一个理论视角

(1)政府能力的界定及其分类

政府能力^[2](government capacity)是公共行政、全球政治、比较政治学等领域一个常见的概念。不同学科对政府能力的界定和理解存在差异。综合起来，至少存在以下几种对政府能力进行界定和阐释的途径(approaches)。① 行政主体的角度。从政府本位或行政主体的角度界定政府能力，一般将其描述为行政主体的一种特征或行政主体从事活动所具备的条件。例如，王绍光，胡鞍钢(1993)在《中国国家能力报告》中将国家能力(特指中央政府能力)界定为国家“将自己意志目标转化为现实的能力”。从这个角度界定的政府能力强调的是政府活动的单方面性、主观性和自主性。② 行政环境(客体)的角度。在采取这种视角的部分学者看来，政府能力是政府对行政环境的适应程度和反作用状况。我国台湾公共管理学者张世贤(1986)认为，政府能力是指一个政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力与合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力。③ 政府(行政主体)与环境(行政客体)互动关系的角度。张成福(1998)认为，政府能力的本质是政府与社会互动关系中政府活动的可能性与限度。政府能力作为政府在治理社会过程中所表现出来的潜力和效力绝非是政府一厢情愿的事情。在政府与社会互动关系中，政府治理能力一方面体现了政府实现自主目标的潜能，在另一方面则体现了政府向社会提供服务的供给状况。④ 政府政策(工具、手段)的角度。从这个角度理解和阐释政府能力的学者强调政府能力表现为政府能否恰当运用政策、计划等工具。沈荣华(1999)认为，政府能力是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。因此，在沈荣华看来，政府能力实际上就是政府的政策能力，即制定、实施和延续政策的能力。⑤ 政府活动/行为结果的角度。刘世军(1999)认为，政府能力是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度，并认为这几个方面绩效的大小强弱反映的是政府能力的大小强弱。⑥ 政府职能的角度。陈国权(1999)提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”，“会干什么”。

关于政府能力/国家能力的来源抑或分类，国内外学界曾进行过诸多探索，为我们理解政府能力提供了许多灵感。其中有影响力的论述主要有曼恩(1994)，维斯、霍布森(2009)，王绍光、胡鞍钢(1993)以及张钢和徐贤春(2005)等。曼恩(Mann，1986)将国家能力的概念区分为两种：① 专制能力/权力(despotic power)，是指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，类似于国家自主性概念；同时能借由合法的暴力工具来确保政策的操作。②基础能力/权力(infrastructure power)，当国家在执行政治决定时，政策贯穿社会与持续政策效用的能力。维斯、霍布森(2009)在曼恩分类的基础上指出，基础能力可以区分为三种主要的运作形式，即：① 渗透能力(penetration capacity)，国家政策运作时，政策意志与效果对于民间社会的穿透与传递之能力；② 汲取能力(extractive capability)，国家从社会集中所需资源的能力；③ 协商能力(negotiated  capability)，国家与重要的经济团体的协调与合作的能力。王绍光、胡鞍钢(1993)也指出，国家应具备的基本能力有：① 汲取能力(extractive capability)：动员社会经济资源的能力；② 调控能力(steering capacity)：国家指导社会经济发展的能力；③ 合法性能力(legitimation capacity)：国家运用政治意识形态，凝聚共识，稳固政权的能力；④ 强制性能力(coercive capacity)：国家运用暴力维系其统治地位的能力。其实，王绍光、胡鞍钢的分类中，汲取能力和调控能力，对应于曼恩(Mann，1986)分类中的基础能力；而合法性能力、强制性能力则对应于曼恩分类中的专制能力。此后，王绍光教授进一步将现代国家的国家能力分为八种^[3]，但这八种能力始终没有超出曼恩的专制能力与基础能力的划分框架与之前他和胡鞍钢共同提出的四种能力的分析框架。它们分别是：① 强制能力：对外保卫政权和领土完整，对内维护社会秩序；② 汲取能力：政府从社会汲取一定财政资源的能力；③ 濡化能力：强化国家认同以及核心价值观的培养；④ 监管能力：制止因工业化、市场化、城市化所可能给市场竞争和社会带来的危害；⑤ 统合能力：政府对自身的机构和工作人员行为的约束；⑥ 再分配能力：国家在不同社会集团间对稀缺资源进行权威性的调配，从而保障社会中所有人的经济安全，缩小社会不平等；⑦ 吸纳能力：政府对社会不同意见和利益诉求的吸收；⑧ 整合能力：政府应该建立制度使不同社会团体表达出来的各种政策偏好得以整合。

