简政放权的政改突破与审慎

赋予深水区改革意义的上海自贸区建设绝不是顺应国内外经济秩序趋向的简单升级版。本文前面论及的无论是面对国际新格局转向新多边立场，还是以更大的开放对接国际标准规则，这些为了迅疾有效应对全球正在重新建章立制的中国开放新符号依然只是这场改革的浅表元素。客观地讲，中国今天的改革规划已不是某个单项的设计，而是包容了经济、政治、文化和社会领域的整体规划和协同推进。可以说，值此中国的下一轮政治体制改革进入瓶颈期，同时推行自贸区建设已获得党的十八届三中全会最高背书的更关键意义在于，让国际倒逼国内，让经济倒逼政治。因此，上海自贸区承载的深水区改革实际上就是一次从根本上推动政治体制变革的压力测试。

1．政府的强力管制之殇

政府在资源配置中仍居于主导地位，限制和压制了市场发挥基础乃至决定作用。表现在制度框架的设计上，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未真正建立，政府通过事前审批、行政许可、价格管制等，直接对微观经济活动进行频繁干预。依靠强政府和大国企，用海量投资来支持高速增长，以及集中力量办大事的“中国模式”，曾经创下亮丽政绩。然而，中国奇迹背后付出的高额成本和消极能量也正在累积与释放，这主要表现在两个方面：

一是长期的“半市场经济、半统制”的双重体制惯性，形成的从中央部委至地方政府拥有强大的管制权力，滋生和强化了寻租活动的制度基础，导致猖獗的腐败迅速蔓延和基尼贫富差距不断扩大。即使是严刑峻法仍难有效遏制，官民矛盾日趋激化。面临这样的局势何以应对，旧体制和旧路线的守成者开出了民粹主义的药方，“向上”提出通过进一步强化国家机器来制止腐败和抑制贫富分化，“向下”借助舆论争取部分困难群体支持和被改革甩出去的弱势阶层同情。这样就形成一个恶性循环的怪圈：政府的控制越是加强，寻租的制度基础就越大，腐败也就更加严重；而腐败越是严重，在某种错误言论的导向下，就越有理由要求加强政府的控制力。

二是改革进入深水区后，进一步推进改革会越来越多触及某些官员自身的权力和利益，因而使得改革面临来自党政机关内部的阻力和障碍；同时由于改革的骄人业绩和中国的大国崛起，让政府官员们普遍自我感觉良好，觉得日子很好过，不觉得有必要深化改革。基于这两种心态，改革既无压力也无动力，于是改革步伐开始放缓乃至停顿不前，甚至在某些部门还出现了倒退的趋势。然而仍然能维持高速长成就的密码就是依赖政府强大的资源动员能力，持续依靠海量投资来营造眩人耳目的政绩，一俊遮百丑。相对应的现实情况又是：粗放增长和出口拉动的积极效应正在衰减，技术进步难以不断突破、劳动者收入提高放缓、国内消费提振乏力、货币超发、资产泡沫和通胀压力等病灶早已开始显现。“既是最好时代，又是最坏时代的两头冒尖状况”^[19]让巅峰与深渊可能只是在顷刻之间转变。

很显然，如果没有步伐较大的改革阻断“恶性循环”和“两头冒尖”的困境，使之回归市场化和法治化的征途，我们的经济就会被锁定在困境中。而一旦被锁定，就会像诺斯所说的，除非经过大的社会震荡，否则将会很难退出。上海自贸区正是处于这样的困境中获得了出生证。这场深水区改革的压力测试不仅要缩短与发达国家之间的时空和物理距离，更要缩短“制度距离”。因此，它不是政策优惠，而是实施一系列的制度创新，乃至以此为突破口推动新政治体制改革，这是上海自贸区最重要的意义所在。制度创新的本质就是最大限度地缩小因制度差异而引致的交易成本的距离，即缩小由于发展先后、或地域服务提供者与消费者的供求距离；缩小因资源配置扭曲而引致的既得利益集团与中小企业、垄断与竞争的市场距离。

2．简政放权的治标与治本

既然破解难题的民粹主义药方以及政府强力推动的庞大资源动员存在各种问题，那么，中国开始转向以上海自贸区这种国际倒逼国内、经济倒逼政治的方式反向拉动政治体制改革，其核心就必然是“简政放权”。除了立法的重新规划，这种深水区改革在执法体制上还体现为转变政府职能，从原来的监管、审批变成服务，负面清单和事后监管的重心从资金的数量、产业的投资转向生态和环保过渡。当然，这里不是完全否定中国政府以往的依靠资源消耗和无限要素投入的发展策略，而是将之理解为只是政治体制改革尚在过渡阶段通过拉升经济和阻缓矛盾的“治标不治本”临时方案，目的是为推动下一步的深水区改革的调整、转型和适应创造条件，为中国未来的三十年甚至更长时期的发展赢得更多机遇。换言之，以时间换取空间。

