接轨国际规则的新立场及底线

那么，迈入中国改革深水区的上海自贸区这场制度实验的基本立场是什么？厘清这一基本思路，这是积极而慎重地推动制度创新和变革的题中应有之义。

1．西方“中间多边主义”的压力

沿从国内外经济发展的趋势，围绕上海自贸区改革进行的法律试验，我们可以深刻地感受到自贸区改革受国内经济转型升级和国际贸易新形势的双重驱动。当前中国经济走到了传统产业产能过剩、生产要素成本上升、海外贸易需求下降和经济新兴增长点空缺的转型攻坚时期，在外贸方面亟待提升出口竞争力，通过拓展转口和离岸业务，接轨更高国际惯例，以开放倒逼国内的深层次制度改革^[11]。更为重要的是，美欧等发达国家刻意回避乃至绕开WTO框架，借助于推动跨太平洋（TPP）、跨大西洋（TTIP）两大自贸区战略，以及借助于发达国家与新兴国家正在商谈的服务贸易协定，试图为全球治理重新建章立制，这使得未被拉入任一圈子的中国可能滑向新国际贸易体系的边缘而面临“二次入世”的危险。

毋庸置疑，目前世界真正的实力博弈和较量已更多表现在地缘经济领域，这场没有硝烟的较量日趋聚焦于全球的贸易安排上，且持续不断地升级甚至处于白热化状态。它将重新划定发达国家与包括中国在内的新兴国家的力量平衡点，也将决定现有的国际多边制度安排是“开放共赢”还是“零和竞争”^[12]。

正在迈向“后西方时代”进程的美欧等发达国家逐步意识到，新兴市场国家与其力量的对比正在悄然发生逆转，于是便抛出中国作为现行国际规则“搭便车者”的谬论，指责中国获得了太多红利而受益过度，继而借口多哈谈判陷入僵局，基本上放弃了WTO这一来之不易的国际多边贸易制度安排。他们借改变规则之际排挤中国，意欲两面夹击中国的未来制度安排，造成中国陷入恪守新的规则不行、不依据新的规则行事更不行的尴尬境地。显然，美欧等国的核心战略是在不完全放弃多边主义的同时，建立以所谓相同价值观为基础的“联盟”或多边安排，亦称“中间多边主义”（mid－multilateralism），来取代全球性、普遍性的贸易和投资安排。然而西方国家的内部意见未必完全一致，其中以德国、英国和法国等为代表的欧洲国家相对较为审慎，不太愿意过多地把经济交往和合作与政治挂钩，以免在美国引领的与中国“接触加防范”的两面下注策略中被拖下水而伤及自身，中东欧国家则更是如此。

2．国际经济秩序的多边立场

在这样“既受挤压又有接触”的极为复杂的贸易和投资新格局下，面向全球经济依存度较高的中国实际上已不能游离于新的国际规则框架之外，而是需要转向从打破国内各种垄断和不合理的干预入手，迅速建立一套与国际接轨的公平、规范和透明的新制度体系安排，乃至渐次构建起相应的现代治理体制，这样不仅可以提升对贸易和投资的高效管理，而且还可以实现包容性、平衡性和可持续发展。换言之，中国需要拥有更加开放的积极姿态，以设立上海自贸区为起点，以此陆续形成可复制的雁阵方式，更好、更快地在对应贸易和投资的制度层面上去试验国际惯例，借此以点带面地在体制改革中打破坚冰，以更大程度的开放倒逼改革，甚至争取获得更多在发达国家主导下的新规则框架下的话语权。我们要通过尽早融入新的国际规则体系，潜移默化地消弭和摒弃那种带有浓郁政治意味的中间多边主义立场下相互竞争的集团模式，转向那种旨在不进一步撕裂国际经济体系、更多国家相向而行的和衷共赢的“新多边立场”，谋篇布局地建立起开放的全球性制度安排。

这一特别旨在强调不撕裂国际经济体系的“新多边立场”，具体可以包括以下四个层面的内涵：

一是国家之间的共识目标达成。比如，世界贸易组织从启动多哈回合谈判以来，一直在艰难探索并最终推出所谓的“巴厘一揽子协定”。该协议的核心内容就是通过削减不必要的文件、费用和程序来简化海关手续，以实现贸易便利化。在贸易便利这样的重大问题上，发达国家与发展中国家取得了重要的共识，因为从发展中国家的经验来看，目前的通关效率低、费用高，这使得发展中国家的贸易成本增大，并且使全球的贸易壁垒具有不确定性，这是发展的最大障碍。可以这么说，贸易便利化的问题不解决，整个通关手续的成本不降低，国际贸易的最重要的壁垒之一就解决不了。正是在这样一个重要问题上所达成的共识，人们在一定程度上弥合了国际经济体系中的分歧。