张钢、徐贤春(2005)在整合相关研究的基础上，根据资源基础理论和动态能力理论，提出了一个理解政府能力的新视角。在他们的研究中，政府被看作一个组织。理解政府能力的内涵，可以从分析一般组织能力开始^[4]。政府作为一个公共组织，从本质上来说就是一个投入与产出的转换器，其通过各种资源的引入与输出，行使着其对社会各个领域的职责。在他们的政府能力形成与运用模型中，资源构成政府能力的主线，正是由于资源的获取与运用，构成了政府能力的核心。因此，政府能力就是政府获取资源、配置资源、整合资源和运用资源的能力。这一分析框架对本研究不无启发。

(2)政府能力与制度变迁

徐进、赵鼎新(2007)在分析和解释明朝万历年间苏州和武昌地区发生的抗税民变时认为，跨越地方科层及精英集团、以太监为税使直接在地方扩大税源的做法使得明朝政权在税收问题上成了一个寡头国家，从而频频诱发民变。苏州民变之所以能够迅速解决，主要是因为苏州科层在税使进驻后仍然享有自主性从而为其理性处理民变提供了可能性；武昌当局则由于在税使到来之后丧失了这些能力而使民变变得更加激烈。曹正汉(2011)在杭州萧山、广东佛山南海进行长时间的田野调查之后发现：上述两个地区在快速工业化和市场化背景下，被征地农民经历了改革开放前后的追求安置(安置要求权)到90年代中后期开始追求参与土地开发的转变。曹正汉(2011)把这种现象称为中国被征地农民的“安置要求权向土地开发权演变”。那么，在上述区域，为什么会经历如此变化呢？曹正汉认为，地方官员的任期制和中国现行政治体制下的官员激励，导致地方政府官员有足够的动机来透支，即征用掉本应留给下届政府征用开发的土地资源。然而，地方政府的征地开发行为受到政府能力，主要是财政汲取能力的约束，因此迫不得已采取与农民合作的方式(响应农民对土地开发权的诉求)。那么，这种解释难免造成的疑问是，为什么在政府能力的约束下，地方政府会采取与农民合作的开发方式？为什么不是像海南全省上下那样采取引入企业参与一级开发的方式？或者争取银行专项贷款呢？在颇受关注和争议的中国城市户籍制度改革领域，王清(2011)指出，财政收入的汲取已经成为地方政府变革城市户籍制度的主要动力。一方面，地方政府为增加财政收入、提升政府能力，不惜通过各种措施不断变更户籍管理制度，即所谓的“利益扩散”；另一方面，在分税制改革之后的地方政府财政压力下，为消解财政能力匮乏的境地，一定程度上摆脱财政负担，地方政府则通过各种渠道来变更户籍管理制度，即所谓的“利益剥离”。

在制度扩散领域，也有不少学者从政府能力(资源)的视角做出过解释。雪拉、李敬穆(Sherer & Lee，2002)曾以美国大型律师事务所新的人力资源管理制度的变迁和扩散为例指出，人力资源的稀缺性，不论是在制度扩散的早期，还是晚期，都驱动着(drives)律师事务所进行人力资源管理制度的变革——采纳某种特定的、被广为接受的制度安排。具体而言是，资源稀缺性越高的办公室，越有可能(动力)采纳新的制度安排。周雪光(Zhou，1993)在研究美国专业许可证制度在各州的扩散时也指出，职业权力(某个具体职业的声望以及影响力)推动了专业许可立法，而政府能力(州政府的人均财政收入和党派竞争)也在其中起到了显著作用，即州政府能力越强，该州采纳专业许可立法的比率也越高，但政府的作用因职业类型的不同而有所差别。

那么，在海棠湾休闲度假区开发模式变迁作为一种特定制度安排的演化与发展的具体场域，政府能力是如何影响政府主导模式的确立与推进的呢？其所对应的理论问题是：政府能力影响制度变迁的具体机制是什么？