产业升级中的政府作用

一、创造有利于聚集创新资源的区域经济环境

创新活动比任何其他投资对环境条件的要求都更加苛刻,人才、技术和资本等创新资源具有很强的流动性,每个城市可以招引全国甚至全球的资源,但本地的资源也可能外流。而创新资源的流向取决于哪里有更加适宜创新的市场环境。

适宜的环境包括“软环境”和“硬环境”。概括地讲,就是基础设施;公司创立和退出的方便性;大学的水平和教育发展程度;人员的素质和人才流动的灵活性;诚信环境和融资成本;风险投资、管理咨询、注册会计师等专业服务水平;技术和产权交易市场发育程度;当地经济活动与国际市场对接的程度;司法公正和司法效率;政府管制的规则性、稳定性和透明度;政府的服务能力和行政效率等。一个地区如果能建立起自由创业、创新和分散决策的体制机制;严格的实物产权、知识产权保护的法律环境;鼓励竞争、崇尚创新、宽容失败的社会文化,就能充分调动企业家精神,使那些有创新欲望的人有充分施展才能的条件,使那些成功的创新能得到应有的回报,使创新失败的人有机会东山再起,进而使本地成为创新人才集聚的洼地、技术创新的乐园、企业家创业的天堂、高科技创业公司的栖息地。

创新活动还具有明显的聚集效应。创新资源聚集之势一旦形成,创业者和企业都将受益于技术外溢和反馈,不同专业、不同思维方式的人员的交流和思想碰撞,技术信息共享,技术能力互补,成功与失败的示范效应,乃至你追我赶的创新创业氛围,众多创新企业共同的“中间需求”都会刺激针对创新活动的风险投资、管理咨询、猎头公司、注册会计师、律师等专业服务的发展,使技术交易市场更加活跃,从而使有志于创新的企业更方便地获得创新资源和良好的服务,使创新有更高的效率和成功率。

创新区域市场环境的主体是政府。即便在一个国家的同一大环境下,不同城市小环境的差异仍对创新资源的聚集和效率产生很大影响。不仅硅谷、新竹、班加罗尔说明了这一点,而且近年深圳的发展就是发生在我们身边的一个实例。

几年前,我们都很难想象非大学、科研机构、国有大企业集聚,人才和科技实力远不如北京、上海等大城市的深圳,竟能成为我国的一个科技重镇。深圳正是以全国改革的领跑者地位,不断转换政府职能,为企业提供良好的服务,实施了一系列有利于创业、创新的政策,形成了比较自由的创业环境,吸引并调动了创业者的积极性。更加难能可贵的是,深圳身处开放的前沿,在一张白纸上也是从“两头在外”的代工起家,但是深圳没有满足于“三来一补”的打工地位,在引进外资时念念不忘壮大自己。在“代工产业”几乎达到全国最大规模的情况下,深圳在全国首先感到了土地等生产要素不能抗拒的约束力。市政府采取了积极的政策,努力创造更好的创业、创新环境,鼓励企业创新、鼓励民营经济发展。深圳的小环境造就了如华为、中兴、腾讯、比亚迪、金蝶等一大批创新型企业。深圳避开了“重化工业”的陷阱,在增长方式转型的道路上走在了全国前列。

二、帮助企业突破产业化瓶颈

在新兴产业发展中,突破了技术这道“坎”,接踵而来的是涉及面更宽、更为复杂的产业化瓶颈。新兴产业技术还不完善、生产尚未达到经济规模、配套设施和服务体系还跟不上、商业模式还不成熟、市场认同度低,处于弱势地位,往往会遇到信任瓶颈、资金瓶颈、制度瓶颈和市场瓶颈。其中很多问题是市场和企业自身无法解决的。有些技术和产品有巨大的社会效益和良好前景,但产业化初期对生产者和消费者却明显地“不经济”。如果没有国家强有力的政策措施的助推,可能会因无法克服产业化瓶颈而夭折。历史上,有些技术,例如激光、半导体等,在研发阶段我们还能大体跟上世界水平,但进入产业化阶段我们就败下阵来。接着就是引进、再引进。今天我们不应再重复过去。

