政府与银行如何分担损失仍不明确

国家审计署指出，80%的地方政府债务将在2017年末前到期。由于大约40%的债务已经到期，地方政府就面临着债务延期或重组的压力。未来几年，市级债务的重组将成为财政改革的一个重要领域（表5.8）。

表5.8　地方政府融资平台还款预期

资料来源：国家审计署（2013）。

西班牙对外银行（BBVA）对极限情况下不良贷款的增加做了预测，也就是中央政府拒绝对任何地方政府融资平台救市，要求银行吸收不良债务成本，不良债务到期后将不良债务在延长期内作为不良贷款，不得勾销。假设中央政府只对地方政府机构的直接债务负责（7.8万亿人民币）以及未来五年地方政府融资平台50%的债务将变成坏账，西班牙对外银行预测到2018年底，地方政府融资平台的坏账会使银行不良贷款率上升3.6%至7.3%（BBVA，2014b）。

大规模投资地方政府融资平台的影子银行大多是资产管理和金融公司以及其他金融机构（3.5万亿人民币），金融资产交易所信贷资产转移（1.5万亿人民币），证券公司资产管理计划（2万亿人民币）和信托贷款（5万亿人民币）。其他影子银行投资主要集中在国有企业和房地产公司。总体来说，86%的投资是通过银行以银行间资产和财富管理产品完成的，这意味着银行将吸收影子银行在地方政府融资平台方面大部分的损失（Xu et al，2013a）。假设国有企业、地方政府融资平台和房地产公司平均分配投资，影子银行对地方政府融资平台的投资大约为4.3万亿人民币。根据西班牙对外银行的预测，影子银行可能需要把2.2万亿不良贷款转移给银行系统，将不良贷款率提高到4.5%。

问题的关键是地方政府融资平台债务是否算半主权债务。中国的情况与其他国家不同，债权方（正规银行系统）大多为国有银行，借款方（地方政府和地方政府融资平台）也是国家相关的实体。由于地方政府持有土地和国有股权形式的高净资产，因此这更多的是流动性的问题，而不是偿债能力的问题。地方政府可以出售资产，偿还地方政府融资平台债务，或靠收入偿还债务，但是他们是否有这样的意愿还不清楚。

现在对地方政府债务的计算已经涵盖政府所有或控股的公司。但是，如果政府所有或控股的公司破产，政府的责任有多大（如果有责任）仍不清晰。市场期望政府干预或解决国有企业的债务问题，因此这里对债务的估计比较保守，涵盖了潜在和或有债务。在国企改革中，应对准财政债务问题进行明确。

我们认为，地方政府融资平台不良贷款不可能全部转移给银行系统，在一些个案中，一些债权方需要承担一些损失。实际上，2013年6月，地方政府融资平台到期债务达到了1.1万亿人民币。如果地方政府融资平台的项目已经完工但没有产生收入，银行无疑需要对地方政府融资平台的债务进行再融资（这是基于对该项目未来可以产生现金流偿还贷款的预期）。这需要根据具体情况与地方政府就债务进行协商。

但是，由于影子银行主要依靠短期资金，因此影子银行在债务重组方面显得能力不足。如果出现大量期限错配，影子银行在应对地方政府融资平台债务方面将遇到更严重的问题。

2014年10月1日，国务院出台了第43号文，对地方政府债务进行更严格的控制。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》目的在于改善地方举债、资金使用和还款：

第一，地方政府不得利用企事业单位例如地方政府融资平台借款，地方政府融资平台不得将债务转嫁给地方政府。

第二，所有的地方政府债务，包括担保，必须纳入政府预算，并得到国务院和人大的批准。

第三，原则上，中央政府不对地方政府债务进行救助，地方政府需控制好自己的投资，减少支出，如需要，可对资产进行处理以偿还债务。

第四，地方政府不得干预金融机构，对违反规定贷款给地方政府的金融机构人员将进行追责。

第五，严禁地方政府未经允许出售土地，筹集资金。

最后，地方债务将成为考察地方官员提拔任用的关键业务指标。

我们仍认为地方政府融资平台债务属于准主权债务，政府会对这些债务进行管理，不会发展为系统危机。