随着我国市场经济体制日趋完善,政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大,已成为推动社会经济发展的重要组成部分,对经济和社会事业发展具有基础性、先导性的作用。由于政府投资建设项目涉及行业广、建设周期长,由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制存在诸多不足,致使政府投资项目建设存在一些不容忽视的问题,亟待进一步规范提高。
一、当前政府投资项目存在的主要问题
(一)个别项目投资决策不科学、审批程序不严谨
项目在实施前缺乏深入论证,有的对市场风险估计不足,致使不能实现投资目标,不能产生预期效益,更有甚者亏损严重,加重财政负担,成为当地经济发展的巨大包袱。有的盲目拍板、仓促上马,违反科学民主决策程序,导致在项目在实施过程中,遇到的问题众多,无法迅速解决从而影响项目建设周期,不能保证项目工程按时验收,同时对项目次生影响考虑不全,致使衍生次生灾害治理项目,增大项目支出。有的因无法完善土地、规划等建设审批程序,项目竣而不决,长期挂账无法转为固定资产,不能办理产权形成资产。
(二)法定的建设程序不合规、手续不齐全
有些项目仍然存在“三边”现象,边施工边修改设计方案,新增工程部分又未按规定进行报批,造成投资计划失控。项目建设存在手续不齐,没有办理规划用地、建设用地、建筑施工等许可就匆忙开工的情况,缺乏质量监督,也导致项目完成后不能取得竣工验收及消防设施验收等手续,无法办理竣工结算,完工挂账期间持续将摊销的财务费用及发生的运营维护费用计入项目成本,增大项目成本,导致部分项目出现财务成本费用超过施工造价的不正常现象。
(三)项目前期工作质量较差
项目前期工作是从建设项目酝酿到开工以前进行的各项工作,是项目建设实施的重要基础。根据我国现行的基本建设程序,基本建设前期工作主要包括提出项目建议书、编制环境、安全评价报告,编制可行性研究报告、进行地质勘察、设计和编制工程概预算报批,以及办理立项、规划、用地、概算等审批工作。前期工作对整个建设项目建设实施过程及实施结果影响深远,但是在实际工作中一般委托咨询单位实施,而咨询单位业务能力及人员素质参差不齐,影响前期工作质量,项目建设单位在委托过程中往往又未做到有效审核,导致咨询成果偏离实际,项目实施过程中重大变更频发,立项批复建设范围、内容与实际建设范围、内容出入较大,投资概算及预算失去对造价控制意义;部分项目前期工作深度不够,尤其对勘察、设计工作不够重视,相关工作流于形式质量欠佳,项目“双超”现象突出。
(四)项目组织管理粗放
现在很多政府投资建设项目的管理人员仍是从政府相关部门抽调,临时组建的项目管理班子人员素质参差不齐,缺乏具有工程项目管理及经验的专业人员,在项目决策、专业审查上被中介机构牵着鼻子走,在项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走。作为建设工程的质量责任主体,业主单位、代建单位、勘察设计单位、监理单位、施工单位各方在对工程质量和造价的控制上时常有错位和缺位的现象发生。有些项目频繁变更设计内容,变更导致增加工程投资,不按规定程序事先进行报批,而是先斩后奏造成既定事实后再要求增加投资,失去审批意义;组织措施未从经济角度出发,只一味图高安全、高标准和上级文件规定,管理不善造成损失浪费、低效投资甚至无效投资,违反工程建设程序和客观规律的问题时有发生。
(五)项目管理人员专业能力与素养需提升
项目管理人员专业技术水平较低,在项目前期工作及施工建设开展过程中未能有效进行技术质量及造价把控,导致项目变更频发,有的甚至违背技术规范要求及客观规律,造成不必要的损失浪费,也留下工程质量隐患;主体责任意识不强,对工程变更联系单的签证不规范,签证内容不完整,有的只签证工程量,不提供计量依据,不对价格进行确认,对费用签证不附签证依据,普遍还存在签证不及时,事后补签的情况,甚至弄虚作假违规签证,影响签证单的真实性和有效性;部分人员存在“反正拿的是国家的钱”的想法,无成本控制及效益意识,有的故意不执行制度规定,甚至出现贪污腐败的问题。
