特殊问题的处理与解决

6.5　特殊问题的处理与解决

中国的公用企业还基本上属于国家所有，是典型的老国有企业。在中国经济与社会的改革中，公用企业的改革进行的最晚。在其他国有企业改革中所涉及的一系列问题，对公用企业来说当然也是存在的，并且很多问题都难以解决。主要包括：政企不分问题、主辅分离、主副分离问题、企业办社会问题、历史包袱问题、冗员问题等，这些问题必须在改革中逐步加以解决。同时，公用企业在竞争环境中也会遇到一些新的难以解决的问题，都需要我们认真对待。

6.5.1　政企不分问题

现代企业制度的建立是传统老型国有企业改革首先需要面对与解决的问题。但是直到今天，公用企业的经营领域中，政府与企业的关系还没有完全明晰。一些企业在表面上已进行了政府与企业的分离，但多年来形成的那种千丝万缕的联系并没有使企业真正自主经营。它们之间的责任、权利与义务并没有确定。还有像铁路、邮政依然没有进行政企分开。它们进行的主要是经营活动，但还在代表政府行使着部分国家管理的职能。

政企不分问题，使公用企业不能真正地面对市场需求公平经营。企业与国家、企业与消费者之间的关系不好处理。在这种情况下，公用企业很难发挥出其应有的效率，当然社会福利也不会最大化。

因此，对公用企业改革来说，必须处理好公用企业与政府之间的关系。使公用企业成为真正的经营主体。政府依法对公用企业进行公平、有效率的监管。

6.5.2　企业办社会问题

计划经济时代出现了大量的大而全、小而全的企业，公用企业也不例外，企业办社会及企业经营分散等问题十分突出。由于公用企业很多都条条管理，系统内部服务部门以工作需要为借口冠冕堂皇地建立起来，如大量的铁路、电力部门的中小学、铁路、电力、民航、邮电部门的医院、公安等企业办社会的实例很多。一方面，这加重了公用企业的经营负担，另一方面也给社会发展统一管理带来了不方便。应当说在当时我国经济发展水平低，社会供给差的情况下，企业办社会是一种不得已而为之的做法。同时对于高度计划经济制度下的企业来说，企业利益与国家利益及社会利益是高度一致的。企业办社会的成本也可以由国家统一计划。企业收入也基本上要全部由国家控制与分配，因此企业办社会在生产力水平低、计划经济体制的特殊时代是必然的产物，公用企业也当然不能例外。

今天，我国正在加快建立社会主义市场经济，企业成为经营的主体，在WTO的框架下，企业不分国有私有，不分中国的还是外国的，都必须在一个规则下合法经营，按章纳税。而国有企业如果再办一些应当由社会来做的事务就会增加企业的负担，加大经营成本，这样当然就很难在竞争中生存与发展。公用企业虽然比较特殊，但在企业办社会这个问题上与其他国有企业一样不应当有什么例外。因此，在今天企业面临的新形势下，必须加快解决企业办社会的问题。

实践证明，越是进入市场早的行业或领域，企业办社会问题解决的就越早，对国家的依赖性越弱，则企业办社会的问题解决的就越好。由于公用企业经营的领域是属于国家控制相对比较严格的领域，它们的改革相对其他竞争性较强的领域来说企业办社会的问题解决得比较晚。还有一个问题就是，解决企业办社会问题也是一个十分痛苦的过程。一方面，企业的很多已习惯了的工作与生活方式必须改变，包括一些人眼前的既得利益必须放弃。另一方面，被分离的那些部门或团体在分离过程中可能要失去一些原有的福利与待遇。特别是公用企业中的一些领域由于有国家的特殊政策与垄断地位的保护，收入与福利相对于地方其他领域来说都比较高，这样待分离的部门或机构就会以种种借口为理由反对从企业中分离出来。这些都使公用企业办社会的问题不好解决。

关于公用企业办社会的问题必须解决。但在解决的方式上应总体规划、分步解决。有共识条件成熟的先解决，没达成共识条件不成熟的后解决。比如企业办的中小学校就应早点交由社会来办，企业办的医院待条件具备了也应交由社会、企业办公安、企业办法院、企业办政府等都应分步解决。

当然企业办社会的问题解决了，企业负担解决了，但地方会一时增加了经济负担。如果没有一定经济投入为基础，地方政府对此不会有积极性，就是勉强接收，这些承担社会功能的机构也会出现服务水平与质量下降的现象，显然这些并不是我们想看到的。因此，对于企业办社会这个问题要想解决好，必须有个好的方案。方案的核心就是要按实际情况投入一笔资金，使企业、社会及被分离的机构都能接受。当然公用企业一直受到国家有关部门的严格管理，如果国家相关部门关心与重视这个问题像关心与重视公用企业经营问题一样，这个问题就不难解决。而这个问题的解决也是国家应承担的义务。