新兴产业发展与传统产业的“规模赶超”所要求的体制环境完全不同。新兴产业发展的主体是企业,发展的力量是市场,政府的责任只是创造好的发展环境、抑制负面因素的发生。有时政府观望而不出手,就是最大的支持,但必须分清政策支持与不当干预的界限。值得注意的有四点:一是政府关注的重点不是企业内部的事物,而是产业发展的外部性;二是凡是市场和市场主体可以解决的问题,政府就应以宽松的心态,乐观其成;三是支持政策出手不能过早,要承认产业发展必须经历一个试错的过程;四是政策涉及的面不可过宽、过度“规范”,要给创新留出足够的空间。

因此,政府支持和干预的理由是有较强的外部因素,政府的政策主要是补充市场作用的不足,政策的实施应调动市场力量,产生“四两拨千斤”的效果。相关政策大体可以分为四类:一是引导和规划性政策。在某些外部性特别强的领域组织产业发展战略研究,掌握全球发展动态、把握产业发展方向;制订专门规划,经国务院批准,将某些产业的发展提升为国家战略;组织推进重大科技专项;在技术相对成熟时,组织制定技术标准;推进本土技术标准的国际化。二是激励性政策。实行“非禁即准入”的市场进入政策;消除市场壁垒、打通市场出口,包括政府采购。实行鼓励企业增加研发投入的政策,如合理确定研发费进入成本的范围,允许研发过程的人力资源投入进研发费;实施鼓励企业为主体组织产学研用联盟的政策;对社会效益特别明显的产业、产品,在一段时间对消费方进行补贴的政策等。三是约束性政策。约束性政策与激励性政策同等重要。应提高资源税,使其反映资源稀缺的程度;改革资源型产品的价格形成机制,使其真实反映供求关系。制定和实施强制性能耗标准、污染物排放标准并从严执法。制定碳排放税政策并及早向社会公告。例如,以2020年达到或接近国际水平为目标,及早公布主要行业分阶段实现的强制性节能降耗指标、二氧化碳排放配额和碳交易政策,使企业和消费者有明确的预期。这将有力促进新能源、电动车以及节能产品的发展。四是保障性政策。新兴产业的竞争有“快者得先机”“掌握技术者获效益”的特点。政府应以财政投资支持重要科研基础设施建设、对竞争前的技术提供研发补助、对“关键的薄弱环节”要有大手笔的研发投入,创造自己的核心技术,培育新兴产业的技术保障能力。鼓励发展产业投资基金,必要时提供投资补贴,帮助解决产业化初期融资难的问题。由政府主导规划和组织市场力量建设相关基础设施、政府补助进行“示范工程”等。

针对我国的具体情况,政府政策应体现及时性、一致性、同步性和配套性,防止“锣齐鼓不齐”;创新活动具有很强的风险和不确定性,应更加尊重市场主体的自主决策,政府干预应局限于市场失灵的领域,防止因干预不当而抑制市场作用;要协调新兴产业发展中各个部门以及中央和地方的关系,防止支持政策政出多门,使新兴产业“暴生暴死”。

从我国目前新兴产业发展的态势看,虽然我们一些技术领域与国外起点相当,但仍有再次输在产业化上的危险。多年来我们一直采取技术跟随战略,除国防工业外,很少经历在重大技术变革的关键时刻,从领先技术培育出领先产业的成功经验。目前,如何有效支持新兴产业突破产业化瓶颈,对政府的战略执行力是一次锻炼和考验。

三、改变政府主导产业发展的模式

较长时间依赖,政府工作以经济建设为中心,使体制改革和经济发展取得了举世瞩目的成就。但也形成了由“政府主导”产业发展的局面。在全球金融危机后,国务院及时提出发展新兴产业,实现产业结构升级的方针。各地政府积极响应。但一些地方急于求成,拿出当年大抓重化工业、大抓汽车和招商引资的姿态,出面主导这一轮产业升级和发展新兴产业,这种状况令人担忧。要使新兴产业健康发展,必须改变政府主导的发展模式,确保企业为主体,市场发挥基础性作用,政府则创造好的市场环境、实施政策引导的原则。

