现代信息技术发展的社会影响

一、互联网推动下的信息化发展及其巨大影响

自20世纪90年代全球“信息高速公路”热潮兴起以来，以互联网为基础的网络社会日益成型。互联网的发展与普及已远远超出作为一种信息传播媒体的意义，既是虚拟而实在的“影子社会”，又对现实社会中人们的生产、生活和交往方式产生了巨大的影响。“虚拟生存”“移动生存”“智慧生存”等作为人类有史以来最具革命性的生存方式，正在全球兴起并日趋显化。［1］互联网进一步推动了新技术向纵深发展，出现了在计算机技术、通信技术和网络技术相互融合基础上的现代信息技术的大发展，并推动信息技术向社会经济生活各个领域的全面渗透，“互联网+”已融入人们生活中，并且逐步向中国的第一产业和第二产业渗透，这预示着“互联网+时代”的到来。

信息化是指，利用现代信息技术对人类社会的信息和知识的生产进行全面的改造，并因而导致人类社会生产体系的组织结构和经济结构发生全面变革的过程，也推动人类社会从工业社会向信息社会转变的社会转型过程。［2］

信息化是一个内涵深刻、外延广泛的概念，反映的是在现代信息技术革命强力推动下的社会转型的宏大过程。信息化主要包括三个发展阶段：第一个阶段是信息产业化，即发展信息产业，培育新经济增长点；第二个阶段是产业信息化，就是利用信息技术改造传统产业；第三个阶段是社会信息化，是指进一步增强国民经济、社会管理和人民生活的信息程度，提高社会经济效益和生活质量。现代信息技术广泛应用于各产业部门，在工业革命所实现的机械化、电气化和自动化的基础上，进一步实现数字化、智能化、网络化和智慧化。可以说，信息化使经济基础、产业结构和社会形态发生了根本性的变化，实现了经济增长模式向知识密集型、社会管理向效益质量型的转化。

现代信息技术的发展和运用不仅对社会的生产方式、经营方式、管理行为等经济活动有着直接影响，而且还以其强有力的渗透力，广泛应用于社会生活的各个方面，直接或间接地引起人们生活方式、生活质量以及价值观念的变化。同时，随着互联网的普及应用，国家的安全已经不仅仅包括军事安全、政治安全、经济安全，还包括网络安全、意识形态安全和思想文化安全。在这个对信息技术依赖性不断增强的网络时代，伴随着信息技术的不断扩张，国家安全的内涵正在发生显著变化。从安全的角度来看，互联网具有信息流动性强和政治动员难以控制等特性，这给国家的治理带来诸多冲击。

二、信息技术发展为公共管理的变革提供了新的契机

公共管理的发展是一种动态过程，主要表现在公共管理机构体系内部效能和技术方法的革新以及对公共管理的促进等方面，其趋势是公共管理的现代化。公共管理发展的内容大体上包括公共管理系统的功能更新、公共管理制度的创新、结构再设计和行为科学化等。随着信息社会的来临，一方面，为了回应信息技术革命的挑战，公共管理的发展发生了方向性的变化；另一方面，信息技术也为公共管理的发展提供了新的契机。1993年，美国公布了《信息技术再造工程》的国家工作评审报告（National Performance Review， Reengineering Through Information Technology），提出借助先进的网络技术信息通信技术解决美国政府在行政管理和公众服务方面问题的战略方向，通过信息技术实现政府电子化和信息化，再造行政流程等政府管理变革，节约政府管理成本，加强政府与社会公众的互动，从而提升政府行政管理能力和效率，增强社会公众对政府的信任。［3］

1.公共管理环境的优化

公共管理的发展和公共组织的变革，常常是由环境的变化而引起。信息技术的发展，使公共管理环境发生了剧烈的变迁，从而引起公共管理系统的深刻变革。

就经济环境而言，信息社会一个最重要的特征是：知识和信息在资本运营和商品流通过程中占有越来越重要的地位。与之相适应，需要通过政府转变职能，调整其职能结构，强化对知识和信息的管理和调控，以加强知识产权保护为重点，引导、培育和扶持高科技产业的发展。政府职能结构的变化必然引起组织结构、人员结构和权力结构的变化。此外，全球经济一体化趋势使得公共管理的作用边界得到扩展，各国政府不仅要致力于治理本国范围内的市场失灵，而且还要参与治理世界范围市场失灵的“全球集体行动”。在全球经济一体化的推动下，公共管理发展的全球性也日益显现。总之，公共管理发展与经济发展是相伴相随的，是随着经济环境的变化而变化的。