二是国家之间的求同存异路线。由于众所周知的原因，长期以来，中、日、韩的自贸协议谈判除了技术上的原因之外，政治和外交上也是干扰不断。然而正如前面的例证所列举的法国和德国，在经历了两次世界大战以后，这两个冤家对头仍然能够通过欧洲共同体的谈判和建设解决了彼此的历史恩怨，形成了不仅是经济上的伙伴，乃至某种意义上也是政治上的盟友。既然德国和法国能做到，中国和日本、韩国也应该能够做到。在这方面，我们应该加快中、日、韩自由贸易区的谈判，并且在这个谈判当中，推动中日韩三国之间的政治和外交关系，克服目前所面临的一些困难。中日韩三国共同努力，结成友好的睦邻关系，这毕竟是历史的大势所趋，也是三国人民的共同利益所在。

三是国家之间的标准趋同主义。TPP这一跨太平洋的伙伴关系协定的确是一个标准比较高的自由贸易协定。尽管中国经过十五年的艰苦谈判，最终加入了世界贸易组织，但是中国目前面临更多的历史机遇和挑战。因此，中国需要在推动全球自由贸易乃至国内的改革方面需要再向前一步。以设立自贸区为起点建成面向全球高标准的贸易一极，这不失为明智之举。对于TPP，我们不应该回避，更不要采取对立的态度，毕竟没有中国这样一个太平洋大国参加的TPP称不上真正的TPP。其实，中国不必妄猜被排挤或被边缘化，而是应当正视在环境保护、投资保护、政府采购、知识产权和电子商务等领域自身所存在的重大问题，面向全球和从中国的中长期利益出发克服障碍，接近和跟上类似环境保护这样的国际主流观点，以更加积极和开放的心态，逐步跟进和趋同于国际标准，创造条件融入TPP这样高水平、高质量的自由贸易协定中去。

因此，上海自贸区推动的深水区改革正是迫于国内、国际新经济秩序的双重压力下展开的。在面对国际新格局所带来的严峻挑战之际，我们既要审时度势，又要刻不容缓地采取积极的态度来推行这场制度试验，目的就是尝试从立法层面接轨于国际高标准制度规范。

3．接轨国际规则的硬币两面

在这场规则重构的进程中，中国不是选择像其他国家绝大多数自贸区建设那样温和过渡且自然渐进的路线，而是以最高权力机构果断宣布暂停实施三部外资法律为始端高调起步，在19个行业按照“准入前国民待遇”原则，暂停或取消投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制措施^[13]。在此基础上，又大胆突破既定的立法框架，推行完全超越以往小修小补的全新外资管理模式，简化甚至取消试验区引入外资的政府事前监管审批制，取而代之的是以“负面清单”为主的事后监管备案制^[14]，配套以“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、进一步强化监管协作”的境内关外的特殊海关监管制度^[15]，更多类似对国际结算给予具有国际竞争力税率的削减交易成本规则^[16]，以及简化国际中转集拼、分拨和进出境备案清单这样的贸易便利化措施，营造国内外企业平等准入的市场环境。可以说，这种制度设计从机制到体制，都被加以全面升级和创新，其独特的法律特区模式旨在更加贴近国际商业标准这一目标，强调从立法的制度层面就应在试验之初的外资管理新体制上与发达国家的投资体制相衔接，为中国挤入美国控制下的TPP框架提供起点和跳板。

显而易见，上海自贸区内因推行新立场和新制度而对现行制度理念和体系发起的挑战，充分体现了这次旨在接轨国际规则的改革深度。不过每一枚硬币都有其另一面，其中两个底线性的问题值得关注：

一是上海自贸区的制度设计不能“特”到别人无法复制，而是必须产生强大的辐射能力和模仿效应。TTIP、TPP和BIT（中美双边投资协议）都不可避免地推动许多领域的开放^[17]，需要有全国范围内的系统性改革和制度创新，而“上海自贸区一旦在法律制度上实现突破性变革，必将产生显著的外溢效应，并对全国性的体制改革形成强烈的倒逼机制。”^[18]事实上，无论是直截了当宣告上海自贸区内某些法律暂缓执行，还是地方是否可以像特区那样拥有自主立法权，这仍然值得进一步推敲。毕竟这种“政策先行”的特定试验一旦措置不当，极有可能会演化成为“一国两策”的立法特权，让上海自贸区“特”到别人无法模仿。

二是负面清单的制订应当长短适宜，适当兼顾跟踪国际标准的合理性和中国抵抗经济冲击的能力。要避免以往以所谓中国特色和本土化为借口，误解甚至刻意曲解国际标准，但也要克服由发达国家主导的国际标准倒压的“强制性变迁”。早期的负面清单出于稳健起见略显拖沓冗长，不过负面清单的长短实际上体现为来自市场和政府的力量博弈：清单太长，违背国际通行规则，也有违改革初衷；清单过短，在事后监管缺乏机制和经验的情况下，风险又难以防范。因此，不宜过高评估上海自贸区在突破性立法上的改革预期，而是应在叫停现行法律和授权地方立法上适度地留有余地，坚守“寸进”的低调姿态或为良策。