如果说,在体制转轨和经济追赶时期,在建设基础设施、开发矿产资源、保障能源供应、建设基础原材料生产能力等为工业化建设奠基的领域,政府以强大的动员能力,制订规划、计划、配置资源、督促监督,较快地缓解了工业化基本条件不足的状况,取得了较好效果的话,那么,在以技术创新为基础的结构升级和发展新兴产业阶段,面临的完全是另外一种情景。前者是对工业化国家的跟踪,没有太多的不确定性,后者则是在缺乏预知情况下的创新,具有极大的挑战性。此时,政府必须从“主导产业发展”的角色中退出,由“建设型政府”转向“服务型政府”;由直接干预、组织推进,转向创造好的发展环境、实施政策引导,否则将事与愿违。

企业是创新的主体,创新的动力来自科技进步和市场竞争。新产品和新产业是发端于掌握技术、了解市场和社会需求的研发人员、创业者和企业家。因此,发展新兴产业不能演变为由政府主导,层层分解指标、实现政府意志的自上而下的一场运动。创新的要素和活力存在于科技人员和市场主体,只有他们的积极性、创造性被充分调动起来,形成生动活跃的创新局面,新产品、新产业才能层出不穷。美国硅谷就是一个做好的典型。但是,政府并非无可作为。重要的是创造好的创新环境和产业环境,有效聚集创新资源,使创新有更高的成功率。

在新兴产业发展之初,存在很大的不确定性,要经历无数次大大小小的失败,是高投入高风险的时期。此时,需要吸引更多的参与者投入到创新和试错的过程;需要通过市场进行一次次的筛选。应当采取市场自由进入,谁投资、谁决策、谁承担风险的原则。政府不掌握技术、也不承担市场风险,在缺乏必要的信息支持、无法准确预知未来的情况下,政府实际上无力、也不应直接干预。政府主导企业做什么,或不做什么,都带有很大的盲目性;鼓动或限制企业投资,都会使资源错配;把企业的创新活动框在一个地方政府的规划之中,必然抑制创新。

政府的支持必须有利于强化而不是抑制市场的作用。政府主导产业发展,就要配置资源,就要有“抓手”。按照政府的工作模式,就要“先规范,再创新”。例如,由政府认定创新项目或创新领域、认定支持的技术路线、认定可参与企业的入门条件、确定依托的企业等。这些做法带来的问题,是政府代替了市场。此时,不仅把大量的创新资源排除在外,而且由于缺乏竞争必将降低效率。在政府管理方面应当改变“先规范、再创新”的工作方式、实施“鼓励创新,事后规范”的管理原则,给创新留出更大的空间。只是当有较大的“负外部性”发生,而且市场和市场主体无法克服时,政府再介入,进行规范。过早的规范会扼杀创新。

目前,各地方和各部门在发展新兴产业中,仍相当明显地表现出政府主导的色彩。不少地方不是潜心创造良好环境条件,提高创新能力、积累自主知识产权,而是急于求成。在缺乏原创技术和重大技术变革的情况下,党政领导直接决定发展的项目、决定技术路线、政府部门直接组织投资和操办,形成了升级版的更大规模的外延扩张。有的地方以新兴产业为名,制订雄心勃勃的计划,下指标、鼓励企业投资。有的地方大规模划拨土地、大规模招商引资,动辄几百亿,把“新兴产业”演变成新一轮的低端制造。有的地方把政府资金投入一些有名无实的“新兴产业园区”,动辄几百亩,多则上千亩。有的企业也乐得有地可圈。结果,一些园区“引来了企业,见不到技术;挂上了牌子,却看不到人”。由于政府主导、缺乏自主技术,很难差异化发展。由此造成在同类、同档次产品上的过度投资和各地区产业结构雷同。这种情况如不引起足够的重视并及时扭转,可能造成巨大的资源和投资浪费的恶果。

四、为新兴产业发展排除体制性障碍

近年来,我国经济体制改革取得了很大进展。如果说对投资和要素驱动的产业跟踪发展方式已经基本适应的话,那么要进入创新驱动发展阶段,经济管理体制却存在诸多的不适应。面对体制性障碍,企业无能为力、甚至任何鼓励或优惠政策都无济于事。消除体制性障碍,释放创新能力,已成为保障新兴产业发展必由之路。

