基本形成以服务贸易为重点的对外开放新格局

加快形成以服务贸易为重点的对外开放新格局，积极推动服务业市场双向开放，既是“二次开放”倒逼市场化改革的重点，也是形成有利于经济转型升级外部环境的关键所在。

（一）实现2020年服务贸易占比达到20%

以服务贸易为重点加快国内自贸区建设，加快培育服务贸易竞争新优势，加快双边、多边自贸进程，扩大与贸易伙伴的服务业市场双向开放，把服务贸易打造成为带动国内经济转型升级的新引擎。

1．我国服务贸易需要“补短板”

（1）服务贸易占比过低。2014年我国已经成为世界第二大服务贸易国、第二大服务贸易进口国和第五大服务贸易出口国，但服务贸易占外贸总额的比重仍然较低。2014年，我国服务贸易额占外贸总额的比重仅为12.3%，比全球平均水平低8.3个百分点，也明显低于2013年全球19.6%、美国22.1%和印度26.5%的水平。2015年，我国服务贸易进出口总额7130亿美元，不足货物贸易额的1/5。^[9]我国货物贸易额在全球货物贸易总额中占比超过10%，而服务贸易额在全球服务贸易额中占比仅为6.2%。在世界前十大服务贸易国中，我国人均服务贸易额为448美元，是美国的12%、德国的6%、日本的16%。^[10]实现经济转型升级，提高我国对外贸易的竞争力，关键在于大幅度提高服务贸易的比重。

（2）服务贸易仍以传统服务为主体。我国服务贸易出口主要集中在运输、旅游等比较传统的领域，金融、教育、医疗等现代服务贸易领域占比较小的格局仍未有很大改变。2014年，旅游、运输服务和建筑服务三大传统服务进出口占服务贸易总额的62.6%，而金融、保险、计算机和信息服务咨询分别仅占0.14%、0.86%、3.51%、8.89%，^[11]与服务贸易发达国家存在较大差距。

（3）服务贸易逆差逐年扩大。1995—2014年，我国服务贸易连续20年逆差，并且逐年扩大。2007年，我国服务贸易逆差为76亿美元，2014年服务贸易逆差达到1980亿美元，是2007年的26倍。^[12]2015年1—9月，我国服务贸易出口额为1716亿美元，进口额为3237亿美元，服务贸易逆差达1521亿美元，同比增长30.9%。^[13]我国服务贸易竞争力指数远低于英国、美国、法国等服务贸易出口大国。美国是全球最大的服务贸易顺差国，服务贸易顺差2318亿美元，^[14]而我国则是全球最大的服务贸易逆差国。^[15]我国服务贸易的比较竞争优势主要集中在资源、劳动力密集型传统行业，在知识、技术密集型行业处于明显的竞争劣势地位。2013年，我国生产性服务贸易逆差为663.8亿美元，占当年服务贸易逆差的56%。^[16]作为推动“中国制造”向“中国智造”转变重要支撑的生产性服务业发展严重不足，使我国制造业在全球产业链和价值链中仍处于较为低端的位置。

（4）服务贸易区域发展不均衡。虽然目前我国国内区域服务贸易发展差距在缩小，但是各区域服务贸易发展整体上仍很不均衡。2015年，长江经济带沿线11个省市的服务贸易进出口总量占全国四成，而我国中西部地区的服务贸易进出口占比仅为15%。^[17]

（5）服务贸易开放程度明显低于其他国家。当前，我国服务贸易限制指数（0.366）仍高于英国（0.14）、美国（0.18）、德国（0.18）、日本（0.23）、韩国（0.23）、法国（0.26）等世界主要发达国家水平。与其他金砖国家相比，我国服务贸易限制指数仅低于印度（0.66），但高于巴西（0.23）、俄罗斯（0.26）和南非（0.35）。一些行业仍对市场准人进行严格的限制，一些行业尚未开放。例如，快递、广播、空运、电信、法律、审计、保险、商业银行等领域的服务贸易限制指数分别为0.868、0.784、0.591、0.529、0.524、0.5、0.496和0.492，服务贸易限制相对较大，处于低度开放水平。^[18]

2．把服务贸易占比达到20%作为“十三五”预期性指标

抓住新一轮服务贸易自由化的历史机遇，提高服务贸易比重，争取到2020年我国服务贸易占对外贸易的比重至少达到20%。从现实情况看，2020年服务贸易占比有条件达到20%（见表4-2）。

