政府的作用及其不足

§2　政府的作用及其不足

不可否认，市场不是万能的，市场机制也是有缺陷的。市场机制调节的滞后性、局部性、短期性、不稳定性等特点，加上不完全市场、不完全信息、“马太效应”等问题的存在，会导致经济社会发展失去平衡。正如萨缪尔森指出的，完全依靠市场实现资源最优配置的情形具有“几乎可以说是奇迹般的偶然性”。假如经济生活中只有市场这只“看不见的手”发挥作用的话，那么，自由竞争的结果更多的是低效率。而种种缺乏效率的现象——诸如垄断、环境污染、劣质商品和服务等，宣告斯密笔下田园诗般的美好的遐想破灭了。

实践表明，社会经济的发展，光靠发挥市场机制作用是不行的，还应该发挥政府对经济社会发展的作用。政府的管理和调控既是为了弥补“市场失灵”，保证市场经济正常运行的客观要求，又是构建和谐社会的核心和关键。政府对经济社会发展具有以下主要功能：

第一，总量平衡功能。社会经济活动的有些方面如社会总需求与总供给的平衡、重大比例结构的调整、协调公平与效率的关系等是市场机制不能或者不能完全调节的。因此，政府要根据社会需要和生产能力的可能，通过计划安排，协调国民经济的主要比例关系、克服市场经济的自发性，自觉保持宏观经济的总量平衡。

第二，促进经济结构优化功能。经济结构的平衡和不断优化是社会生产力发展和科技进步的重要标志。要顺利实现经济结构的有序演变，单靠市场调节难以奏效，只有国家制订正确的产业政策和相应的计划，对相互关联的各类产业发展进行倾向性干预和引导，才能有效推进经济结构的合理化。

第三，协调利益、优化效益功能。企业的微观效益和部门行业或地区的中观经济效益可能与国家的、全社会的宏观经济效益背道而驰，经济效益可能与非经济的社会利益（生态、环保、道德等）南辕北辙，此时市场调节难以奏效，国家必须运用必要的经济调控手段和行政干预，从根本上解决或缓和这些矛盾。

第四，维护社会分配公平的功能。在市场经济条件下，社会的收入分配水平必然会拉开，甚至会在一定范围和程度上出现分配不公的情况，与共同富裕目标和按劳分配原则相矛盾，影响社会安定。因此，国家必须在分配领域中运用经济杠杆，从税收、利率、公共福利、社会保障等方面采取必要的措施，预先主动防止分配不公、贫富悬殊现象出现。

第五，政府制定市场规则、规章制度和社会规范。市场经济是法制经济，市场的有序运行必须有一定的市场规则。市场规则是国家权力机构或政府部门按照市场运行的客观要求制定的或沿袭下来的由法律、法规、制度所规定的行为准则。这些规范和准则明确要求市场主体只能在不损害公众利益的前提下追求和实现自身的利益。

完善的市场规则是市场有序运行的基础和前提。比如，为了保持实现良好的市场交易秩序和实现公平竞争，政府就必须要求交易公开化，一切交易活动都要在有组织的市场上公开进行，明码标价，公平交易，不容许幕后活动和黑市交易；要求交易公平化，一切交易都必须在自愿、等价、互惠的基础上进行，严禁欺行霸市，强买强卖，坑蒙拐骗等非法行为；要求交易价格规范化，明确规定作价原则、作价方法、申报和监督制度，防止无根据定价，牟取暴利和不必要的转手加价等。市场经济只有建立在一定秩序和规则的基础上，才能顺利健康运行。应该看到，改革开放以来，我国各类市场的发展比较快，但是，市场主体行为不规范、市场秩序混乱是一个普遍存在的一直没有很好解决的问题，这影响了社会经济和谐。所以，政府必须加快建立健全市场经济的法律、法规和制度，加强工商、物价、税务、审计等部门的执法监督职能，以便保证市场经济的正常健康发展。

在我国，政府在对宏观经济的调控方面发挥的作用尤为突出。所谓宏观调控，是指政府为实现宏观经济总量平衡，保证经济持续、稳定、健康、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。之所以强调宏观经济的调控，是因为在全社会范围内按比例分配社会劳动是社会化大生产的一般规律，社会分工越细，生产社会化程度越高，国民经济各地区、各部门、各企业之间，社会再生产的各个环节之间的联系越密切，相互依赖、相互制约的程度越高，从而在全社会范围内按比例分配社会劳动和各种生产要素就越迫切。在我国，政府宏观经济调控的具体任务是，保持经济总量的平衡，保持物价总水平稳定，实现充分就业、重大经济结构优化、公正的收入分配、国际收支平衡，抑制通货膨胀，既保持经济的稳定增长，又防止经济过热，促进国民经济持续、快速、健康发展。

与此同时，政府还要调节收入分配关系。在我国社会主义初级阶段，按劳分配原则强调在劳动面前人人平等，它默认劳动者的不同等的个人天赋。由于劳动者的体力、智力、勤奋程度不同，从而他们为社会所作的劳动贡献就不同，劳动报酬就不同。即使在劳动报酬相同的情况下，也会因家庭负担不同，会出现富裕程度的差别。在市场经济条件下，个人收入除了采用按劳分配以外，还实行按生产要素进行分配的原则。由于人们拥有的生产要素，诸如资金、各类资产、技术、信息、劳动力等的数量、质量不同，人们的收入水平、富裕程度也会有差别。应该看到，随着我国市场经济的发展，个人收入分配领域出现了贫富差距甚至有不断扩大的两极分化趋势。尽管现实生活中的贫困现象，或者由于个人生理原因造成的，或者由于个人能力原因造成的，或者由于职业竞争失败造成的，或者由于遭受自然灾害造成的，但是社会主义的根本原则是共同富裕。

