风险评估与对策建议

五、农村集体经济体制变革的前景：风险评估与对策建议

南海以“政经分离”为核心理念的集体经济体制改革，不管是一种被动的反应还是一次主动的尝试，在目前这个改革运行的初期，其存在的问题一时还不可能完全暴露出来。但从这套制度设计及其运行的环境条件展开分析，我们不难预测出其潜在的风险。

（一）政经能否完全分离？如何分离？怎么彻底分离

从严格意义上讲，“政经分离”应该是行政管理职能与经济管理职能的分离。虽然在实际的运行过程中，党组织与自治组织实际上承担了类似行政组织的管理职能，但又不是全部，从法律角度来讲，村庄现有的自治组织、集体经济组织、党组织都不是法定的一级行政组织，既如此，“政经分离”在“政”不存在的情况下，又如何分离呢？国家对国有、集体经济的占有与支配冲动，形成了国家通过对村庄党组织、自治组织甚至集体经济组织的控制实现间接控制国有、集体经济的模式。姑且不论这一旧制度运行的惯性依然很强大，在没有消除国家对国有、集体经济的占有与支配冲动的背景下，在村庄层面所实施的所谓“政经分离”能不能实现真正意义上的分离本身就是一个问题。在目前运行的过渡模式下，虽然分离了自治组织与集体经济组织，但由于与党组织的联结，这两个组织并没有完全实现实质意义上的分离就是证明。因此，要想在村庄层面实现真正意义上的“政经分离”，就要首先抑制国家对村庄集体经济的控制冲动，放弃与村庄集体争利的模式，才能实现真正意义上的“政经分离”，进而实现这一制度体系设计的目标。

（二）党组织、自治组织、集体经济组织三驾“马车”的权力关系如何协调

南海各村庄在旧制度的实际运行过程中，由于党组织、自治组织、集体经济组织三个组织主要成员的高度交叉任职，这三个组织的运行类似于“一套班子、三块牌子”的模式，三个组织不存在权力关系矛盾。“政经分离”的制度设计使三个村庄组织——党组织、自治组织与集体经济组织——相对独立，要求这三个组织各自发挥自己的职能。但由于村庄事务是不可能完全分离的整体，各具话语权的三个组织在面对同一个公共事务时，就很容易各自依据自身的定位而作出相互冲突、相互矛盾的决策。如果缺乏一套行之有效的协调机制，三个组织对村庄公共事务的管理就会相互“打架”，大大降低村庄事务管理的效率与效果。目前在实际运行的过渡模式中，为了防止出现三大组织“打架”或相互推诿的情况发生，各村庄基本上都将村党支部凌驾于自治组织和集体经济组织之上，通过党支部成员分别兼任自治组织和集体经济组织主要负责人的模式，将三个组织的权力矛盾收到党组织内来协调解决。从这个角度来说，目前运行中的过渡模式并没有实现真正意义上的“政经分离”，准确地说只是实现了自治组织与集体经济组织的分离，甚至由于党组织的联结纽带作用，自治组织与集体经济组织依附在党组织周围，自治组织与集体经济组织的分离都不够彻底。因此，要实现真正意义上的“政经分离”，必须明确界定三大组织的权利与义务，明确界定三大组织的职责范围，并建立相应的组织间权力关系协调机制，才能真正实现“政经分离”制度设计的初衷。

（三）公共财政缺位、高度依赖集体经济支持的公共服务如何维持？

以高度发达的集体经济为基础，南海各村庄集体提供了大量的诸如道路铺设、安保监控等村庄范围内所必需的公共服务，这些公共服务不仅覆盖本地村民，很多也覆盖了村庄里的外来人口。就目前的情况来看，公共财政并没有为这些公共服务“买单”，也就是说，在这些公共服务的提供方面，公共财政是缺位的。根据“政经分离”的制度设计，集体经济的收益支配权不再由公共服务组织掌握，而是由相对独立的、专门的集体经济组织运营与管理。如果集体经济组织没有为公共服务付费的义务，目前村庄范围内非村民独享的公共服务就很可能失去集体经济的支持，在这种情况下，村庄所需的公共服务如何维持就是一个重要问题。在目前的运行过程中，由于村庄的党组织实际上横跨了自治组织与集体经济组织，在以往制度惯性的作用下，村庄集体经济还可以为公共服务提供一定的经费支持，但从目前制度设计的长效运行来看，将村庄必需的公共服务纳入公共财政预算是必然的趋势。因此，在目前集体经济还能够为村庄公共服务提供经济支持的情况下，逐步降低集体经济支持的比例并相应提高公共财政的比例，实现从完全的集体经济支持模式向完全的公共财政支持模式的平稳过渡，既有利于缓解陡增的财政支出压力，也有利于集体经济从公共服务领域平稳退出。

【注释】

[1]宋子和：《广东经济理论界在改革开放中的探索》；中共广州市委党史研究室：《亲历改革开放》。

[2]马健：《南海模式：创新与困局——对南海土地股份合作制发展状况的调查》，载《农村工作通讯》，2008（17）。

[3]南海市推行股份合作制办公室：《南海市农村土地股份合作制的实践》，载《南方农村》，1997年6月。

[4]王启广：《南海改革“村治”，探索“政经分离”》，载新华社《瞭望东方周刊》，2010年11月15日。

[5]《南海年鉴2011年（网络版）》http://www.nh10.com/nh2011/main.html。

[6]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。

[7]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。

[8]党国英：《南海农村综合改革下一步如何走？》，载《南方日报》，2011年4月7日。

[9]《南海年鉴2011年（网络版）》，http://www.nh10.com/nh2011/main.html。

[10]《南海实施“政经分离”社长抓经济 村长做服务》，载《南方日报》，2011年6月17日。

[11]《村委会架构下的“政经分离”》，载《珠江时报》，2011年4月25日。

[12]《佛山市南海区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，佛山市人民政府文件，佛府〔2011〕36号。

[13]陈琪，卢福营：《中国农村村庄治理方式的发展趋势》，载《中国农村观察》，2001（3）。

[14]区邦敏区长在南海区村（居）经联社社长培训班上的讲话。

[15]《南海区落实农村出嫁女及其子女合法权益工作总结》，2010年12月30日。

[16]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。

[17]《佛山市南海区深化农村体制综合改革工作简报》（第6期），2011年5月13日。

[18]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。

[19]《南海区村（居）民委员会工作细则（试行）》。

[20]《南海区经联社工作细则（试行）》。

[21]《六问农村“政经分离”》，载《南方月刊》，2011年11月30日。

[22]《南海区经联社工作细则（试行）》。

[23]区邦敏（南海区区长）：《在“2011年南海区村（居）经济联社社长管理能力提升培训班”上的讲话》，略有改动。

[24]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》，2011年6月3日。

[25]《关于加强和健全南海区社区服务中心建设的实施办法（征求意见稿）》。

[26]《网络行政＋政经分离——南海成为全省综合试点，并被佛山确定为先行先试单位》，载《南方日报》，2011年8月2日。

[27]《佛山市南海区创新社会管理试点工作方案》。

[28]《2010年度南海区农村经济基本情况》。

[29]《佛山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要36号纲要》。

[30]《南方日报》，http://news.sina.com.cn/o/2011-03-30/082122206669.shtml，2011年3月30日。