档案违法行为的种类和内容

（一）档案违法行为的种类

档案违法行为根据其性质、危害程度可以分为行政违法行为、民事违法行为和刑事违法行为。

行政违法行为是指行为人违反行政法律、法规，应该依法追究行政责任的行为。档案违法行为一般主要是行政违法行为。因为档案法律、法规属于行政法范畴，违背档案法律、法规是直接的行政违法行为，应当首先追究行为人的行政法律责任。

民事违法行为是指行为人违反民事法律，应该依法追究民事责任的行为。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）规定了各类民事权利。档案违法行为导致民事侵权，如损毁、丢失档案，直接影响国家、单位或者个人财产等权利的，可能就构成民事违法行为，可追究行为人民事法律责任。

刑事违法行为即犯罪行为，是指触犯刑事法律，应依法追究刑事法律责任的行为。我国《刑法》设有档案事务方面的罪种和罚则，档案违法行为如果触犯刑律，则属刑事违法，应当追究行为人的刑事法律责任。

（二）档案违法行为的内容

档案违法行为的具体内容分为两个方面，即依照档案法律、法规确定的档案违法行为和依照其他法律、法规确定的档案违法行为。

依据档案法律、法规确定的档案违法行为又可分为两类：一是国家档案法律、法规明确规定的档案违法行为。二是地方性档案法规创制性规定中明确的档案违法行为。由于地方档案立法的多样性，所规定的档案违法行为不尽相同，因此，在不同的地区，依照档案法律、法规所确定的档案违法行为的具体内容会有所不同。以下主要介绍国家档案法律、法规以及《上海市档案条例》规定的具体档案违法行为。

1.损毁、丢失属于国家所有的档案的行为

损毁档案是指对档案实施侵害，使之部分或全部损毁的行为；丢失档案是指造成档案丢失的行为。损毁、丢失档案的行为直接导致档案毁损和丢失的严重后果，直接破坏、侵害了档案的安全，因而是严重的档案违法行为。

需要指出的是，这一法定的档案违法行为所侵害的对象是国有档案，包括机关、国有企事业单位和其他国有组织的档案，这是构成这一违法行为的有效要件，否则，这一违法行为不能成立。

损毁、丢失档案行为的成因和情形是复杂多样的，可能是档案管理不善所致，也可以发生在档案利用过程中。无论何种原因造成损毁、丢失档案的，都是违法行为。

2.擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有档案的行为

擅自提供、抄录、公布、销毁档案的行为，其共同的特点是不按制度办事，不履行审批手续，擅自为之，其结果是直接威胁档案的安全，并会招致国家、社会利益的损害，因而构成违法。

擅自提供档案，是指违反规定或未经批准，将不宜提供利用的档案提供给利用者，或者将档案提供给无权利用该档案的人员的行为。

擅自抄录档案，是指违反规定或未经批准，将不属于利用范围的档案内容予以抄录，或者将禁止抄录的档案内容予以抄录的行为。

擅自公布档案，是指违反规定或未经批准、授权，将自己无权公布的档案的内容以法定形式首次向社会公开的行为。

擅自销毁档案，是指违反规定或未经批准，私自毁灭档案的行为。

根据《档案法》的规定，擅自提供、抄录、公布、销毁档案的违法行为所侵害的对象应当是国家所有档案。据此，若侵害的属非国有档案，则违法行为不能成立。

3.涂改、伪造档案的行为

涂改档案，是指将档案的原有记录内容抹去或重新添加内容，改变档案的真实性，使之适合行为人某种需要的行为；伪造档案，是指无制作权的行为人，假借国家机关、团体、企事业单位等组织或者他人的名义，制作作为档案的公文、证件、印鉴等材料，以达到某种目的的行为。