因此，政府必须肩负起扶贫帮困的重要职责，发挥管理和调节的作用。政府应该及时给予贫困人群以自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和困难户救助，同时，要完善分配制度，建立健全社会保障制度，通过对国民收入进行分配和再分配，对那些因年老、疾病、丧失劳动能力等发生困难的社会成员提供基本生活保障或给予社会救助、社会福利、社会优抚。

目前，我国政府正在采取措施改革收入分配制度。

（1）依法保护合法收入。劳动者通过诚实劳动取得更多的收入，经营者通过合法经营取得更多的利润，都是正常的、合理的。只有这样才能让一部分人先富起来，并提倡带动和帮助后富，才能逐步实现共同富裕。

（2）取缔非法收入。对于那些靠损公肥私、损人利己、贪污受贿、偷税逃税、权钱交易、侵吞国家财物、侵犯他人利益、以非法手段牟取暴利的非法致富的人，要依法严厉制裁。

（3）整顿不合理收入。对有些部门和地方凭借行业、部门、商品、服务的垄断，取得额外垄断收入；对有些部门和地方凭借特权，以政府行为，通过收费、摊派、集资等手段，取得高于规定标准的额外收入等不合理收入现象必须严肃整顿和规范。

（4）调节过高收入。通过完善税制并加强税收征管，加强收入调节力度，防止两极分化。

（5）保障低收入者的基本生活。要区别不同情况，制定和逐步实施职工最低工资收入标准和城镇居民最低生活费标准，加快实施农村扶贫攻坚计划，加紧实施下岗职工的再就业工程，努力使低收入者基本生活得到切实保障。

政府部门努力处理效率与公平的关系。一方面，按照效率优先原则来调节分配关系，这样可以调动一切积极因素，动员一切人力、物力、财力用于经济建设，激发活力，增加财富，促进生产力的发展，进而为公平分配、实现共同富裕的目标提供物质条件；另一方面，实行公平分配，尽可能调动人的积极性，提高效率，增加收入，避免贫富悬殊，防止两极分化。虽然效率优先原则能够激发活力，增加财富，但是效率原则不会自然而然地实现分配的公平，处理不当还会背离共同富裕的社会主义原则。因此，加强政府的管理和调控，有利于纠正市场缺陷，使社会经济活动符合广大人民群众的根本利益。

虽然政府对经济社会发展起着至关重要的作用，是构建和谐社会的核心和关键。但是，又必须清醒地看到，政府的管理和调控也有“失灵、失控”的时候。尽管“市场失灵”需要政府进行干预，但是，过分的政府干预又会出现一些不良后果。“政府失灵”主要表现在：

（1）公共政策的失误。政府纠正市场失灵的基本手段是制定和实施公共政策，由于公共决策体制的缺陷、信息的不完全、政策执行障碍、政府的政治偏好等因素的制约，政府有时难以制定科学合理的公共政策，这非但不能弥补市场机制的缺陷，反而加剧了市场失灵。

（2）公共物品供给的低效率。政府对公共物品供给的垄断，缺乏竞争机制，政府机构和官员缺乏像企业组织的成本效益观念和顾客意识，加上公共物品评价上的困难，社会对政府监督不力，使得政府提供公共物品经常是低效率。

（3）政府“寻租”。当政府职权扩大和干预增加时，会带来以“租金”形态出现的经济利益，政府利用行政管制创造不平等的竞争环境来维护一部分人租金，甚至出现某些企业收买政府部门，形成政企同盟合伙侵害消费者利益。寻租的结果是社会资源的浪费，社会公平、公正和政府声誉的丧失，市场秩序的紊乱。

（4）政府干预结果的不确定性。政府公共政策从制定到实施再到生效往往需要一个过程，有时难以达到调控和管理的效果。由于政府与企业信息不对称，使经济出现官僚支配下的低效率。

众所周知，在我国计划经济时代，从“从摇篮到坟墓”到处有政府的影子。企业生产什么、生产多少，产品如何定价、如何销售，都是政府说了算。在社会转型期，政府依然主导着社会政治经济生活，大量由市场可以承担的职能，仍然由行政权力操控。行政审批随意设置，审批项目多如牛毛。政府权力部门化，部门权力个人化，在行使审批权力时，往往暗箱操作，个人或少数人说了算。行政审批程序繁琐，不同部门相互推诿、扯皮，老百姓为了盖上一个个的公章艰难跋涉。权力滥用、决策不民主，行政审批成为权力寻租和滋生腐败的“领地”。政府职能越位、错位、缺位等现象必然窒息市场经济的活力，与建设法治政府、构建和谐社会格格不入。

政府职能应该是“有限”的，以防止权力过大，也应该是“有效”的，以从容应对各种新的变数。《中华人民共和国行政许可法》的施行，这对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，规范政府行为，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，保障我国社会经济的健康发展，具有重要意义。《行政许可法》对行政许可设定和实施的权限、范围、条件和程序等，做了明确的规定，对市场和政府的功能与职责作出合理界定，明确政府应该抓什么和怎么抓的问题，将政府掌控的一些权力，交还于市场，以实现市场与政府的双赢。

为了克服政府“失灵、失控、失效”，就要进一步深化行政管理体制改革，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；就要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益；就要加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用；就要改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制；就要坚决反对和防止腐败，坚持标本兼治、综合治理的方针，加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。

同时，政府要依法充分履行职责，加快转变职能，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；要正确处理市场机制和宏观调控的关系，坚持按市场经济规律办事，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善国家宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。