多重制度逻辑视角下的旅游度假区开发模式变迁何以可能

(1)作为一种制度安排的旅游度假区的开发模式经历了什么样的变迁？开发模式的变迁带来了什么样的政治、社会与经济后果？

本研究选择海棠湾国际休闲度假区和亚龙湾国家旅游度假区作为案例地。研究发现：① 海棠湾国际休闲度假区的开发模式经历了由政府主导、企业配合模式向政府主导模式的转变。在新的开发模式下，三亚市政府强势推进度假区土地一级开发(征地、拆迁、补偿、安置以及基础设施建设)；面对政府的强势推进，社区居民采取的是 “疯狂抢建”和“聚众闹事”等行为。在度假区土地二级开发中，政府与企业的互动体现出“自由裁量模式”的特征。这主要体现在招商引资与土地出让中存在“量身定制”的可能性、海棠湾管委会为进驻企业提供“贴心服务”。② 亚龙湾国家旅游度假区开发模式经历了政府主导模式、企业主导模式到政府主导、企业配合模式的转变。在政府主导模式下，三亚市政府与主开发商是“不分你我”的关系；主开发商(国有亚龙湾公司)与外来投资企业的关系犹如大型商场经营者与外来租户之间的关系。然而，也正是在这一阶段，政府与当地社区之间的矛盾与纠纷开始出现。在企业主导模式下，三亚市政府与主开发商(中粮集团旗下三亚亚龙湾开发股份有限公司)之间的关系转为介入与反介入的互动与博弈；而作为度假区一二级联动开发的主开发商则“既当裁判又当运动员”，与其他入驻企业的竞争抑或矛盾日渐凸显；当地社区由于自身能力所限以及政府制度安排的忽视而逐渐被边缘化，与主开发商的矛盾持续凸显。在政府主导、企业配合模式下，度假区开发的主导权向政府回归，原来的主开发商虽然在理论上与其他入驻企业一样，但仍然可以通过自身资源谋得各种竞争优势；其他二级开发商可以且开始“越过”一级开发商谋划土地开发。开发商(一级和二级开发商)、政府与当地社区之间的关系并没有发生本质的变化，冲突持续。

(2)作为转型期中国制度变迁的主体，地方政府是如何转变旅游度假区开发模式的？也就是说，旅游度假区开发模式的变迁是如何可能的？

本研究以海棠湾国际休闲度假区开发模式变迁为例，从政府能力和合法性资源的理论视角，对这一问题进行了回答。研究发现：① 政府能力影响制度变迁的途径是双方面的。一方面，政府能力的欠缺(资源的匮乏)驱使地方政府推动旅游度假区的开发建设向政府主导模式转变，以便抓住度假区开发建设的主动权，最大化土地财政收益、提升政府能力。另一方面，政府能力的提升，尤其是源自于土地财政和土地开发专项贷款的财政汲取能力的提升，不但增加了地方政府的调控能力，也明显地改善了地方政府的自主性，从而使得旅游度假区的开发建设向政府主导模式的转变成为可能。② 合法性资源影响制度变迁的过程也是从两条途径展开的。一方面，制度扩散的合法性机制驱使地方政府推动旅游度假区的开发建设向政府主导模式转变。另一方面，合法性资源的拓展，也促成了政府主导开发模式的确立和不断推进。

(3)旅游度假区开发模式变迁的路径依赖是如何生成的？

本研究以亚龙湾旅游度假区的开发模式变迁为例，整合路径依赖理论和制度费用理论，对这一问题进行了回答。研究指出：① 亚龙湾旅游度假区开发模式的变迁存在路径依赖。② 旅游度假区开发模式变迁的路径依赖，更加适合用“道路分岔口”模式来解释。③ 本研究通过整合路径依赖理论和制度费用理论，提出旅游度假区开发模式变迁路径依赖生成的基本命题并进行了检验，即：在关键性节点上，对开发模式选择及变迁具有影响力的行动主体(各级政府、企业、社区居民等)面临着诸多选择。制度费用的存在从两个方面约束/结构化了潜在的选项：一方面开发模式的选择必须考虑到放弃之前制度安排的机会成本；另一方面必须考虑到选择新的制度安排的潜在新增成本。第三，制度遗产、利益集团讨价还价能力等均不同程度地、不同方向地影响了制度费用和制度收益。

(4)旅游度假区开发模式实施进展的显著差异，是如何产生的？

本研究通过比较海棠湾国际休闲度假区和亚龙湾国家旅游度假区新的开发模式实施的进展，发现开发模式的推进存在显著的差异。三亚市地方政府及当地企业提及的原因(行政管理约束、政治约束)可以部分地解释两个旅游度假区开发模式实施进展的差异，但其中根本原因是地方政府在两个旅游度假区开发建设中面临着不同的激励。三亚市政府在两个旅游度假区开发建设中所面临的不同的激励，解释了即便是同样面临行政管理约束/监管约束(征地拆迁和安置难题)和政治约束(政治精英与经济精英之间的权力关系)，哪个度假区的开发建设被提上议事日程并强势推进，哪个度假区的开发建设被“束之高阁”。亚龙湾二期在新的模式下开发建设进展缓慢的现实，不是偶然，而是转型期中国地方政府基于科层制逻辑的必然选择。