档案是人们各项活动的客观历史记录，档案因其内容的原始性、真实性、可靠性而弥足珍贵，成为具有高可信度的有效依据和凭证。档案不容篡改，更不得伪造，这是严肃的法律规定，也是一般的常识。涂改、伪造档案不仅人为破坏了档案的原始性、真实性，直接侵害档案的安全，背离了档案管理的基本宗旨。而且作为档案造假行为，行为人具有明显违法故意，因而是一种严重的档案违法行为。

4.擅自出卖或者转让档案的行为

我国档案法律、法规对档案的出售、转让有严格的限制性规定：国家所有档案，任何组织和个人不得出卖，国有企事业单位因资产转让需要转让有关档案的，按照国家有关规定办理；集体、个人所有的档案，向国家档案馆之外的任何单位或者个人出卖、转让的，必须经档案行政管理部门批准。简而言之，国家禁止出卖国有档案，特殊情况按规定办理。

擅自出卖档案，是指违反国家规定，将国有档案予以出售，或者未经档案行政管理部门批准同意而将集体、个人所有的档案予以出售的行为。

擅自转让档案，是指违反国家规定或未经档案行政管理部门批准同意，以各种方式和手段将国有档案或集体、个人所有的档案转移、出让给其他组织、单位或个人的行为。

5.倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的行为

根据档案法律、法规规定，国家严禁倒卖档案牟利，严禁将档案卖给或者赠送给外国人。这是由于法定档案对国家、社会具有保存价值，很多珍贵的档案蕴含着十分重要的政治、经济、文化、历史信息和机密内容，有的还有国家文物的属性。因此，档案并非一般的商品，不能进入流通领域任意买卖。此外，对档案的处置应当内外有别。倒卖档案或者将档案出卖、赠送给外国人，极易造成档案侵权、泄密和国家珍贵遗产流失，危及国家和社会利益，因而属于违法行为。

倒卖档案牟利，是指以赢利为目的，通过买进卖出的手段，将档案出售他人并从中谋取利益的行为。这一行为的基本特征是：以谋取利益甚至私利为目的，纯粹为利益所驱动；当事人的行为方式为“倒卖档案”，即以买进卖出的方法转手买卖档案；是一种未经申请批准的擅自行为。因此，倒卖档案牟利，与通过法定程序经档案行政管理部门批准的合法出售、有偿转让的行为具有质的区别。

将档案卖给、赠送给外国人，是指以任何方式将档案有偿转让或者无偿馈赠给外国人的行为。显然，不管以何种方式，也不论是否以牟利为目的，只要将档案的所有权转移至外国人，即构成违法行为。将档案出让给外国人，是明确的法律禁则。

需要指出的是，档案法律所禁止的，是档案原件向外国人出售、赠送的行为，而依法向外国组织、外国人出让档案复制件，不属违禁行为。根据《档案法实施办法》规定，各级各类档案馆以及机关、团体、企事业单位与组织由于收集、交换我国散失国外的档案，开展国际文化交流，进行经济建设、科学研究、科技成果推广等需要，经档案行政管理部门依职权审批同意，可以向国内外单位或个人赠送、交换、出卖档案的复制件。事实上，档案信息的交流是中外经济、文化、科技合作与交流的必要条件和客观需要。但是，国家许可交流、出让的是档案的复制件，这体现了国家保护原始档案，防范珍贵历史文化遗产流散国外的立法原则。

6.不按规定归档或者不按期移交档案的行为

档案法律、法规规定，对国家规定的应当立卷的材料必须按规定，定期向档案机构或者档案工作人员归档移交；机关、团体、企事业单位和其他组织应当按照国家规定，定期向档案馆移交档案。

不按规定归档或者不按期移交档案，是指违反国家有关规定，将应当归档的文件材料据为己有，拒绝向档案机构、档案人员归档，或者拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的行为。