(六)项目招投标不规范
部分项目存在不公开招标或以邀请招标、竞争性比选、直接指定等方式规避招标现象,有的部门工作欠缺计划性、预见性,未按下达的工作任务合理部署及早准备,有的甚至故意拖延造成时间紧迫,再以领导要求尽快开工、工程工期紧、安全环保压力大等名义,违法改变招标方式,降低招标等级,变应公开招标项目为邀请招标或竞争性比选,把应邀请招标或竞争性比选的项目直接发包;有的建设单位肢解项目、化整为零规避招标,将依法必须进行招标的单个项目拆分为多个小项目,分别发包签订施工合同,使施工单项合同估算价低于要求公开招标的限额,以规避公开招标;有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程,而将应依法公开招标的一些配套附属工程通过自主竞争性比选发包或直接发包;有的单位负责招投标工作的人员对招标投标法规及相关文件规定的学习贯彻不够,工程招标文件编制不严谨、评标办法设置违背相关法律法规,条款设置不严密,各方责权利及费用归属约定不明,工程量清单与设计图纸不吻合,项目内容不完整,存在漏算、缺项现象,为后期增加投资成本埋下隐患。或不根据市场竞争规则、不结合同期相同类型招标案例设置招标文件条款,加重自身责任义务;部分建设单位在项目招标过程中对投标企业资质审查不严,放任投标企业出卖资质,违规挂靠,更有甚者招标时泄露标的、暗箱操作与招标代理机构及投标人串通锁定中标人。
(七)合同签订不严谨、履行不规范
合同条款签订有明显将风险转嫁给建设单位的现象;有的用词不严谨,前后矛盾或模棱两可,有的合同条款不完整、不明确,关键条款缺失导致审计时很难做出界定和判定;合同执行过程中未严格考核项目管理人员出勤时间及工作质量,不按相关法规及合同约定核实项目管理人员是否为投标文件承诺的人员,放任标前标后两张皮的情况发生;面对承包人自身的劳资纠纷,无法保持平等市场主体立场,为维稳而违背招标文件及合同约定进行款项支付。
(八)低价中标,高价结算现象突出
工程项目普遍存在中标人研究利用设计图纸、工程说明、工程量清单、招标文件等采取低价竞争策略获得项目承包权,在工程施工中通过设计变更和工程量变更来增加结算价款,以确保有利可图的现象。而在达成高价结算结果的过程,往往伴随着商业贿赂、里应外合的阴影。如若发包人不受理增加工程价款的诉求,中标人就在工程建设中逐渐偷工减料,或停工要挟,项目业主单位为确保建设任务的顺利完成不得不做出妥协。无论承包商是否最终实现高价结算,都导致严重的不良后果。
(九)建设项目财务管理及核算需规范
建设项目资金投入大,时间跨度长,决算比较复杂,规范的项目财务管理及核算尤为重要,但往往受限于财务力量的配备和财务队伍的建设,呈现诸多问题。有些单位多年来所实施的项目,有的未建立基建专账,有的乱列与工程无关的支出,有的会计凭证要件不全,有的未附发票已经列支,有的支付凭证不及时进行账务处理,不按规定按时出具基建账务报表,违反《会计法》的规定及基本建设财务制度,财务管理及会计核算混乱。且随着时间的推移,人员变动账务未及时移交,极易出现账账不符、账实不符的问题,审计监督一时也难以到位,造成政府资金的损失。
二、原因分析
形成以上问题绝不能简单归咎于某一组织或个体,是政府投资项目产权关系模糊、管理模式及人员配置模式、工程建设领域诚信缺失乱象滋生,责任追究制度不健全追责不严等各种因素综合作用所致。
(一)政府投资项目产权关系模糊,国有资产的保护机制不健全
政府投资项目建设的经济形式是国有制经济,是公有制形式之一,在内部关系中项目参与者既是所有者又是非所有者,产权的模糊性使参与政府投资项目的个人有为自身利益设租寻租的空间。我国处于社会主义初级阶段,市场经济尚在建立完善中,缺少相应的专门立法,地方法规除不尽完善外,还存在相互抵触、混乱不清的现象,因此无法可依、有法不依、执法不严的现象时有发生。
(二)政府投资项目管理及人员配置模式存在弊端,管理水平有待提高
