蒋介石与粮食统制政策的确立

全面抗战爆发后，“中国新型的经济体制受到严峻的挑战，尚不足以应付一场大规模战争之需。中国人不得不从悠久的古老传统中寻找灵感，对某些已遭遗弃的古制加以改造，以苦撑抗战局面”二十一世纪》（香港）1996年2月号（总第39期），第47页。" class="calibre13">^[24]。这种独特“经济复古”现象的主要表现之一，就是粮食统制之“田赋征实”。1940年粮食危机爆发后，国民政府并没有马上对粮食进行统制，1941年7月之前，“粮政上最显著的特点就是田赋仍然没有收归中央，尽管成立了全国粮食管理局，并制订了一系列粮食管理措施，但并没有也不可能在整个大后方实施，而是呈现出各省‘各自为政’的局面”^[25]。1941年7月1日，粮食部成立，标志着国民政府正式开始在全国范围内统一实行粮食统制政策，粮食统制最主要的两项政策是田赋收归中央与田赋“三征”。田赋“三征”即田赋征实、粮食征购、粮食征借。作为战时最高领导人的蒋介石，在确立粮食统制政策的过程中发挥了十分重大的作用。

1940年粮食危机爆发后不久，就已有专家建议蒋介石对全国粮食实行管制。11月30日，蒋介石致电行政院副院长孔祥熙：“兹据人呈拟‘管制民生必需粮、物价格之根本办法’前来。查所陈意见，对于现行粮食管理办法疏漏之处，颇能切中病根。而目前各种物价，均呈泛滥溃决之势，为维护民生，安定社会起见，确有统筹管制整个物价、工价之必要。兹将原办法随文抄转，即希交由各主管机关，切实核议具体实施办法，限一星期内具报候核为盼。”^[26]12月7日，行政院召集内政、财政、经济、农林等有关各部讨论“管制民生必需粮、物价格之根本办法”，认为“在施行以前，对于物资来源尤其是米粮来源，须确有把握方可。……目前要图，在督促全国粮食管理局迅速解（决）米源问题”。米源问题的提出，无疑促进了此后田赋征实政策的出台。同时，蒋介石也开始“研究实施耕者有其田制与解决粮食问题之连带关系”^[27]。12月下旬，蒋介石根据幕僚陈芷町的建议拟定管制粮食价格办法交孔祥熙办理，但孔祥熙等人以为此办法“严峻繁难”，因而并不赞成，“这是与孔本身利益不利之故”，“惟在表面上呈复委座时，避重就轻，敷衍塞责，将来定无结果。……现在还在资本家官僚者把持得势之时，凡是违背他们利益时，任何主张意见，均无法实施”。日记》，第182、186页。" class="calibre13">^[28]蒋介石为此十分恼火，以致他面告行政院秘书长魏道明：“你们副院长，各部部长，以为我不懂经济。其实我何尝懂军事懂外交，我的军事是苦干成的，今日外交的形势也是我们苦干的结果。如果你们懂经济，拿出办法来，否则就应听我的话，照我的意见做。”^[29]可见，要推进战时粮食统制并非易事，蒋介石虽已为“党国”权力核心，但也必须面对国民党的内部压力与政策分歧。于此，更可见蒋介石在战时粮食统制政策确立的过程中所发挥的重要促进作用。