就政治环境而言，知识和智力在整个社会权力结构中占有越来越大的比重。社会公众的民主意识与政治参与意识也进一步加强。信息社会的双向信息传输系统使社会公众意愿的表达更便利、更直接、更广泛，社会公众与公共管理部门之间可以形成一种良性的互动机制，推动理性化、民主化和法制化进程。

2.公共管理价值观的重塑

公共管理价值观是整个公共管理系统的灵魂。从一定意义上说，公共管理价值观体现了对公共管理行为的认同，决定了公共管理的基本功能与内在构造。在工业社会，效率在公共管理价值体系中占据重要地位，是衡量公共管理决策科学性、公共服务有效性、公共管理行为合理性的关键指标。然而，信息技术的发展为社会公众参与政治决策过程、公共管理活动等提供了有利的条件和机遇。信息开放度和透明度的增强，使社会公众对政治事务和公共管理事务的了解日渐增多，对传统公共管理的核心价值观发出挑战，取而代之的是社会公平正义价值与公共管理效率要求的并重，这是信息社会中公共管理发展的大势所趋。

换言之，信息社会中的公共管理必须考察其提供的公共服务是否促进社会的公平与效率，效率必须以公平的公共服务为前提、以正义的社会贡献为代价。社会公众需要的是公共管理体系运转的轴心，即社会公众的权利或利益应高于公共管理机构自身的利益扩展和利益满足。在信息社会，普遍地联入互联网已成为实现民主的前提之一，信息化与网络化使公共管理的民主化成为可能，使公共服务的公平性得以量化。

3.公共管理技术的创新

随着高新科技的发展和信息网络的普及，公共管理的发展越来越离不开公共管理技术的创新。计算机技术、卫星通信技术、光纤通信技术和大数据技术的进步，电子计算机技术和通信技术的密切配合，使人类对信息的提取、传递、储存、处理和挖掘的能力以令人难以置信的速度提高。一方面，互联网能够实现低成本的和大范围的信息传递；另一方面，互联网能够实现个性化的信息传播，信息的获取和传递可以随时随地进行，个人也能够更加从容地选择、吸纳和传播信息。

公共管理机构可以通过互联网更为充分地占有决策信息，了解和整合社会利益要求。显然，信息技术的发展使公共管理处于一种网络组织的状态，公共管理的决策者和执行者能够更好地与社会公众沟通。信息技术在公共管理领域的广泛和深刻运用，是一个不可逆转的发展趋势，这说明公共管理发展离不开公共管理技术的创新与普及。此外，信息技术的普遍运用，一方面减少了公共管理人员的重复性工作，使公共管理机构和人员缩减，因而会降低公共管理成本；另一方面带来了一系列新的公共管理模式和组织方法，从而极大地提高了公共管理效率，增加了公共管理的整体效益。

三、信息技术发展引起公共管理组织方式的新变迁

随着信息社会的发展，公共管理机构及其组织方式发生了深刻的变迁。

1.公共管理组织结构的扁平化与网络化

信息技术革命给公共管理组织带来的突出影响是减少组织管理的层次，扩大管理的幅度，使组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且体现出有机性、灵活性和适应性。

从人类社会诞生以来，在人类所有组织结构形式中，占绝对统治地位的是金字塔型的、自上而下的科层制组织结构形式，甚至在很长的时间内，是公共管理机构的唯一组织形式。这种组织结构形式在工业社会具有效率优势，但也带来环境适应的呆板、僵化和迟钝，并压抑了组织成员的全面发展。当人类社会进入后工业社会和信息社会之后，环境变得更为多样化和复杂化，社会也要求公共管理机构的管理和服务更加多元化、个性化。因而对传统的科层制的改革就不可避免。信息技术被广泛应用于公共管理组织系统，改变了传统科层制政府系统信息纵向传递模式，实现信息全方位、多层次、跨时空的网络化传递，无疑为对传统金字塔型的科层制进行改革提供了强有力的支持。20世纪80年代后西方国家相继掀起了政府再造的热潮，采取了一系列改革的战略和战术，使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。［4］

信息技术时代的公共管理组织结构，对现有的金字塔型和科层制组织结构进行重造，并积极创造新型的组织。许多国家的普遍做法是减少或者取消组织的中间管理层次，压平组织结构，推行网络化的组织结构形式，即所谓的组织结构扁平化。扁平化的公共管理机构组织结构强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协作，支持与目标联系，重视权力分散、自我管理和民主管理，强调公共人力资源的开发。这种扁平化的公共管理机构组织结构适应的社会技术基础是信息技术的应用，适应的环境是动荡的、多变的和复杂的，适应的需求是多元化的和个性化的。