政府投资项目建设单位的确定基本为以行政任命为主,或为政府部门,或为政府派出机构,或为临时抽调政府工作人员组建项目建设指挥部,或为未完全市场化的国有建设公司。同理,项目管理人员配备的市场化程度较低,非竞争上岗,易使非专业人员担当项目管理人员,专业水平欠缺不具备掌控项目全局的专业能力,不能胜任工作履行其主体职责,而被中介结构及施工单位牵着鼻子走,在管理过程中必然带来各方面的问题。
(三)思想认识不清,规范意识不强,制度执行不严
相关政府投资项目业主单位及代建单位法制观念、规范意识淡薄,缺乏依法建设的意识,在实施过程中选择“抄近路”“走捷径”,不按基本建设程序进行规范运作,很多规章制度得不到认真贯彻,重建返工造成损失浪费甚至面临索赔,影响政府形象,最终得不偿失。个别领导不依法行使权力,把越权作为甚至违法违规作为看作敢于担当。一些项目管理人员主体责任淡薄,对政府出资缺乏个人使命感与责任感,观念混乱,划不清履行职责与滥用权力、正当收益与以权谋私的界限,把项目管理职责当作谋取利益的筹码手段。
(四)追责制度不健全,执行不到位
我国在2004年就提出建立政府投资责任追究制度,但当前仍有许多地区尚未出台地方性的政府投资项目责任追究制度,只是依据地方出台的规定进行管理约束,很多地方规定无细化的责任追究条款及措施,未形成责任追究机制。发改委、财政、审计、监察等项目投资监管部门的监督职能边界不清晰,没有一个部门能真正实行全面完整的监管,外部监督的重复与缺位并存。行业主管部门无足够的精力履行事后监督检查的行政职能,对施工单位及各类中介机构违法违规行为行政处罚不够、惩戒力度不大,缺少震慑力。另由于政府投资项目资金来源于财政资金,对于经济性不强,增加建设成本,形成损失浪费等问题,若不涉及经济犯罪及人员渎职,往往没有有力的监督和追责机制,对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题往往是事情曝光后才发现,缺乏对项目全过程、全方位的监管。由于责任追究执行不到位,违规成本低、风险小、收益高,又助长了违法违纪者的侥幸心理。
三、进一步加强政府投资建设项目管理的建议
以个人从事政府投资项目管理工作的经验观察,要提高政府投资项目建设及管理质量,完善并严格遵守法规制度是关键,提高项目管理人员素质增强责任意识是保障。结合工作实践体会,个人觉得应主要从以下几个方面强化项目组织与管理。
(一)严格执行法规制度,严厉查处违法违纪行为
要规范政府投资项目管理行为,提高项目管理质量,必须执行政府投资项目考核评议机制,做到有法必依、执法必严、监督有力。同时将制度执行与问责紧密挂钩,对违反制度和不执行制度的行为建立刚性问责机制,做到“有过必究”,加大查案力度,以查案促预防。真正做到关口前移,减少权钱交易和腐败现象的发生。促进公开、公正、公平竞争的建设市场秩序的建立。
(二)进一步完善政府投资项目管理的各项规章制度
1.建立政府投资项目绩效考核及后评价制度
在政府投资项目决策管理过程中,“没有揣腰包,就不用承担责任”的观念大行其道,要从根据上转变观念,改变投资决策失误却无人负责的状况,就应强化对项目投资效益及目标的评价考核,完善建设项目目标完成情况检查与考核的相关规定,形成项目建设后评价机制,评价项目实施过程与实施效果,公正客观地考核项目决策、管理及建设的工作业绩、存在的问题,促进相关人员责任心和工作水平的提高,也便于总结经验教训,促进政府投资项目效益的提升。另外对于损失浪费的情况,传统的财务收支审计往往解决不了问题。但如果进行绩效审计,则能全面呈现投资效果、投资的经济性、效率性,即使未违反规定,政府亦能进行干预,方能以审计促进规范,以审计促进责任意识的加强。
2.建立政府投资建设项目材料设备认质认价管理制度
工程材料设备认质攸关工程质量,认价攸关工程结算,是杜绝假冒伪劣建筑工程材料用于工程建设,确保建设工程质量,合理有效地控制工程造价的有力措施。规范化、制度化开展材料设备认质认价工作,完善政府投资项目管理制度体系,规范材料设备价格认定、质量认定的确认程序与规范要求,也可以尽可能避免项目施工管理过程中相关的质量风险和道德风范。
(三)加强设计和计划管理,推行限额设计
