高速公路的运营管理体制有待立法明确

高速公路的管理体制涉及建设管理体制和运营管理体制。笔者通过查阅相关资料，发现我国高速公路的建设管理体制已经较为完备，上有《公路法》二十三条和《收费公路管理条例》十一条的“法人建设规定”统筹，下有《国家重点建设项目管理办法》和《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的具体指导，法律体系完善统一，内容完备，但当前的高速公路管理体制仍然存在很多问题。

1．高速公路经营管理体制

由于高速公路的建设需要大量的资金，在2004年以前，各省的交通厅多设立高速公路企业或者事业单位以交通规费为后盾，负责高速公路的融资筹建工作，推进高速公路的建设工作。由于国企改革的推进，2003年3月24日，国有资产监督管理委员会成立，按照中央的指示，践行“政企分开”的原则，形成了高速公路的建设任务由各省、自治区和直辖市的交通厅负责，高速公路企业由国有资产监督管理委员会管理的局面，如河北国资委管理河北路桥集团有限公司，安徽省国资委管理安徽省省高速集团。这种管理局面也为以后的融资困难埋下了祸根，各省、自治区和直辖市的交通厅以交通规费为负责建设任务，但是有限的交通规费难以完成高速公路的建设任务，而失去交通规费做后盾的高速公路企业的融资能力也有所下降，这不利于高速公路的发展。

2．行政管理体制

高速公路的行政管理体制的问题主要体现在两方面：一方面，交通部门和公安部门职权划分不清，相互争夺职权；另一方面，交通部门内部职权安排不合理。

（1）交通部门和公安部门职权划分不清，相互争夺职权。

《公路法》第八条第一款规定“国务院交通主管部门主管全国公路工作”。第二款规定“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。《道路交通安全法》第五条规定“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。虽然看似法律法规对各地区的交通主管部门和公安机关的交通管理部门的职责作出了明确划分，可是现实中两个部门经常为一些事宜争夺管理权，比如高速的维修设施车辆的上路事宜，按常理推理，应该属于路政管理，可是一些地方的公安交通管理部门规定维修公路设施车辆上路必须经过其许可。哪些事宜属于路政，哪些事宜属于交通安全，笔者认为应该采取列举的方式在法律法规中列明。目前在高速公路上执法的四支队伍，尤其是公安交警与路政、运政、稽征执法队伍，相互之间职能交叉、机构重叠、重复执法、重复收费、人员的重复设置在高速公路管理体制中普遍存在。我国目前高速公路路政管理是“一路两制、政出两门”，公路路产、路权由交通行政机关授权高速公路路政管理机构管理，高速公路的交通安全则由公安机关管理。这种高速公路的管理体制必然会导致职责不清、职权交叉、重复管理的问题，也会导致社会资源的浪费。

同时，交通部和公安部各自通过制定部门规章争夺职权，交通部制定的《运输业车辆综合性能检测站管理办法》第三条规定“各省、自治区、直辖市交通厅（局）为本地区车辆综合性能检测站的主管部门。交通厅（局）对检测站的建立，应统筹规划，合理布局，避免重复建设”。而公安部制定的《机动车辆安全技术检测站管理办法》第二条规定“本办法所称机动车辆安全技术检测站，是指根据《中华人民共和国道路交通管理条例》和《机动车管理办法》的规定，按照法定标准，对在道路上行驶的机动车辆进行安全技术检测的工作站”。交通部制定的规章规定由交通部门负车辆综合性能检测，而公安部制定的规章规定由公安部门负责车辆安全技术检测，综合性能检测从一般理性人的视角看，应该包括车辆安全技术检测。两个部门的规定体现了对职权的争夺。

（2）交通部门内部职权安排不合理。

交通部门内部职权的划分，在全国没有统一的体制，但是根据1992年3月国务院颁布的《国务院办公厅关于交通部在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发〔1992〕16号），其中规定：“高速公路管理的组织结构模式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”所以关于高速公路管理的组织结构形式在省级行政区域内实现了统一。全国范围内的高速公路运营管理体制有以下几种：

高速公路事业型运营管理体制，主要指在国务院交通主管部门及各省级交通行业主管部门统一规划指导下，各省级交通主管部门直属相关事业单位既具体负责各行政区域内高速公路的投融资、建设、收费、养护、路政等方面的行业监管工作，又承担具体运营工作，同时各省级交通主管部门代表政府履行出资人职责。

高速公路隶属省交通主管部门企业型运营管理体制，主要指在国务院交通主管部门及各省级交通行业主管部门统一规划指导下，各省级交通行业主管部门和其直属相关事业单位负责各行政区域内高速公路某些方面的行业监管工作，但监管职能不全面或缺位。同时省级交通主管部门作为出资人成立省域范围的高速公路企业，并履行国有资产监管职责。高速公路企业承担高速公路具体融资、建设、收费、养护等日常运营工作，这类企业经营的基本都为收费还贷高速公路。

高速公路隶属省国资委企业型运营管理体制，主要指在国务院交通主管部门及各省级交通行业主管部门统一规划指导下，各省级交通行业主管部门及直属相关事业单位负责各区域内高速公路的行业监管工作，监管职能比较全面，同时也负有普通公路的行业监管职责。由省国资委作为出资人成立省域范围的高速公路企业，并履行国有资产监管职责。高速公路企业承担高速公路具体融资、建设、收费、养护等日常运营工作，这类企业管理的基本为收费经营性高速公路。

上述不同的三种管理体制虽然是根据各省不同的情况形成的，但是仍有很大的缺陷，主要表现在收费还贷高速公路的运营管理体制政企不分。各省交通主管部门既是行业规划者，又是政策制定和执行者，还是收费还贷公路的实际经营者，这种制度安排下，交通主管部门实际上是集政府职能和企业职能于一身。虽然大部分省份的收费还贷经营主体都由原来的事业单位转制成企业集团，但由于它们是由政府部门演变而来，在人事、薪酬等方面仍无自主权，还没有成为真正的企业，这种政企不分的运营管理体制导致垄断利益和行政权力相结合进而形成更强的垄断势力，导致这种治理结构在社会主义市场经济中的低效率。^[6]

【注释】

[1]黄健．我国高速公路建设与运营管理中的法律问题思考．四川大学，2006届硕士学位论文．

[2]黄健．我国高速公路建设与运营管理中的法律问题思考．四川大学，2006届硕士学位论文．

[3]龚学德．高速公路立法管理的现状、问题与对策研究．河南社会科学，2013，6．

[4]董超．我国高速公路收费的违法问题研究．南京工业大学，2012届硕士学位论文．

[5]董超．我国高速公路收费的违法问题研究．南京工业大学，2012届硕士学位论文．

[6]姜岩飞．高速公路运营管理体制及收费政策研究．长安大学，2014届硕士学位论文．