该案例对中国限制“两高一资”产品出口的政策启示

1. 应针对商品的多种出口方式同时制定政策

同一种商品往往有一般贸易和加工贸易两种出口方式，在抑制其出口时需要采取不同的政策方式。如对一般贸易采取降低或取消出口退税，对加工贸易采取列入限制或禁止类名录等。当仅对其中一种出口方式制定抑制政策时，存在出口企业转向以另一种方式出口以应对政策变化的情况。如上文中提到，在两次下调退税后的几个月内，一般贸易出口逐月减少，但加工贸易出口总体呈现增长趋势，这就可能是由于水泥出口退税下调或取消后，企业利润率下降而转向加工贸易。因此在取消了水泥出口退税之后，进一步禁止水泥的加工贸易，对于真正实现限制水泥出口的政策调控目标是十分必要的。另外，当前以加工贸易为主的一些“两高一资”产品，在取消了加工贸易以后，也存在向一般贸易转移的可能性，因此制定政策时必须同时考虑各种贸易方式。

2. 受到多重因素影响后，政策效果难以辨识

出口量变化往往是多重因素共同作用的结果，外贸政策只是其中的一个影响因素，因此必须对出口量、变化背后的复杂因素进行仔细分析，才能对外贸政策调控出口的效果作出客观评价。以水泥出口为例，除了退税、加工贸易政策等外贸政策调整外，影响水泥出口的其他因素还有：（1）国内外供需情况。近年来我国水泥产业产能过剩严重，水泥出口主要是为了利用国际市场平衡国内生产，因此水泥出口量的变化受到国内供需的强烈影响。另外国际市场对水泥的强劲需求是我国水泥出口的另一动力。近年来发达国家出于环境保护和其他原因，普遍限制本国水泥产业发展，加之近年来国际建筑业的快速发展拉动了国际水泥市场消费增长，国际市场价格的不断攀升也对水泥出口产生了巨大的吸引力。（2）海运价格。由于水泥是一种体重、量大、低值产品，国际上70％的水泥贸易是通过海运实现的，海运价格的波动直接影响其出口的利润和可行性。（3）人民币升值。近年来人民币不断升值，对于水泥的出口有负面影响。由于制定了抑制产品出口的外贸政策后，其他因素也在发生变化，因此很难辨识政策效果是否如期达到。只有具体分析引起产品出口量变化的多重因素，明确外贸政策对抑制出口的实际有效性，才能对政策的作用效果作出合理评价。下面将分析出口退税和加工贸易政策调整后水泥出口量变化的深层原因，来说明评价政策成效的复杂性和困难性。

（1）出口退税下调2％后，水泥出口量变化的原因。

2006年9月，出口退税下调2％后，9—12月的水泥一般贸易出口量逐月减少，但退税下调不是导致出口减少的主要原因。因为一方面出口企业可通过提价来应对出口退税率2％的下调，而且国际市场对水泥的旺盛需求使水泥价格上扬，水泥出口利润的上升，足以抵消出口退税率的下调。另一方面，这次出口退税调整还设定了3个月的过渡期，因此政策不会马上对9—12月的出口产生影响。导致出口减少的首要原因是国家对水泥产业制定宏观调控政策，淘汰了落后产能，提高了行业集中度，使水泥产能过剩现象有所好转。另外一个原因是，2006年下半年，干散货船海运费率上调20％，水泥企业出口成本明显增加，导致水泥出口减少。此外自2006年7月20日人民币汇率改革以来，人民币升值明显，也不利于水泥的出口。

（2）出口退税取消后，水泥出口量变化的原因。

2007年7月起取消出口退税是该年水泥出口增长得以抑制的原因之一。在考虑了每吨约40美元的海运费及经销商的利润空间后，企业不可能通过提价来完全消化出口退税下调11％的不利影响。水泥企业需要减少出口、扩大内销以保证企业利润。另一个使2007年水泥出口增长得以抑制的原因是，该年全国共淘汰落后水泥熟料生产能力4828万吨，落后水泥产能8000万吨，而且绝大部分集中在下半年，使得国内供需情况好转，从而减少了出口。

2008年水泥出口增长势头也得到抑制，背后原因很多：（1）出口限制政策的累积效应不断显现。（2）国家加紧淘汰水泥落后产能，使国内水泥产量增速明显放缓，产能过剩情况不断好转，企业为平衡国内生产而出口水泥的动机减弱。（3）国内能源、生产资料等价格和劳动力成本保持上涨势头，水泥生产成本明显提高，出口的成本优势受到部分削弱。加上2008年国际海运价格的急剧上升，我国水泥出口的利润空间并不大。（4）受国际金融危机影响，国际水泥需求大幅下降。（5）2008年人民币快速升值也不利于出口。

从以上分析可知，在对水泥的出口退税和加工贸易政策进行调整的同时，许多非政策因素也对水泥的出口产生了很大影响。如果在未进行深入分析的情况下，很容易把其他因素导致的出口减少归功于出口退税的下调和取消，从而高估了退税政策调整的效果。或者没有看清由于其他因素导致的出口增加抵消了出口退税下调的出口抑制作用，从而对政策效果产生误判断，影响下一步的政策制定和调整。