设计阶段是政府投资控制的源头,以往的设计往往将设计概算为基数按费率计费,设计概算越大,设计单位收取的费用越多。设计单位为受自身利益驱动,往往超计划设计,无投资成本控制压力与意识。为此,项目立项后,就必须根据批准的投资内容,实行限额设计,鼓励设计单位进行优化设计和同质同量的情况下国产品牌材料优先,以降低工程造价。同时要求设计单位根据限定的额度进行方案筛选和设计,超过的部分要从设计费用中扣减,避免投资失控。同时为不影响设计单位的利益和积极性,给设计单位的设计费不变,以此鼓励设计单位控制投资。
另外,在建设项目实施过程中,总投资必须控制在批准的投资范围和概算额度内,投资范围和概算额任何一项出现超计划现象,必须按程序及时报批。在安排财政统筹拨款计划时,建设内容和投资额应与发改部门的批文一致,若出现少报多建,擅自扩大建设规模和建设内容提要的情况,坚决不予安排统筹资金计划。
(四)实施建设项目跟踪审计,加强过程控制
要加强建设项目跟踪审计,对投资额达到一定程度的建设项目从立项、开工、建设、竣工等各个环节进行全过程审计监督。通过实施跟踪审计,将审计监督关口前移,及时发现和纠正建设过程中呈现的问题,避免问题累积及次生问题的产生,保证建设项目的质量,过程参与详细了解项目建设情况,避免浪费给国家造成不可挽回的损失,也避免项目决算审核时的争执与拉锯,使政府投资项目取得良好的经济效益和社会效益。
(五)实行风险包干制度
实行风险包干,指考虑到包括工程量漏项缺项、计算错误、勘察误差从而导致设计考虑不周全等因素不得不增加现场签证,从而提高工程项目的费用,故在项目中标价的基础上约定增加一定的风险系数,并以此作为工程结算价的上限。风险包干也是无现场签证制度,除非有甲乙双方均认可的重大偏差,否则不能予以签证,而且实行谁签字谁负责的制度,且根据变更额度划分不同审批权限。现场签证要建设、设计、监理及施工四家单位共同确认才有效,否则不能作为工程竣工结算的依据。这种风险包干和无现场签证的做法既杜绝了随意签证和乱签证,又可以杜绝施工单位低价中标、高价结算的现象,有效避免了施工过程中可能出现的投资恶性膨胀。
(六)严格招标投标及合同管理
要严格按招投标法及政府采购相关规定进行勘察、设计、造价咨询、施工、监理、材料采购等招标投标工作。在招标投标过程中,一旦发现违法行为或不规范行为,无论是谁,都要严格按《招标法》的有关规定严肃处理,切实达到通过招标投标优选实施单位,合理降低工程投资、保证工程质量的目的。相关部门要加强对招标文件的审查,引导招标人编制招标文件时,严谨细致,条款设置应维护政府权益,降低政府投资人风险,并出具书面审查意见。招标人要完善评标办法,评标因素及权重必须符合招标投标法及政府采购相关规定,并推行随机去掉一定比例的投标人报价计算评标基准价的方法,增大围标、串标的难度。招标文件中明确工作范围、质量标准和计费标准,派驻现场人员的素质要求和仪器设备要求,将承接单位权利义务、违约责任等事前在招标文件中以合同的形式约定下来。严格按招标文件及合同约定考核中标人投标时承诺的项目管理人员出勤情况及履职情况,杜绝标前标后“两张皮”的现象,坚持抵制挂靠行为,保证工程质量。严格按合同约定进行施工管理及工程计量、价款支付,促进规范健康的市场运行与发展。
(七)强化人员培训,增强责任意识
纪检监察、发改委、财政、审计、建设等职能部门定期组织项目建设管理及法规案例培训、廉政教育。通过不断培训和学习,让从事管理的专业人员通晓法规、熟知程序、规范核算,进一步强化责任意识、主体意识与规范意识,提高主观能动性,促进政府投资项目建设管理水平全面提高。
参考文献
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[1] 本文获重庆市会计学会、重庆市总会计师协会2016年度优秀会计论文三等奖。本文现有标题为《重庆会计论坛》编委会修改后的标题,作者原稿的标题为《关于政府投资建设项目存在的问题及建议》。
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