加快推行绿色保险

加快推行绿色保险　促进生态文明建设

苏　旭

【摘要】环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法承担的赔偿责任为标的的保险，也称“绿色保险”。我国已经进入环境污染事故高发期，推行绿色保险是继绿色信贷之后建立环境经济政策体系的又一次探索。文章分析了我国推行绿色保险工作中大数法则基础缺失、对企业参保无制度约束等问题，结合我省实际，提出了重点污染控制企业全部参与、独立系统周年公开核算、暂定费率当年上下浮动、客观认定第三方介入的推行绿色保险的基本思路以及建立环境污染损害赔偿专项基金等参考措施，最后建议加快推行绿色保险，以促进生态文明建设。

【关键词】环境污染责任保险；绿色保险；生态文明

2003年12月23日，重庆开县特大井喷事件，造成243人中毒死亡，2142人入院治疗，65 000人被紧急疏散安置，直接经济损失高达6400余万元。

2005年3月29日，江苏淮安3·29氯气泄漏事件，造成28人死亡，350多人受伤，估算损失约2900万元。

2005年松花江石化爆炸污染事件，当时污水流出中国，引起俄罗斯、韩国、日本、美国，甚至联合国的高度关注，形成了重大的国际事件。

目前，我国已经进入环境污染事故高发期。2007年原国家环保总局接报处置的突发环境事件达到108起，平均每2个工作日一起。据权威部门估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年高达1200亿元。

尽管国家环境保护工作力度不断加大，但一些地方污染事故频发，严重污染环境，危害人民群众的身体健康和社会稳定。特别是一些污染事故受害者因得不到及时赔偿，引发了很多社会矛盾。到2020年我国经济总量将是现在的2倍，环境保护压力将是现在的4～6倍，环境和社会的承载能力面临着更加严峻的挑战，现行的“事后处理”模式根本无力支撑。

2007年12月，原国家环保总局、中国保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，随后相继在湖南、江苏、湖北、沈阳、上海、重庆、昆明等省市开展了试点工作，进行了环境管理与市场手段相结合的有益尝试。

环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法承担的赔偿责任为标的的保险，也称“绿色保险”。建立一个综合行政、经济、法律等手段的新型环境管理制度，推行绿色保险，是切实推进环境保护历史性转变的迫切要求，是继绿色信贷之后出台的第二项环境经济政策，是环保部联合有关部门建立环境经济政策体系的又一次探索。

一、我国开展绿色保险工作存在的主要不足

尽管我国绿色保险已经起步，但由于受各种因素制约，其进一步发展仍存在不少问题和困难。

（一）参保面窄小，大数法则基础缺失

保险制度是人类文明发展史上的伟大创举，有着固有的规律可循。概率论和大数法则是现代商业保险的基础所在。保险公司集合的风险标的越多，风险就越分散，损失发生的概率也就越有规律性和相对稳定性，以此厘定的保险费率才更为准确合理，收取的保险费也就更接近实际损失额和赔付额。如果仅仅是少量的风险标的，就无所谓集合与分散，而且损失发生的概率难以测定，大数法则更不能有效地发挥作用。

从全国部分试点省市情况来看，有的地方仅确定二三十家，甚至几家企业即开始试点，全国参与试点的企业数量太少，加起来也没有多少家。同时，参保企业以危险化学品生产、储存、运输、使用企业和有色金属冶炼、危险废物处置等风险相对集中的中小企业为主，而对于资金实力雄厚、污染防治工作相对到位的大型企业，投保需求较弱，导致参保面太窄。

历史损失数据缺乏，参保面窄、结构不合理，加上业务量小，导致风险概率难以确定，费率厘定难度大。如果保险费率偏高，超出投保人交纳保费的能力，会影响投保人的积极性，不利于保险业务的拓展；如果费率偏低，就会导致保险公司偿付能力不足，最终也将损害被保险人的利益。参保面窄小、大数法则基础缺失、风险无法分散的问题能否解决已成为制约绿色保险发展的关键所在。可喜的是，我们了解到湖南长沙、云南昆明的试点工作有望取得一定突破。

（二）缺乏健全的法律法规体系，对企业参保无制度约束

目前我国环境污染事故大都由政府和社会买单，缺乏有效的责任追究制度，社会惩治氛围尚未形成，致使企业自身缺少参保动力，绿色保险难以深入推进。我国没有独立的环境责任法，虽然在《海洋环境保护法》《道路运输管理条例》等法规中已含有环境污染责任条款，但未形成体系，又过于原则，缺乏具体操作规范。法律法规体系不完善，致使现阶段全方位开展绿色保险，尤其是实行强制保险制度的依据不足。