表4-2　2020年、2030年中国GDP、外贸总额、服务贸易总额及占比预测

数据来源：根据世界银行数据库、2015年中国国家统计年鉴数据测算。

（1）消费结构升级和人口城镇化的带动。随着消费升级和人口城镇化进程加速，到“十三五”末城镇居民服务型消费占比有条件由目前的不到40%提升到50%左右。^[19]服务型消费的快速增长将带动服务贸易的增长。

（2）产业结构转型升级的带动。无论是制造业服务化，还是服务业自身的结构优化，都将带动服务贸易比重进一步提升。

（3）“一带一路”战略的带动。“一带一路”重大基础设施互联互通项目落地，将显1带动相关服务贸易增长。由此，“十三五”，服务贸易占比有条件每年提高1.5个百分点左右。

（4）国内自贸区试验的带动。将自贸区打造成中国经济“升级版”，需在贸易便利化上取得重大突破，尤其是服务贸易的便利化先行先试，将有利于为国内提供可复制、可借鉴的模式，提高我国服务贸易发展的环境和水平（见表4-3）。

从现实看，要确保“十三五”服务贸易实现14.5%～17%的增速，即至少保持略高于金融危机后的增长势头，才能使以服务贸易为重点的“二次开放”释放出与“一次开放”相当甚至更大的红利。到2020年，我国服务贸易总额占世界服务贸易总额的比重将由2014年的6.2%提高至10%；形成传统服务贸易和现代服务贸易均衡发展的贸易结构，争取在电信、信息技术、电子商务、健康医疗、教育等现代服务贸易领域形成竞争新优势。

（二）以服务贸易为重点加快国内自贸区建设

加快服务业市场开放，推动服务贸易进程，是国内自贸区肩负的历史使命。服务于经济转型升级的国内大局，积极参与全球服务贸易进程，需要国内自贸区扮演先行先试的角色。

1．国内自贸区建设需要着眼于国家对外开放的大局

（1）提高服务业对外开放水平具有迫切性。当前，服务业市场已经成为最大的投资市场。2000—2014年，我国服务业实际利用外资占比由25.7%提高到55.4%。^[20]“十三五”，随着服务需求的持续释放，服务业引人外资的潜力和空间仍然巨大。有研究表明，开放对我国制造业增长的贡献约为28%，而对服务业增长的贡献仅为7%。^[21]由于我国服务业领域的对外开放严重滞后，服务业难以充分利用国际先进技术和管理经验，制约了服务业的有效供给，导致国内的教育、医疗等服务消费外流的问题比较突出。

表4-3　2001—2014年我国服务贸易发展状况　（单位：%）

数据来源：根据《中国国家统计年鉴2015》、WTO《世界贸易报告》及《国际贸易统计》计算所得。

（2）国内自贸区需要聚焦于探索服务业市场开放。自2013年上海自贸区挂牌以来，国内自贸区建设发展迅速，从一地向四地推进。服务业对外开放是上海、天津、广东、福建四大自由贸易试验区先行先试的重要内容，四大自由贸易区的开放试验一定程度上拉动了服务贸易发展。以上海为例，2015年上海服务贸易进出口额为1966.72亿美元，较上年增长14.5%，约占全国服务贸易规模的27.6%；上海服务贸易进出口总额占全市对外贸易总额的比重持续上升，由2014年的27.3%提升至2015年的30.3%。^[22]

【专栏4-1】

四大自贸区服务业开放情况

2013年，上海自由贸易试验区选择在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等六大领域18个行业扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。^[23]新设的天津、广东、福建自贸试验区复制了上海自贸试验区在“准入前国民待遇＋负面清单”模式上的成功经验。

2015年4月起，四个自贸区共用一张负面清单，实施外商投资企业设立及变更备案制度，在投资管理、贸易监管、金融开放和市场监管等领域加快改革创新，在简政放权、优化服务等方面先行先试。2015年4月20日，我国出台《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，列出适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区的不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施。《自贸试验区负面清单》依据《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2011）划分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施。其中特别管理措施包括具体行业措施和适用于所有行业的水平措施。^[24]

相比上海自贸区2014年版的负面清单，四大自贸区共用的《自贸试验区负面清单》，门类减少了3个，特别管理措施减少了17条，缩短了12.2%，提升了自贸试验区的开放度和透明度。