简政放权式的新政治体制突破，直接关系上海自贸区的行政执法体制在小而全的局部试验取得成功后，能否被现有的行政机构消化和适应，以及既得利益者到底能在多大程度上把这场深水区改革进行到底。

面对市场和政府的边界这一老生常谈的两难，上海自贸区建设的简政放权导向是“做减法”，提出能够明确不要政府干预的领域应由市场来解决，比如推动落实更为严格的政府不干涉原则、更为严格的政府不补贴原则、更为严格的知识产权保护原则等。与此同时，暂时也不可能做到政府完全退出市场，毕竟这个市场还不完善，法治程度尚有差距，尤其是在先行先试过程中会有政府规划和指导性原则加以监管。不过，问题在于政府可能会进入怪圈，干预只会越来越强化，让监管演化变成行政管制。因此，上海自贸区内的行政执法体制改革的主基调是在进一步厘清政府边界基础上的“管制放松乃至逐步松绑”。在新的立法框架下，斟酌对比发达国家制订的游戏规则和中国自身的改革方向，采用最小公约数原理，找到交集并推进自身的转型发展，同时借助于新的行政执法体制消解掉绝大部分的既得利益集团，其重点是更多消除不合理的固化利益和路径依赖。就像当年加入世贸组织那样，也就是所谓的“以开放促改革”。如果现在的政治体制改革进展不大，那就不妨市场开放多些、大些，通过对以往管理体制的“洗礼”来释放新的增长能量^[20]。

3．避免监管放松走向极端

这种简政放权式的政府监管新思路至少在相当长的时期内仍应保持必要的审慎。除了在改革行政执法体制上逐步放松监管，还应防止深水区改革的潜在抵制力量与极“左”思潮交织在一起走向极端化，以及及时和平行地供给相应的改革配套措施。

第一，防止受到极端思潮的影响，让行政执法权变本加厉地继续压制和打击简政放权改革的一般受益者。许多人提出中国经济改革的任务已经基本完成，甚至市场化有些走过了头，只是政治体制改革尚须时日。不少人甚至认为，不进行简政放权的政治体制改革，中国所有的改革都难以为继。这显然是高估了经济改革的成就。虽然中国的市场正在越来越多地发挥在资源配置中的基础性作用，但仍离不开正确理念的引导。否则，那些靠权力寻租的既得利益者和顽固的旧体制支持者就可能会互为犄角，把反对的目标从简政放权旨在削减权力所指向的既得利益者，转移到市场化改革的像专业人士和企业家这样的一般受益者身上，进而把民众引向歧途。

第二，在强调坚决把制度特权锁进牢笼之时，更多地关注长久以来政治体制改革为何饱受诟病而停滞不前的软肋和禁区。简政放权的有限政府形成，有赖于国家治理体系的整体法治化，而不是某一领域的单兵突进。削弱行政执法权，不仅需要对于政府的惰性不作为进行治理，还要对政府过大的自由裁量权进行限缩，同样，压缩遵循“丛林法则”的寻租空间肯定也会遭受强烈阻击。因此，需要配以更大范围的政府信息公开监督机制、更大程度的执政党依法活动机制、更下力气落实限制政府权力的机制、更多的民间社群组织参与公共事务处理机制等。

第三，改革中的高风险领域诸如金融领域、资本流动、人民币兑换等需要市场和市场主体共同分担，同时要有替补及让监管更有效。比如，上海自贸区的亮点之一就是加快开放中国金融业的“投资金融”，即从前端的“产业金融”向后端的“商务金融”延伸。但是，“金融自由化的顺序安排不是最重要的因素，最关键的问题是能否坚持做到金融开放与实体经济的发展密切配合。”^[21]其中，涉及到底如何精准把握行政执法的尺度，前提是政府能否有效识别商务金融的真实状态，这不仅是需要建立高度关注上海自贸区可能造成的非对称的货币环境所形成的内外利差，以及由此导致的海内外大量游资对人民币资产进行“无风险套利”结果的预警和防范机制，更重要的是建立一批强大的中国企业军团的良性培育机制，为未来中国资本市场创造财富能力打下坚实基础。