一是改革不适应新兴生产力发展的管理体制。新兴产业往往产生于按传统分工的产业边缘,有些新兴产业将深刻改变社会生产方式和生活方式。因此,它的发展有时需要冲破传统分工的壁垒和既有管理体制的羁绊。如三网融合、手机电视等遇到了部门壁垒、政出多门等各企业不可逾越的体制障碍,使我们错失了发展的大好机会。“生产关系适应生产力的发展”这是我们早已确认的真理。新兴生产力出现后,国家管理体制适时改革、跟进,这是经济富有活力和持续发展的重要体现。当前,政府要大幅度减少对产业和企业的直接管理。在发展新兴产业中,当体制性障碍出现时,首先要打破部门和地区的分割及利益局限,加强国家层面的统一领导和协调;必要时,应当按照政企分开、政事分开、政监分离的原则调整管理体制,为新兴产业发展铺平道路。

二是打破行业垄断。垄断往往产生反技术进步的倾向。一些处于垄断地位的大型企业,在依靠成熟的产品和服务大赚其钱的情况下,管理层往往不愿以较大的投入冒创新失败的风险。为防范所谓“政治风险”,一些国有企业更倾向于在本系统内部交易,或买国外的技术和产品。在购买民营企业技术和产品方面,实际上存在着交易壁垒;国家科技投入更倾向于国有企业,而投入获得的创新成果有的却束之高阁,如地面数字/高清电视技术。很多专业领域的创新出自民营企业,但最主要的用户却是垄断性大企业。处于垄断地位的用户由于缺乏降低成本、改善服务的压力,往往对本国创新产品缺乏采购意愿,例如手机电视标准、高越野性专用汽车、新型医疗器械、机场登机桥等。有些非常有前景的创新一旦被垄断企业拒绝,很难或不可能有其他公司采购。这就意味着这项创新就此胎死腹中。目前,我国行政性垄断领域过多,挤占了创新活动的空间。应从非自然垄断领域开始,加快垄断行业的改革,打破垄断、促进竞争。这是新形势下解放生产力的必然选择,也是我国新兴产业能否蓬勃发展的一个关键。

三是进一步突破计划体制的束缚,创造更加适宜创新的体制环境。为此,要做到如下几点:其一,改变放权的思维方式,尊重市场主体的分散决策。在计划经济、国有体制下,政府不仅是国家计划的主体,而且是国有企业的拥有者,政府部门通过形形色色的审批,分别行使着企业董事会的职能。因此,企业“可以做什么”的权利都在政府手里。随着形势的变化,政府的部分计划权放给了企业。但在“准许”之外的权利已然留在政府手里。这一做法又扩展到了非公企业。尽管这一做法存在的基础已经消失,但这种思维模式至今还没有根本转变。其中最重要的体现,就是市场准入和投资决策权。实践证明,这既不科学,也违背市场原则、有失公平。鼓励创新、发展新兴产业,就是要改变现行的市场准入和行政许可的逻辑思路,政府不是作出规定,允许创业者做什么,而是守住法律底线,明确市场主体不能做什么。此外,都是创业者和企业可以自主决策、放手施展的空间。其二,尊重产权,允许创新成功者获取应有的高回报。成功的创新在一段时间具有“唯一性”,因而可能给创新者带来巨大收益,还有声望和荣誉。正是有这样的预期,才使创新者有不怕失败的强劲的创新动力。应当完善知识产权保护制度,消除种种“仇富心理”,维护创新者合法权益。其三,鼓励竞争,宽容失败。产业升级,就是把企业竞争从低层次的价格战,引向差异化,进入通过创新赢得市场的高层次竞争。像谷歌、微软那样成功的创新企业凤毛麟角,但具有较强国际竞争力的企业无不是建立在持续创新的基础之上。成功的创新犹如金字塔上的皇冠。千百次收效甚微,甚至以失败告终的创新活动是支撑金字塔的基础。没有强大的基础,就没有闪耀的皇冠。因此,政府不应以设置门槛、防止重复投资等管制措施,来限制企业创新的各种尝试,而是要以宽容的心态允许创业者和企业家有奇思异想和开展可能失败的创新活动。