1941年初，中国进入了战时经济最困难的时期，由于粮食危机愈演愈烈，已到了非解决不可的地步，这也为蒋介石酝酿实行粮食统制政策提供了“有利”时机。3月21日，蒋介石召集一部分经济专家和行政官员举行经济提案座谈会。陈伯庄提出粮食统制办法，顾翊群提出建立战时经济体制计划，蒋对此深表赞赏^[30]。循党国体制的政策路径，粮食统制政策首先在国民党中央全会上正式提出，最后交国民政府与行政院各部委执行。3月24日，蒋介石在国民党五届八中全会开幕时发表演讲，强调“我们今后抗战的胜负一方面固然仍要取决于军事，但另一方面还要取决于军事以外之经济战争。所以今后的抗战，军事与经济实应同时并重，而且就现代战争的特质而言，我们毋宁说今后敌我成败的决定力经济要占七分，军事仅占三分！……所以大家对于加强经济上的持久力，改善经济上一切设施，增进经济战斗的效能，一定要积极奋斗，不惜牺牲，来克服我们这次抗战期中最后的困难”。政治加紧军事与经济建设》，《先总统蒋公思想言论总集》第18卷，第83页。" class="calibre13">^[31]在抗战的军事局势基本稳定下来之后，蒋介石开始将注意力转到加强经济抗战上来，并提出“今后敌我成败的决定力经济要占七分，军事仅占三分”，应该说，蒋的认识基本适应了战局发展的需要。在中日双方军事胶着的状态下，国民政府已无崩溃之虞，经济问题确实成了能否坚持抗战的关键问题。为“加强经济上的持久力”，蒋介石以国民党总裁身份向大会交议《各省田赋暂归中央接管以便统筹而资整理案》，并于4月2日获得通过。该案解释将田赋收归中央的原因：“近来粮价高涨，土地之利润日增，军糈民食则转受其影响，尤非整理田赋，无以裕国计，而济民生。查战时财政利在统筹，中央地方原为一体，分之则力小而策进为难，合之则力厚而成效易举。故为调整国地收支并平衡土地担负起见，亟应仍将各省田赋收归中央整顿征收，以适应抗战需要。”为此，该案详细规定了田赋收归中央的接管机构、征收程序与整理步骤，并明确提出“中央为适应战时需要，得依各地生产交通状况，将田赋之一部或全部征收实物，于每届开征前参照当地情形公告”^[32]。实际上，此前已有少数省份，如山西等地，开始实行田赋征实。为奠定田赋收归中央的组织基础，建立具有实权的全国性粮政管理机构势在必行。因此，蒋介石同时提议撤销全国粮食管理局，在行政院内增设粮食部，以“加重其职权，而增进其业务效能”。在接下来的三个月里，国民政府在粮政上一面维持之前的粮食管理政策，一面继续筹划全国统制措施。

4月29日，蒋介石出席国民党中央扩大总理纪念周，谈到粮食问题，蒋介石再次表明了田赋征实的想法：“至于粮食一项，本席主张今后不用法币购买，要能使社会上拥有粮食的人不能不尽量供给军粮与民食。这件事应由财政部研究办法，切实作到，务使国内所生产的粮物土产，不必使用法币而能交换买卖。”^[33]不必使用法币而能交换买卖粮食，实际上就是要回归传统中国社会的物物交换。30日，蒋介石手令财政部，指示实行粮食公卖制度：“粮食有效之管理方法，必须能逐渐办到粮食公卖，方为根本办法。而粮食根本来源，必须在粮物收获之时期与地点，即自（承租人）耕者直接登记陈报及收存，然后方得肃清藏匿与捏报之弊故。”^[34]自承租人直接登记陈报及收存粮食，即为征收实物，表明蒋介石意图使政府直接掌握粮食，从而平抑粮食价格。

为促使国民党的政纲转化为具体的政府行为，1941年6月16日，行政院召开第三次全国财政会议，参加会议的有各省市财政厅局长、财政主管机关人员、财政专家等250余人，重点讨论的议题是田赋收归中央并改征实物与改订财政收支系统。蒋介石主持开幕典礼并演讲，进一步对田赋收归中央的必要性进行解释：

如果田赋划归地方，而使人民只向地方政府完粮纳税，这就无异将国家整个的土地与人民，完全与国家脱离关系，使人民只知有地方，而没有国家的观念，我们现在如要使一般国民知道他们完纳田赋的道理，是为整个国家，尽其公民纳税的义务，而享受其应享的权利，从而启发他们的国家思想，提高他们的国家观念，就必须将田赋收归中央，这是立国的基本精神，万不能忽略的。还有，我们国家平时税收，向来是以海关关税与盐税为大宗，这两种税收，除了内地少数收入以外，其余大部分都集中在沿海地区，我们国家没有海军，根本就说不上海防，因而一到外寇侵略，抗战发生，沿海地区，遂告沦陷，此时我们政府一切财政，自然再不能藉关税与盐税来作持久抗战时期财政的根据。我们因此更要知道中国以农立国的国家，无论平时与战时，国家财政基础，应该建立在土地与粮食之上，如能使全国人民所纳的田赋与粮食，完全统一于国家，那战时财政，方有稳固的基础。^[35]