在认定“不按规定归档”的违法行为时，需要把握几个要点：第一，关于归档材料的属性问题，即依法必须归档的是公务活动中形成的文件材料，对此，《档案法实施办法》在“罚则”一章中专门作了规定。所谓公务活动，是指国家机关、国有单位和其他公务类组织及其工作人员履行职责、职务而进行的各种活动。显然，公务之外的活动包括非公务性组织、单位的活动和公职人员非职务活动形成的材料，不属法定归档之列。第二，归档的具体内容应当是经有效的规定确定的文件材料，此处的有效规定是指国家档案局关于文件材料归档的规定，以及与之相符的国家其他部门或地方制定的有关文件材料归档的规定。归档的具体内容应当遵循这些规定，不得擅自扩大和缩小。第三，行为人具有拒不归档的行为故意。文件材料归档十分重要，却又是实际工作中的难点。从实际看，文件归档不及时、不完整的问题时有发生，其主客观原因错综复杂，因而不能简单地将其全归为违法行为。但是，以截留、私占公务文件材料为目的而拒绝归档，具有窃取公务文件材料的主观动机和导致档案缺失的危害性客观后果，因而属于必须追究的违法行为。

对“不按期移交档案”的违法行为的认定，需要注意的是：第一，这里的“移交档案”是专指向国家档案馆移交档案的行为，而不适用其他的档案交接事宜。第二，这一违法行为的前提是违反国家规定，即作为负有移交档案法定义务的单位不按国家规定向档案馆移交档案；不按国家规定将列入进馆范围的档案材料移交档案馆；不按国家规定的期限及时将档案移交进馆。第三，行为人具有拒绝移交档案的行为故意。

7.明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的行为

明知本单位或当事人自己负责保存的档案面临毁损、丢失的危险而不采取任何措施，放任危险的发生，直接导致档案的损失，这种违法行为的主要特点是：当事人必须“明知”档案存在危险，即必须能够预见危及档案安全的严重情况与后果，反之，难以预知或未知危害档案情形的，不构成本违法行为；当事人在主观上未采取任何措施，包括有效制止危害的直接措施和向领导反映或其他求助的间接措施，对有害档案的危险情形持放任态度，这实际上属于一定程度的故意违法行为，若积极采取了措施，则也不构成本违法行为；档案必须遭受侵害，如遭遇水淹、火焚、霉变、虫害，导致损毁、丢失等直接损失，否则，本违法行为也不能成立；本违法行为的主体既有直接从事档案保存工作的档案人员，也包括负有档案工作领导职责的人员，以及经告知有责任排除档案所处的危险状态而放任不管，致使档案遭受损失的相关人员。

8.档案工作人员、对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守，造成档案损失的行为

从事档案工作的人员以及档案工作的有关领导人员，对档案工作严重不负责任，致使档案受损。对档案工作玩忽职守既包括不履行职责，也包括未正确履行职责，无论是不作为还是乱作为，其共同的特征都是失职，失职是玩忽职守的行为表现。此外，本违法行为必须形成后果，即必须有玩忽职守所导致的档案毁损、丢失等事实，这是玩忽职守的行为后果和认定本违法行为成立的有效条件。

9.违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围的行为

档案接收涉及档案交接双方的法定权利和义务。按规定接收一定范围的档案，是档案馆的法定权利，也是一项法定义务。按规定将一定范围内的档案向档案馆移交，是作为档案移交方的有关组织和单位的法定义务，也是法定的权利。档案馆任意处置接收档案范围，会直接影响档案交接双方的法定权利和义务：档案馆任意扩大接收范围，将无权接收的档案收集进馆，在主观上是一种越权行为，在客观上人为增加了档案移交方的义务，构成了对对方合法的档案所有权的侵害；任意缩小接收范围，拒绝接收应该进馆的档案，在主观上是一种推卸责任、不履行义务的行为，在客观上人为增加了对方在档案保管上的义务和压力。此外，擅自扩大或缩小档案接收范围，还会直接给档案馆馆藏建设带来不利影响。对各种档案兼而收之，既造成馆藏鱼龙混杂、质量下降，又使馆藏膨胀，管理上不堪重负；将重要档案拒之门外，影响了档案馆对重要档案的收藏和社会利用。