（三）相关政策支持尚欠力度

环境污染具有多样性、分散性、突发性和破坏性等特点，污染事故往往给人身、财产和自然资源造成重大影响，加上我国进入环境污染事故高发期，仅仅依靠保险公司商业运作力量远远不够。目前部分试点省市虽给予了一定的政策支持，但主要停留在给予投保企业保费补贴层面，缺乏税收及风险保障基金等深层次支持措施。

（四）环境损害的认定和环境纠纷解决机制不健全

由于环境污染事故涉及面广，因果关系比较复杂，缺少污染赔偿和损害评估方面的法律规定，环境诉讼制度不明确，缺乏合理的程序保障，难以及时合理地确定环境污染责任和顺利解决环境纠纷。

（五）专业水平低，不少保险公司缺乏绿色保险创新能力

由于利益相关方对承保责任范围、限额和索赔的有效时限等存在不同认识，开展绿色保险风险较大。加之污染事故涉及面广、因果关系复杂、理赔信息难认定，又缺乏历史损失数据，风险概率难确定，绿色保险产品合理定价难，创新能力弱，大多数保险公司根本没有相应的条款。由于产品本身的专业性和复杂性，有条款的几家保险公司的分支机构，在产品推广、营销以及后续理赔服务方面均需依靠总公司的专业技术支持，制约了绿色保险的发展。

（六）没有研究制订出一整套科学合理、切实可行的方案

绿色保险一方面是个新生事物，在国内没有先例可循，只能模仿、借鉴国外的产品。条款是否合理，费率是否准确，都有待实践的检验，因而产品具有预设性。另一方面，它是个特殊的系统工程。特殊性体现在环境污染是一种侵权行为，其危害结果难界定、责任期限长、赔付金额较大。系统工程体现在涉及的范围广、层次多、时间长、情况复杂。面对新的特殊的系统工程，不能没有科学的“施工”方案。

二、推行绿色保险的基本思路

（一）全省范围，重点污染控制企业全部参与

根据保险的大数法则，如果选择一个设区市进行试点，相对来说不能满足风险的大量性和同质性这两个前提条件，因此至少考虑在一省范围内试点。如果国家部委牵头组织，最好在华北或全国某一大区内试点。如在我省推行绿色保险，应考虑将尽可能多的企业纳入，首批至少应当把占全省污染负荷50%以上的726家重点污染企业或者是全省88个城市集中式饮用水水源地保护区内的重点排污企业全部纳入，最好易发生污染事故的行业全部参加。

（二）独立系统，周年公开核算

在省环保联合会金融专业委员会具体指导下，由经纪公司牵头，协同有关保险公司建立独立承保、赔付统计系统，周年时按照保险行业规则对损失成本和保险经营费用成本进行核算并公布。损失成本除了已决赔款外还应合理估算未决赔款。通过独立系统的周年公开核算，让企业、保险人、管理部门以及社会公众基本了解污染事故、收取保险费及总体赔付情况，一方面对下一年的费率确定提供可靠的数据依据，另一方面使此项工作的推行从开始就具有科学性、可信性。

（三）暂定费率，当年上下浮动

因为我国没有绿色保险的基础数据，所以对包括保险费率在内的保险内容很难确定。这是此项工作推行的最大难点，其中费率的确定是难点中的难点。由于我们要建立周年公开核算的独立系统，因此根据费率厘定的弹性原则，可实行“暂定费率，当年上下浮动”的结算办法。污染企业和保险公司签定可调节的保险合同。这样，对企业来讲，不用考虑多交了保费。如果经过核算付出确实较多，保险人根据协议必须予以回拨。对保险公司来讲，不用考虑少收了保费，出现亏损。如果经过核算所收保费确实不足，污染企业必须根据协议予以补交。最终保险人实现当年“基本保本”或者“保本微利”。对管理部门来讲，也不用考虑因厘定费率偏差太大而引起的矛盾和责任。

（四）客观认定，第三方介入

在绿色保险试行的过程中，污染企业和保险公司是保险合同的主体。在污染事故发生时，如果污染企业和保险公司对理赔有异议，可由经纪公司会同污染企业和保险公司，选择能够开展污染责任认定和损失核定的公估公司，依据环保部门制定的环境污染事故损失核算标准和相应核算指南进行公估，健全环境污染事故勘查、定损与责任认定机制。这样，由独立的第三方的介入，可以比较客观的认定和核定，有效地避免双方的分歧。如果任何一方对公估有异议而不愿执行，最后可以向人民法院提起诉讼。