四大自贸区在开放程度方面是相近的，目标一致但各有侧重。比如说广东自贸试验区主要任务是推动粤港澳经济的一体化，特别是在服务业方面。2015年，粤港澳在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）框架下基本上实现服务贸易的自由化，服务贸易部门有160个，广东对港澳地区开放的有153个，这是广东自贸试验区特有的。^[25]

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（3）进一步明确国内自贸区的角色定位。应对全球贸易格局和规则变化的新趋势和新挑战，我国需要以服务贸易为重点加快国内自贸区建设，对更加开放的体制机制、更高标准的经贸规则进行先行先试，探索符合经济转型升级需要的最优开放模式，为我国推动全球自由贸易进程、参与全球贸易投资规则制定提供实践依据。

2．更大范围突破服务业市场开放的限制

（1）服务业市场开放是扩大服务贸易的关键。服务业市场开放蕴含巨大的贸易投资空间。从发达国家的经验看，服务业市场开放大大促进了服务贸易发展。一方面，在有效需求的前提下，一个部门越开放，往往这个部门的贸易投资规模越大。服务业外商直接投资（FDI）与服务贸易存在正相关，初步估算，服务业外商直接投资每增加1个百分点，服务贸易增长0.79个百分点。^[26]如果“十三五”能提高服务业开放程度，将大大促进我国服务贸易的发展。另一方面，服务业市场开放将使得在国际市场竞争环境中的国内服务业企业加速优胜劣汰，以形成国内服务业企业的竞争力，有利于我国服务贸易的整体提质增速。

（2）大幅缩减负面清单数量。目前，国内四个自贸区在实施负面清单管理方面取得了明显成效，但在推进服务业市场开放上，目标并不明确，尚未有实质性突破。例如，自贸区在服务贸易开放上仍然限制较多，如《自由贸易试验区外商投资准人特别管理措施（负面清单）》（国办发〔2015〕23号）列出的122项的负面清单中，有80余项针对服务业。^[27]建议到2020年，自贸区负面清单中服务贸易项目缩小到40项以内，为其他地区实施负面清单管理提供可复制、可推广的重要经验。

3．探索服务贸易新规则

（1）加快服务贸易开放先行先试。试验区可先在重点服务贸易领域的开放深度和广度上大胆尝试，在总结经验的基础上逐步扩大开放试点内容，进而参照发达国家和国际上高水平自贸区的服务开放模式和标准，尝试以“负面清单”的管理模式推进服务业开放。通过放宽准人门槛和经营范围限制、拓展开放领域等，吸引境外服务业投资者进人当地市场，有效促进服务业竞争，提升服务水平，为我国在更高水平的国际服务业竞争中打造开放高地，形成国际竞争新优势。^[28]

（2）在试验基础上提出服务贸易新规则。以国内自贸区为平台，探索整合国内外规则，加快涉外经济体制改革，建立与国际接轨的市场开放和市场运行体制与政策体系。到2020年，初步形成中国版国际贸易规则特别是服务贸易新规则。对反倾销规则、全球供应链自由化、自然人流动、电子商务、对外投资保护等新议题进行压力试验和隔离试验。在试验的基础上，将全球价值链、基础设施互联互通、发展援助、电子商务、产业园区等纳人新的双边、多边自贸协定。

4．推动国内自贸区扩容

（1）实现沿海、沿边、内陆合理布局。目前，国内各省市掀起自贸区申报热潮，广西、重庆、湖北、江西、山东、海南等地纷纷上报自贸区方案。要在加快四大自贸区建设的基础上，选择在以服务业为主导、服务业发展较快的其他沿海、沿边和内陆地区建设产业侧重点不同的自由贸易试验区。

（2）推动一批边境合作区升级为自贸区。“十三五”，应推动一批边境合作区升级为自贸区，创新开放模式，在服务贸易自由化和服务业市场开放上加大力度，形成特色鲜明的服务贸易基地，扩大我国与周边地区信息、金融、保险、物流运输等相关服务贸易，促进文化、中医药、软件和信息服务等新兴服务出口，培育服务贸易竞争优势，形成服务贸易出口新的增长点。

（3）与主要贸易伙伴合作建设跨境合作贸易园区。目前，我国企业正在投资建设69个具有境外合作贸易区性质的项目，分布于33个国家，涵盖加工制造、资源利用、商贸物流、科技研发等多种类型。^[29]应当把服务贸易特别是跨境金融服务作为境外经济合作区建设的重要任务，为我国服务业企业走出去搭建境外平台；结合当地需求，与当地政府协商，在境外合作贸易园区内推行服务贸易自由化、便利化政策，便于企业的跨境投融资活动；推动本币交易，加快人民币与当地货币的合作，推进人民币国际化。