档案馆接收档案，关键是要合理和适度，这个度就是国家规定的或者经法律、法规授权由档案行政管理部门确定的档案馆接收档案的具体范围。违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围，就是指档案馆不按规定接收应该进馆的档案，而是任意私自扩大或者缩小档案接收范围，使档案超范围进馆或重要档案被拒绝接收进馆，导致档案接收工作的混乱，甚至造成侵权，因而属于应当追究的违法行为。

10.不按照国家规定开放档案的行为

向社会开放档案，是各级国家档案馆的法定职责。档案开放既十分重要，又有很强的政策性。关于档案开放的范围、期限、程序、管理等，档案法律、法规有明确的规定，各级国家档案馆必须遵照执行，这是档案开放工作规范、有序开展的必要保证。不按照国家规定开放档案，就是指在开放档案过程中违反国家规定乱作为的行为，其含义包括两个方面：第一，应当开放的档案不向社会开放，如拒不将形成期限已满30年且无须继续保密、依法应予开放的档案，或者依法可以随时开放的档案向社会开放。第二，不应当开放的档案随意向社会开放，如将尚未期满的档案，或者虽然已满30年，但内容仍需保密的档案任意向社会开放。前者过于封闭和保守，直接影响了公民利用开放档案的法定权益；而后者则开放过度，可能招致档案失密、泄密的后果，因而都属违法行为。

档案开放是国家档案馆提供利用档案的特定概念和方式。因此，“不按照国家规定开放档案”的行为主体是各级国家档案馆。

11.擅自泄露档案内容的行为

档案馆和各级机关、企事业单位的档案，很多都涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，档案法律、法规及有关规定对档案管理、利用提出了严格的保密要求，任何组织、单位和个人都有遵守国家有关档案管理和利用、公布的规定，维护档案秘密的义务。

擅自泄露档案内容，是指违反档案管理、利用规定，私自将档案内容提供给无权知晓档案内容的人，从而泄露档案秘密的行为。认定这一违法行为，需要把握三个要点：第一，行为人在主观上具有提供档案内容的故意，是主动将档案信息向外泄露的。第二，在客观上引发了档案泄密的后果，使无权知晓档案内容的人获知了需要保密的档案信息。第三，本违法行为可以发生于档案人员利用职务之便擅自提供档案，或者档案利用者违反规定将档案内容擅自对外提供、泄露等情形，因此，其行为主体主要为档案人员和档案利用者。

12.拒不按照规定对档案统一管理的行为

档案法律、法规明确要求各单位应当归档的材料定期向档案机构、档案人员移交。任何人都不得据为己有；机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构依法建立健全档案工作的规章制度，指导本单位文件材料归档工作，统一管理本单位的档案。加强档案的统一管理、维护档案的完整与安全是档案工作的重要法定原则。

拒不按照规定对档案统一管理，是指机关、团体、企事业单位及其档案机构明知档案工作的国家制度而拒不遵守，对档案工作监管不力、制度涣散，使单位的档案材料处于分散管理的状态。档案工作背离国家规定要求，缺乏基本的制度规范和监督措施，档案材料被单位各部门甚至个人分而治之，处于分散自流的状况，其结果是破坏了一个单位档案的完整性，也严重威胁着档案的安全。

如果机关、团体或者企事业单位违反规定，拒不制订、实施档案统一管理制度，致使档案材料分散的，则违反行为的主体是单位；若单位已经明确档案统一管理的制度和要求，而档案机构、档案人员不予执行，拒绝对本单位档案统一管理，致使档案材料分散的，则本违法行为的主体为档案机构或档案人员。