由上可见，蒋介石主要是从树立国民的国家观念与奠定国家的财政基础两个方面来说明田赋收归中央的必要性。蒋认为要启发人民的国家思想与国家观念，就必须将田赋从地方收归中央，从技术层面而言，这一措施不可谓不高明；而在东南沿海地区沦陷之后，由于关税、盐税等税源的断绝，国家财政必须依靠土地与粮食，因此田赋收归中央乃必然之事。蒋的解释反映了战时经济的实况，因而得到了大部分与会者的赞同。出席会议的中美平准基金委员会美方代表福克斯博士也对“国民政府及蒋介石本人多有溢美之辞，并以美国当时的赋税权逐渐集中于联邦政府为例，说明中国当时改订财政收支系统、田赋划归中央的正确性”国旗：《第三次全国财政会议与抗战后期国民政府财政经济政策的调整》，《抗日战争研究》2004年第4期，第109页。" class="calibre13">^[36]。虽然田赋收归中央的原则得到与会者的同意，但在实行的方法上却发生了激烈的争论。由于地方与中央的利益冲突，各省财政厅长借口推行困难，反对一律征收实物，其中以田赋改征实物的标准问题争议最大。最后，经过激烈争论、多次修改后，田赋收归中央的议案才得以通过。^[37]实际上，自国民党五届八中全会提出田赋收归中央与征实的政策后，国统区的地主富豪就已经议论纷纷。针对这些争论，蒋介石大不以为然，他说：

大家所注意到的，还只是如何征购粮食，以及征购标准如何等问题，而没有切实认清问题的重心之所在。……我认为目前粮食问题，不是征购多少的问题，而是应如何遵照总理遗教合理的（地）实施粮食管制来实现利国福民的民生主义的问题，我们一般同志同胞，必须明了，这个问题，不仅是抗战建国成败之所系，而是我们一般国民尤其殷实富户祸福生死之所关，如果目前这个粮食问题不能解决，不仅是有关于抗战与建国的问题，而且是社会问题亦无从解决，如此，试问我们一般有田有粮的人，在旁人都没有饭吃的时候，你一人一家独能安全吃饭吗？所以我们一般有田有粮的人，特别要知道，我们现在无论在前方后方，尤其在后方的地主富户，更是全靠我们抗战军队来保障，与政府法令来保护的，大家才能过着现在这样自由的生活，可以自由发表意见。^[38]

蒋介石为说服有田有粮的地主与富户等既得利益者，可谓煞费苦心，不仅将粮食问题与“如何遵照总理遗教合理的实施粮食管制来实现利国福民的民生主义”联系起来，甚至以沦陷区人民的悲惨遭遇来“刺激”后方的地主与富户。但他也不忘运用政权的威慑力量，因而明确告知与会者“在今年秋收时节，无论上忙下忙已否完纳，政府所定粮食政策，必须按时实行，而决不能延到明年。……而有粮不出的地主富豪，就是只顾自私而不顾国家的民族罪人。其罪恶实等于土豪劣绅，贪官污吏，且有过之，决无宽容的余地”^[39]。这说明蒋介石在注重解决粮食问题的同时，也力图注重社会公平。为促使会议顺利通过田赋征实的议案并切实实施之，6月22日，蒋介石特意主持第三次全国财政会议扩大国父纪念周并发表演讲，要求彻底实行会议的决议：“我们这次会议所要决定的各种案件，并不重在徒然作理论的研讨，而最注重的，还是在于能作有效的实行；而且这次会议所有决议能否实行，实行时能否认真彻底，对于整个国计民生之祸福荣枯，实有非常密切的关系。”^[40]6月24日，第三次全国财政会议闭幕，在蒋介石的亲自主持下，会议通过了《中央接管各省市田赋实施办法草案》、《促进全国土地陈报办法》、《战时各省田赋征收实物暂行办法草案》等议案，至此，战时粮食统制政策得以最终确立。

就国民党而言，田赋收归中央的政策设计兼具抗战与建国的双重意义，国民党五届八中全会宣言如此阐释田赋收归中央的意义：“本会议根据国父遗教，对战时经济政策详加研讨，决定调整财政收支系统，将全国田赋统一于中央整理，以为实施建国大纲及本党土地政策之基本，并决定今后当努力推行粮食管理与各种人民生活必需主要物品之公卖，及统制经济政策，以期均衡人民生活需要之分配。凡此决议，不仅在稳固国家战时之财政，尤在力求经济设施之进步，奠立民生主义经济制度之初基。”^[41]将战时环境下的特殊措施上升到“奠立民生主义经济制度之初基”的高度，既是《抗战建国纲领》要求的具体表现，也是国民党战时经济政策的一大特色，表现了蒋介石一以贯之的经济政策思路，即从孙中山民生主义寻找政策合法性的依据。