（三）加快服务业市场的双向开放

服务业市场开放不单单是我国服务业的对外开放，还包括其他国家，尤其是发达国家对我国的开放，其本质是双向市场开放。既要主动推动国内服务业对外资开放，又要争取其他国家服务业对我国企业对等开放。

1．有序扩大国内服务业对外开放

（1）降低外资准人门槛。加快推行准人前国民待遇和负面清单模式，缩小负面清单的限制范围。实行服务业外商投资登记备案制。在一般服务贸易领域，针对外国公司设立的变更审批逐步改为备案管理。实行外商投资企业信息申报及共享公示制度。

（2）有序推进重点领域开放。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域的外资准人限制。

（3）向自贸协定伙伴优先开放。与加快实施自贸区战略相结合，在我国经济转型和产业升级亟须的服务领域、与贸易伙伴优势互补的服务领域，优先向自贸协定伙伴开放。参照内地对香港服务贸易开放的办法，对自由贸易协定伙伴扩大服务贸易部门的开放，在更多以“商业存在”服务模式为主的领域给予自由贸易协定伙伴国民待遇，加快推进服务贸易的双边开放。

（4）大力发展服务外包业务。服务业外包逐步取代制造业外包成为全球化的新趋势。建议研究制订中国国际服务外包产业振兴行动计划，重点发展软件和信息技术、研发、设计、互联网、医疗、工业、能源等领域的服务外包；加快发展教育、健康护理、文化创意、金融、交通物流、科技服务等领域服务外包；着力提升服务外包业务的附加值，增加服务外包示范城市数量，培育若干个具有特定服务区域（特定对象国）和特色领域（特定产业）供应链整合能力的示范城市；尽快出台相关政策，在全国范围内普及推广示范城市在品牌、技术、信用方面创建的成功经验，推动服务外包市场的规范和快速发展，充分利用服务外包提升全国服务业发展水平。

2．推动与自由贸易伙伴的双向市场准入

（1）加快建立双边和区域服务贸易协定。打破一些国家对我国服务贸易的壁垒，共同削减关税和非关税壁垒。率先在新兴经济体、欧洲等国家和地区取得突破。加快拓展与主要贸易国家在金融、信息、物流业等服务业领域的开放合作，把服务业开放和服务贸易自由化作为双边、多边合作的重点。

（2）签订投资相互保护和促进协定，支持企业“走出去”。适应我国产业转移的趋势，加快与周边国家签订投资保护和促进协定，为我国制造业企业“走出去”提供法律保障；加快与“一带一路”沿线国家签订投资保护和投资促进协定，推动我国企业与“一带一路”沿线国家企业进行产能合作和产业合作；加快与发达国家签订投资保护和促进协定，督促美国和欧盟承认我国市场经济地位，给予我国的企业和投资与其他市场经济国家企业和投资同等的地位和待遇，不单独设置针对我国企业的技术壁垒、国家安全审查制度等。

（3）推动政府采购市场互惠对等开放。发达国家政府采购的规模一般占年度GDP的10%左右，^[30]新兴市场的政府采购规模也在不断扩大。2014年，我国政府采购规模为17305亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%，^[31]未来还有很大发展空间。“十三五”，我国应积极加人WTO《政府采购协议》（GPA），推动GPA例外条款的修改完善，减少外国政府采购对我国企业的歧视；完善国内政府采购法律法规，逐步减少政府采购对外资不合理的限制，提高政府采购的透明度；在双边和多边贸易协定谈判中，把政府采购市场的对等互惠开放作为重要内容，逐步扩大我国政府采购市场的开放范围。

3．争取突破发达国家高科技服务业对我国的输出限制

发达国家在电子技术、航空、信息通信技术、生命科学技术、能源环境等领域都处于领先位置，但尚未对发展中国家开放。尽管美欧等发达国家普遍采取负面清单模式，但仍可通过技术壁垒、国家安全审查等手段限制外国企业进人。美国的政府采购通过“提高技术标准”“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒政策，提高外国产品和服务的进人门槛，削弱外国产品竞争力。^[32]在我国服务业市场有序对发达国家开放的同时，争取通过贸易谈判，实现发达国家高科技服务业对我国开放的新突破。