全国各地为什么没有在一省范围内尽可能多的行业、尽可能多的企业进行试点呢？其主要原因是没有一套科学的、整体的方案可借鉴。要在全省众多行业、众多企业进行试点，那么（二）（三）项是前提，（四）项是保证或促进。

三、加快推行绿色保险的参考措施

从我省省情出发，借鉴部分省市试点经验，针对我省加快推行绿色保险促进生态文明建设，提出以下几点参考措施：

（一）提请环保联合会及环保金融委员会组织专门的课题小组，深入调研，形成推行方案并报审

绿色保险工作是一项非常复杂的、具有创新性的工作，其开展需要深入具体、专业有力地推动。因此建议河北环保联合会及环保金融专业委员会组织成立主要由保险、环保及相关领域专业人士组成的绿色保险课题组，积极探索绿色保险的发展规律，为推行绿色保险提供专业化、规范化的服务。

（1）组织开展绿色保险理论和政策研究探索，举办研讨会、报告会和“绿色保险专题论坛”，促进学术交流、信息沟通和成果分享，为绿色保险事业又好又快发展奠定坚实的基础。

（2）在对国内外绿色保险市场充分调研的基础上，制定我省具体的推行政策草案，为领导决策提供参考方案。

（3）通过对以平保为代表的各家财险公司条款及费率的研究，结合不同环境风险等级污染企业的实际情况，进行特别约定、附加条款及制定差别浮动费率等专业工作，形成污染企业、保险公司、经纪公司等各方均比较认可、相对完善、符合市场需求的绿色保险方案。

（4）组织保险风险管理专业人员，选择代表性企业，帮助其建立环境风险评估和管理体系，并在同类企业中推广，充分发挥保险业在防范环境污染事故发生工作中的重要作用，最大限度降低环境污染事故的发生。

（5）积极协助进行事故赔偿处理，初步建立重点行业投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准。

（6）通过编辑和出版专刊、建立和维护网站专栏等多种形式，开展绿色保险宣传活动。

（7）对全省绿色保险开展情况进行日常服务和全过程监督，建立详实的绿色保险基础数据库，积累经验、总结教训，为我省乃至全国的绿色保险推行做出应有贡献。

（二）政府主导推动，建立和完善绿色保险制度

从国外和我国部分省市试点经验来看，绿色保险的发展离不开政府的主导和推动。在无制度约束的情况下，污染企业为扩大自身利益不愿意投保，将成本转嫁给社会公众。只有政府通过一系列的制度安排予以规范，才能真正的约束环境污染行为。从国际经验来看，绿色保险最发达的国家和地方，往往就是那些拥有健全法律制度的国家和地区，常以强制保险形式开展。只有政府重视环境保护，积极利用保险机制实施其环境保护政策时，绿色保险才能得到长足发展。

（1）2009年5月，河北省人大常委会在全国首创推出了《河北省减少污染物排放条例》，并于2009年7月1日起施行。该条例已经将绿色保险写进了有关条款，这标志着我省绿色保险工作在地方立法上率先实现了突破，为我省推行绿色保险提供了法律依据。在此基础上，根据2007年原国家环保总局和中国保监会联合印发的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，借鉴兄弟省市的先进经验，省政府出台《河北省环境污染责任保险指导意见》，推动绿色保险的发展。

（2）环保厅出台具体实施《办法》，具体规定对于何种环境污染损害、何种企业实行绿色保险。对环境风险大的行业，实行强制或间接强制保险。环保部政策法规司别涛副司长指出：“希望能够利用环保部门现有的管理手段，例如我们对一些高风险的企业在环评审批的时候，如果他没有安排保险的机制我可能暂时不批，或者建成投产之前，在做环保设施验收的时候，企业必须要有应对的预案，在这个预案里面最好有保险的方案，如果没有，可能不批准你验收投产，或者今后在排污许可证发放时，没有保险的机制可能暂时不发。希望各个部门各司其职，能够利用现有的手段把它变成一种间接的强制”。对污染较轻、污染事故发生率较低的行业，可实行政府引导下的自愿保险。