13.逾期未办理档案登记、变更手续的行为

档案登记是地方档案法规创设的规定，是针对重要档案的监管措施，要求形成、保管重要档案的单位和个人按规定到档案行政管理部门办理有关档案情况的登记或变更登记的手续，利于档案行政管理部门准确把握和监控档案的管理情况。为了严格操作，一些地方性档案法规规定了档案登记的有关程序和时限。《上海市档案条例》规定的登记时限为60天，即登记人在接到档案行政管理部门通知之日起60天内办理登记手续；登记后情况发生变化的，自变化之日起60天内办理更改或者撤销登记手续。

逾期未办理档案登记，是指形成、保管重要档案并依法承担档案登记义务的单位和个人，超过规定期限不办理档案登记的行为；逾期未办理档案变更手续，是指档案登记情况发生变化，按规定应予登记变更或撤销，但超过规定期限不办理档案登记更改或撤销的行为。不按规定办理档案登记、变更手续，直接妨碍档案行政管理部门依法履行职能，影响了对重要档案的有效监管，客观上可能导致重要档案管理的失控，因而是一种危害档案安全的违法行为。

14.对未经档案验收或者档案验收不合格的重点建设工程和重大科学技术研究项目进行竣工验收、鉴定的行为

建设工程和科研项目档案验收也是地方档案法规的创制性规定，旨在加强工程项目和科研项目的建档管理，确保重要档案的管理质量。根据《上海市档案条例》的规定，档案验收不仅是重点建设工程项目和重大科研项目总体验收的组成部分，而且档案质量合格是项目验收、鉴定的前置条件，档案未经验收或者经验收质量不合格，建设工程和科研项目不得进行总体验收、鉴定。这一规定，不仅体现了建设工程和科研项目实施过程中，同步并重抓好档案管理的原则，而且建立了档案前置的管理程序，形成了重点建设工程和重大科研项目档案管理的有效机制。

对未经档案验收或者档案验收不合格的重点建设工程和重大科研项目竣工验收、鉴定，是指在尚未组织档案验收或者档案质量不合格未经验收通过的情况下，组织重点建设工程总体竣工验收或者重大科研项目总体鉴定的行为。这一行为的特点主要是违反档案验收和档案质量合格前置于工程、科研项目验收、鉴定的程序规定，导致重点建设工程、重大科研项目建档管理法律保障机制的失效。

15.擅自携带、运输、邮寄档案或者其复制件出境的行为

按照档案法律、法规规定，国家一级档案严禁出境，其他档案及其复制件如需出境，必须经档案行政管理部门审批，海关根据有效的批件查验放行。严控档案及其复制件出境，是防范国家重要档案文化遗产流失和重要档案信息对外泄露的必要措施。

擅自携带、运输、邮寄档案或者其复制件出境，是指违反国家规定，未经审批，通过随身携带、利用各种交通工具运输或者邮件寄送等方式，私自将档案或者档案复制件带出境外的行为。

2013年2月22日，国家监察部、国家人力资源和社会保障部、国家档案局联合制定发布《档案管理违法违纪行为处分规定》（监察部第30号令），自2013年3月1日起施行。该《规定》是我国档案工作领域第一部系统规范档案管理违法违纪行为处分方面的部门规章，整合并细化了《档案法》等法律法规关于档案管理违法违纪行为处分方面的规定，同时又根据档案工作实际情况增设了几种违法违纪行为，如利用职务之便，将所保管的档案据为己有的行为；擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料的行为；在档案利用工作中违反国家规定收取费用的行为。此外，还特别针对档案安全事故的处理设定了一系列应予处分的违法违纪行为，主要包括：未配备安全保管档案的必要设施、设备的；未建立档案安全管理规章制度的；档案安全事故发生后，不及时组织抢救、隐瞒不报、虚假报告、不及时报告或者干扰阻挠有关部门调查的行为等。该规定的出台完善了档案管理违法违纪行为的责任追究制度，开启了对档案管理违法违纪行为实施行政问责的先河，构建了一个更加健全、更加合理的档案行政责任体系。