源自广安市司法局编写的《广安市人民调解专项调研统计表》，2009年，第2页。

[5] “五表”即《信访登记表》《移送调解委员会调解函》《信访事项调解立案表》《信访事项调解结果反馈表》《调访对接值班轮次表》。

[6] 孙维铁.广安出台管理办法巧化干戈为玉帛的“广安模式”[EB/OL].2010 09 13 [20170510]http://leaders.people.com.cn/GB/356819/134933/134934/12712010.html.

[7] 数据来自作者田野调查。

[8] 数据源自《广安市人民调解委员会联合会的完善与发展》，2009年12月，第4页。

[9] 四川广安建立市县人民调解委员会联合会的探索[EB/OL].20101103[2017 05 19]http://wwwj.iaokedu.com/discourse/sfzdlw/287999.html;四川广安公开宣判11.7打砸烧案[EB/OL].200708 10[2017 05 21]http://news.sina.com.cn/c/l/2007 08 10/110113635997.shtml;贵州瓮安事件真相揭秘瓮安事件原因过程始末[EB/OL].20160621 [201705 19]http://www.huanqiumil.com/news/60810.html;湖北石首事件始末[EB/OL].20090626[2017 05 19]http://news.cctv.com/china/20090626/100906.shtml;达新.大竹县“1.17”群体性事件得到及时处置[EB/OL].2007 01 18[2017 05 19]http://scnews.newssc.org/system/2007/01/18/010243748.shtml.

[10] “弱者的武器”，即利用心照不宣的理解和非正式网络，通过个体自助形式，以契合所处社会结构的低姿态进行游击式的自卫性的消耗战，通过持续坚定的努力对抗无法抗拒的不平等，以避免直接、公开、集体性、象征性地与权威对抗的风险（斯科特，2007）。

[11] 具体文件内容及分级标准参见附录九，第三章。