五、发展科技金融服务

技术创新和新兴产业顺利发展的一个关键因素,是能否有更多的资本和资金流入。科技型中小企业是技术创新领域投入产出效率最高的一群。但是,我国至今没有很好解决的一个问题,是科技型中小企业的投入严重不足,以致抑制了这一群体的创新潜能。国际经验表明,科技型中小企业很少能完全依靠自身的资源而获得成功。1996年,谷歌创始人正是遇到一位有眼光的投资人,获得了10万美元投资的支持,才得以使创新活动进行下去并获得成功。目前,我国并不缺少资金,问题是如何形成资本、资金更加顺畅地流向创新企业和创新活动的体制与机制。

科技型中小企业是特殊的群体,处于弱势,传统的融资方式不能接受这类企业的融资需求。必须通过金融创新为其量身定做相应的融资工具,针对不同的发展阶段,如种子期、孵化期、成长期、成熟期,形成不同的融资方式和融资机制。种子期和孵化期是亮点频出,也是不确定性最高的阶段,创业者和中小企业没有良好的信用记录、没有资产可供抵押,但有很好的创意、有可能开发出有前景的技术。一旦获得成功,很快会成为高成长企业,获得高倍率的回报,但风险也极大。因此,它们不是传统金融关注的对象。

科技型中小企业因为有很强的正外部性,得到了各国政府支持。美国的中小企业投资公司、日本的中小企业投资育成公司、以色列的TOZMA风险基金和中国台湾的育成中小企业开发公司、台湾中华投资开发公司等,这些有政府资金投入、按市场方式运作的“创业投资引导基金”和民间的风险投资基金,都以较大的杠杆效应增加了对创业、创新的资本供给,在种子期、孵化期,弥补了银行信贷和一般投资的不足。风险投资另一个不可忽视的作用,就是对创新企业的治理结构、决策、改进管理的辅导和引领作用。

与发达国家比较完善的风险投资、中小企业政策性融资和资本市场直接融资支持体系相比,我国针对中小企业的融资体系相对薄弱。例如,创新资源相对较多、风险投资发育不足,使处于种子、孵化期的小企业很难获得风险投资的融资支持和辅导。在成长期,进入资本市场直接融资的通道过于狭窄。目前,面对日益活跃的创新活动,投资基金、管理咨询、上市退出通道等创新活动的保障条件都显不足。为此,政府应实施鼓励创业投资发展的政策,大力发展天使投资、风险投资、创业投资和股权投资,满足创新企业不同发展阶段、不同层次的需求。

完善的退出渠道可以有效引导资本流入。在完善规制、有效监管情况下发展场外交易市场。对创业板,应抓紧研究将目前的上市核准制改为注册制,较大幅度地增加上市企业数量,真正发挥创业板的作用。

改善监管方式,规范市场行为,抑制一些产业投资用拙劣的手段竞争上市资源,利用掌握上市通道的权势“临门一脚,强制入股”,以牟取暴利的行为。加强对创业投资基金和上市公司的合理监管,以维护市场秩序和保护投资者,让市场来评价和选择投资机构和上市公司。

六、国有资本应支持新兴产业发展

较长时间以来,支持中国经济快速增长的主导产业,包括钢铁、造船、纺织服装、有色、建材等大多陷入产能过剩状态,规模扩张的空间逐渐消失,很难再吸收大量投资,拉动经济增长火车头的作用逐渐弱化。如果大量国有企业资本长期滞留在产能过剩的产业,国有经济的主导作用就很难体现。新一轮产业革命催生的新兴产业将造就中国产业新的增长点,国有资本应以足够的敏感,抓住全球产业革命的历史机遇,实现转型升级,在发展新兴产业中发挥更大作用。这是国有资本进行有进有退布局调整的大好机会,也是改革国有资本运营方式的一次尝试。

一方面,国有企业要利用其强大的资金实力,以战略视角选择有良好前景的重大技术,及早布局、聚集人才、早期介入,加大研发投入,力争在某些重要领域实现超越,实现产业结构升级,勇于抢占全球产业竞争的制高点。

另一方面,通过国有资本经营预算,以部分国有资本设立产业基金,通过市场化运作投入到重点新兴产业,特别是那些需要资金量特别大的产业。这既能大大弥补产业化资金的不足,又可以对社会资本投向起到引导作用。

最后,国有资本通过投资于创业投资和担保基金,以市场化运作的方式,在解决中小企业融资难、产业发展资本不足等方面,也可发挥较大作用。