（3）把绿色保险纳入环保监管体系。对污染企业是否已经投保作为审核换发许可证的前置条件，作为污染资金、环保项目安排、环保评估评先等方面的参考因素。在重点监控企业环境行为评价中，作为评定等级的重要条件。

（4）由于国家还没有强制推行绿色保险的法律规定，可考虑与工商等部门合作，将绿色保险的购买作为环境风险企业营业执照等证照办理、年检的前置条件。同时，在事故惩处层面，强化对环境污染行为的惩处力度，增加污染行为的机会成本，降低污染事故发生概率。

（三）出台有针对性的扶持政策，完善配套机制

一是建立绿色保险参保企业保费财政补贴制度，并出台优惠政策，鼓励企业投保，比如将企业投保费用在税前列支，或者将企业缴纳的排污费按一定比例补贴企业作为投保费用，调动企业的积极性。

二是对承保公司实行免征相应业务营业税和企业所得税等税收优惠机制，增强经济补偿能力，减轻保险企业负担。

三是抓住政策机遇，寻求局部突破。目前，部分省市积极探索合理有效的企业风险管理模式，以商业保险补充或部分替代原有的企业安全生产风险抵押金。在绿色保险开展缺少配套法律法规的情况下，应抓住机遇，积极参与相关制度改革创新，如将危险化学品企业安全生产风险抵押金与绿色保险制度有效结合，并协调相关部门，争取在出台地方相关法规或制度时，明确绿色保险的法律地位，实现绿色保险的局部政策突破。

四是从今后开征的环境税收入中，安排一定资金用于鼓励企业办绿色保险，更好地保障被保险人利益。

（四）合理制定保险方案，公开选择保险主体

由于被保险人普遍对保险条款的具体内容、费率、理赔等不太精通，加之绿色保险又是个新的险种，即使对保险人士来说了解的也为数不多，所以在推行绿色保险时，被保险人应当委托具有政府采购资格的经纪公司的专业人员担任经纪人。保险公司为控制自身风险和成本，会提出诸多限制条件，这些条件会在一定程度上使被保险人的切身利益得不到保障，模棱两可的表述也会使被保险人在以后的理赔中出现争议或在与保险公司的谈判中处于不利地位。经纪人可事前通过特别约定和明确、扩大等扩展条款进行全面安排和准确表述。

选择保险公司时，被保险人及其经纪人一方面应从安全的角度出发，以合理的保费支出，寻求最充足的保险保障，综合考虑保险公司的资信与实力、经营和管理水平、理赔与承保权限、业务人员的技术水平、承保同类项目的经验、保单的保障范围、费率、免赔额、理赔服务的便利与快捷及售后服务水平等因素。另一方面，应当通过招标或议标选择保险公司，建议采用共保体形式承保，以有效分散风险，获得相对安全的保障。

（五）建立环境污染损害赔偿基金，形成多层次保障体系

本着以人为本的理念，为使环境污染受害人及时获得经济补偿，得到快速救治，最大限度地维护受害人的合法权益，帮助企业快速恢复生产，降低经营风险，稳定社会秩序，减轻政府负担，从全省绿色保险费中提取5%，加上政府财政、排污企业的共同出资以及理事单位和社会捐款，建立至少上千万元规模的“省环境污染损害赔偿专项基金”，每年投入并积累。由省环保联合会成立专门机构专项管理，严格执行收支两条线管理规定，合理规范使用基金，促进我省环保工作的开展。

基金的用途：一是垫付快速救治环境污染受害者的应急费用；二是为防止环境污染事故损失的进一步扩大需要的施救费用；三是解决重大环境污染事故中企业超过保险限额以上的赔偿问题；四是通过担保、捐助等方式，帮助办理绿色保险的企业解决事故后资金困难问题；五是化解矛盾纠纷、解决疑难问题的费用；六是正常管理费用。

四、确定目标，明确进度，加快推行绿色保险

我省的多项环保理论研究和环保实践工作都走在了全国前列，成绩斐然，深得民心！在建立环境经济政策体系方面，绿色信贷有效推动了我省经济结构优化升级和节能减排工作的顺利开展。

我省保险业对开展绿色保险工作的基本原则、运作模式等方面的理论研究探索，具有一定创新性和先进性，为我省推行此项工作奠定了基础。在借鉴兄弟省市先进经验的基础上，通过努力可走在全国的前列，也有可能树立一个成功的典型。

在此，建议应尽快确定我省推行绿色保险的2011年目标，并进行分解，明确进度，扎实开展工作，为促进我省生态文明和谐社会建设做出应有的贡献！