2.公共管理权力结构分散化

在工业化社会中，为了能使生产要素有效地组织起来进行生产，进而有效地利用社会资源，必须要有控制型的组织权力结构，以保证大工业的有效进行。作为经济基础反映的权力结构，一般也采用控制型权力模式。但控制型权力结构也有明显弊端，高税收、浪费、僵化及低效率几乎成了多数国家政府的通病。

在信息技术革命的冲击下，传统的控制型权力结构逐渐被分散化的权力结构所替代。公共管理权力的分散与下移、决策权与执行权分离，有利于公共管理机构机动灵活地应付多元化、复杂化的公共管理环境与公共管理需求。此外，就公共管理民主化的实质而言，公共管理的权力来源于社会公众，公共管理权力的扩散，有利于还权于社会公众。让社会公众直接参与公共事务的管理，这正是公共管理民主化所追求的目标。更重要的是，社会公众已不再满足于僵化的、低效率的控制型权力结构，而要求能够提供具有多样化选择及具有分权式、高效率的公共管理机构，同时，随着互联网的普及，虚拟社区（社团）以惊人的速度出现，按照不同的主题把人群进一步细化，并通过多种多样的电子方式把这些社会公众链接在一起，为社会公众希望能够有参与公共事务决策权力的要求提供了有效的载体。信息技术的发展为社会转型带来了契机，也为提高公共管理机构能力创造了条件。

3.公共管理决策结构的交互式发展

在传统的工业社会中，作为政府重要职能之一的决策活动，往往采用是垂直型运行结构，决策信息从上往下流动，上级政府机构做出决策后，下级必须无条件服从，而且决策的最高层也很难确切地了解最底层的基本情况。而公共管理的中间层往往因缺少横向沟通，容易产生多种弊端。信息社会，社会公众通过互联网可以对高层的公共管理决策直接发表意见，公共管理机构之间也能够加强横向的联系。互联网还可将公共管理机构的决策情况集中在一起，让社会公众进行选择，从而形成交互式的公共管理决策机制。此外，信息技术的发展为公共管理决策的科学化与民主化奠定了坚实的物质基础与制度支持。反之，科学化与民主化的公共管理决策又促进和推动了经济社会的可持续发展。

4.公共管理主体的虚拟化

在传统社会中，作为公共管理主体的政府，其形态是客观存在的，就一定意义上而言是“有形”的“存在物”。在信息社会中，计算机的使用、信息的网络化、虚拟现实、虚拟社团、虚拟社区乃至虚拟国家都成为公共管理所面临的问题。与传统的公共管理行为相比，互联网使公共管理行为涉及的范围几乎不受限制，把社会公众的交往空间扩展到整个地球和结成网络的群体之间。在虚拟社区里，社会公众可以直接参政议政，民主的气氛更为浓厚，民主变得更为直接、真实。

虚拟共同体与虚拟社区的存在为虚拟政府的应运而生奠定了基础，也就说打造一个以互联网技术为基础，联结政府机关内部现有和正在建设的网络，并充分利用互联网、电子邮件、数码电视等技术广泛联结的“虚拟政府”。

虚拟政府指的是这样一种政府，它的信息流动和传播流动越来越依靠网络而不是官僚渠道或其他正式渠道……它的政府组织存在于组织间网络以及网络化的计算系统内，而不是各自独立的官僚机构内。一个虚拟政府由许多覆盖在正式官僚结构之上的虚拟机构（是由网络化的计算机所连接起来的组织）组成。［5］

政府的虚拟化主要体现在其内部的结构方式和规则体系两个方面。在结构方面，与传统政府依赖于永久性的实体组织不同，虚拟政府更强调具有临时性特征的任务型组织与行动者网络，并通过对传统组织结构的解构而实现自身的开放。在规则方面，与传统政府依赖于控制性规则不同，虚拟政府更强调促进性规则，并通过对促进性规则的自觉运用而获得更多的灵活性与有机性。正是由于有着这两个方面的变化，虚拟政府表现出了更高的开放性与灵活性。［6］

总之，在信息社会中，知识与信息是其基础、创新是其灵魂，信息技术是其支柱。在信息社会的各种要素尤其是知识与信息网络的合力作用下，公共管理的发展已发生了超越性的创新与变革。