3. 对于出口退税下调幅度的设定要适当

在假设其他贸易条件不变，特别是出口商不能提价的前提下，下调出口退税将降低出口利润，从而抑制出口。但实际情况是，一方面，企业在一些出口产品上具有一定提价能力，如果退税下调幅度不够大，出口商可以通过提价来部分甚至完全抵消退税下调对出口的抑制作用。另一方面，对于国内产能过剩的行业，在出口退税下调使出口利润小于内销净利润时，企业为平衡国内生产，只要出口仍有利可图，出口商仍会出口。

以水泥行业为例，当出口退税下调2％时，几乎对出口没有产生太大影响，其原因有以下三点：（1）我国水泥出口企业具有一定的提价能力，加上国际市场价格上扬，使我国的出口商完全有可能通过提价来应对出口退税率的小幅下调，从而不影响出口或影响很小。（2）2006年以来国内水泥存在供过于求的现象，部分水泥大厂为了平衡国内需求，纷纷加大出口力度。与此同时，由于我国宏观调控，国内市场对水泥需求下降，水泥价格的走低也刺激了出口。（3）2006年国际市场的需求旺盛和价格上扬，促进了中国的水泥出口。由于降低2％的退税率对抑制出口效果不大，因此国家从2007年7月1日起进一步将水泥出口退税由11％降至0％，即取消了出口退税。此举对那些靠出口退税赢利的出口导向型水泥企业打击很大，2007年很多水泥企业的出口量减少了1/3左右。而出口量较大的海螺水泥等企业，也在2007年下半年通过减少出口和适当提价来消除退税取消的不利影响（张建新、李彤，2007）。

由此可以看出，在对出口退税下调幅度的制定上需要认真调研，充分考虑企业的适应能力，制定合适的下调幅度，尽量一次到位，避免政策的频繁变动影响企业进行长期和科学的生产经营规划。另外还需要指出的是，虽然在出口退税取消后水泥的出口增长势头得到抑制，但出口的绝对量仍很大，这说明了仅仅依靠以上这些政策还不够，可能还需要出口关税等政策的配合。国内也有学者指出，对与水泥存在以上类似情况的“两高一资”产品需要进一步加大准出限制，如在取消出口退税的基础上，扩大对高污染产品的出口关税加征范围（沈晓悦，2007）。

4. 政策过渡期的设定要慎重

为避免政策调整引起国内相关商品生产或市场的剧烈变动和保护出口企业的相关利益，对出口退税和加工贸易等政策进行调整通常会提前公布或设定一定时间的过渡期，以使出口商能提前做好准备并履行已签订的合同，但出口商往往会采取一些措施以应对政策调整，从而影响了政策效果。如一些企业会在退税调整期限前加大生产抢关出口；还有一些企业为尽量减少损失，除了抢关出口之外，在订不上船期的情况下通过租赁保税物流园区的仓库来享受退税（按照海关有关规定，只要货物进入保税物流园区即视同出口，可以办理退税手续）。出口企业采取的以上短期行为会削弱政策的作用效果，甚至在短期引起出口的反弹。已有资料表明，2006年我国贸易顺差比上年增加了74％，其重要原因之一是一些企业担心受国家降低或取消“两高一资”产品出口退税率政策的影响，突击出口所致（沈晓悦等，2007）。例如，在得知水泥出口退税将从2006年9月起下调2％后，许多企业在2006年9月之前抢时出口，使2006年8月水泥出口量达到2001—2008年月度出口的最高值，1—8月一般贸易出口总量为2005—2008年同期一般贸易出口的最高值。另外，在2006年9月的退税调整政策中规定了三个月的过渡期，一些企业为了抢出口，大量使用虚假合同到退税机关备案，也影响了政策效果，所以在2007年的出口退税中没有再设置过渡期（滕晓萌，2007）。由此可见，对于政策过渡期的设定要非常慎重，既要保护出口企业的利益，又要防止这种恶意利用过渡期的行为。

5. 对限制出口的商品要有所区分

由于进口商对商品有较高要求，我国很多出口商品比内销品种具有更高的品质，采用了更节能环保的工艺，因此不加区分的将其视为“两高一资”商品并抑制其出口是不合理的。如水泥就是一个典型的例子。目前我国水泥生产中，立窑、温法窑、干法中空窑等落后工艺还占相当比重，这些工艺能耗高、污染严重，因此水泥被列入限制出口的行列。但由于国外对进口水泥的温度、粒度和流动性等方面提出了高要求，因此我国出口的水泥基本都是外商投资企业和大型企业集团生产的高质量新型干法水泥，以悬浮预热和窑外分解技术为核心，采用新型原料、燃料均化和节能粉磨技术及装备，能耗大大降低，而且可以消纳工业垃圾和城市建筑、生活垃圾（吕桂新，2005）。因此简单地把水泥归属为“三高”产品而抑制其出口可能存在不合理之处。在制定政策前应对限制出口的商品做充分调研，对于使用环境友好的生产工艺生产的出口商品应区别对待。

在节能减排的大背景下，我国需要限制出口的“两高一资”商品众多，可以采用的外贸政策也多种多样，但由于影响商品出口的因素不同，不同政策的作用机制存在差异，所以对外贸政策效果的评价非常复杂，特别需要从一些具体案例中汲取经验教训。以上针对水泥行业进行的案例分析，尽管具有其行业的内部特点，但更多地反映了产品出口受到影响的共性因素。该案例研究可为国家制定更合理、有效的抑制“两高一资”产品的出口政策提供参考。