6.5.3　主辅分离问题

关于主辅分离问题，实际上就是企业如何调整自身的核心能力问题。企业应把自己的有限资源投入到什么地方，才能更好地发挥作用，才能在企业经营的价值链上收取更大的利益？这应是企业自己的事，企业本来应按市场发展规律及企业自己内部条件进行决策。但由于公用企业的特殊性及历史上的企业经营方式决定了企业很多不想提供服务的工作必须由公用企业继续提供，而且服务质量与服务水平都不能降低（如普遍服务问题）。还有就是公用企业的垄断性也在历史上形成了对公用企业经营中的很多环节本来由其他组织提供会带来更大的效率，但公用企业往往都选择了由自己提供。这样企业经营方便了，但成本增加了，效率降低了。从企业生存与发展战略来看，企业必须按经济规律来组织经营与生产活动，在当今社会分工合作明确、效率优先的理念下，公用企业也必须进行较全面的改革，分流出非核心的部门与职能，以提高企业的经营效率。

当然公用企业的主辅分离，还与企业经营的内容与国家对企业服务的要求（如普遍服务内容及形式）有关。因此，公用企业主辅分离的一个关键问题就是国家有关法律规定及要求的公用企业必须承担什么样的义务及如何进行经营。这个问题明确了，公用企业主辅分离的问题也就明确了，其他的问题就是企业自己的事情了，相对来说就比较好解决了。

对于主辅分离之事，公用企业已开始进行了。它基本上是与公用企业改革重组、上市等一同进行的。从目前看很多公用企业这个问题还没有解决好，需要外部环境及内容改革的进一步配套与完善。

6.5.4　企业冗员问题

国有企业的一个通病就是冗员太多，这是计划经济时代企业的特殊现象。市场经济是一个效率社会，企业冗员太多就会严重影响企业的效率。公用企业由于受到比较严格的管理及垄断性的存在，其冗员问题尤为难以解决。

解决冗员问题，涉及到很多复杂的环节。在某些方面对于冗员的解决，公用企业较其他类型的国有企业来说更难解决。主要原因有二：第一，公用企业一般收益比较稳定，福利相对较高，一般的工作人员都千方百计地希望留在原企业中，而不考虑自己是否有留下来的条件；第二，公用企业在管理上有些像政府的一些部门（就是到现在还有一些公用企业政企不分）。这样的“单位”效率不高但官气十足。

目前有一些好的做法应当推广。第一，就是按工作职能，把一些与本企业核心工作关系不大的工作分解出去。随着企业的分解，人员也自然分离出去。第二，根据企业的实际要求，对年岁比较大的人员实行提前退养，这样在岗人员就可能减少下来，这种做法的关键是有一套合理的解决方案，对提前退下来人员的要求及报酬是否合理、过高与过低等问题都要解决好。第三，可鼓励一部分人员主动下岗，自谋出路，包括一些想要自己创业的人员都应当支持他们。这样也可以减少一些企业的冗员。总之企业的冗员问题要从多方面下手进行解决，要积极主动地想办法，而不能被动地等待。解决冗员问题还应当有一个原则，就是以人为本。实际上国有企业的冗员问题是一个历史问题，我们要有长远的战略。一方面冗员问题是历史形成的，有很复杂的历史背景。另一方面，它影响企业与员工未来的发展。企业不但要对自己的命运负责，也要对在职的与分流的人员负责。当前很多企业在解决职工下岗分流问题上只考虑眼前，不考虑以前与未来，特别是不考虑下岗分流人员未来的做法是不对的。因为企业的改革与发展要解决的是体制问题，以前由于体制而形成的这种特殊的冗员问题必须合理解决。这需要国家、政府、企业与个人共同努力来实现。

对于公用企业来说，冗员问题还有就是旧的问题解决了，新的问题还会出现。因为公用企业有国家给予的特殊地位，有垄断经营的条件。这些都会产生新一轮的冗员问题，因此对于公用企业来说，要时刻考虑效率问题，当企业出现冗员时要及时动态地解决它。

6.5.5　公用企业的负债问题

在过去的经营中，公用企业的投资主要靠国家。由于公用企业的公益性及基础性的特点，使很多公用企业经营的项目投资回收期较长，投资回报率不高，不可避免地出现一些债务问题。对于这些债务问题也可以与其他国有企业一样按不同的问题区别对待。总之不应把改革以前的特殊问题作为企业今后经营的负担。这些问题应当在改革中给予科学处理，使公用企业在新的形势下轻装上阵。公用企业的负债按国家是否负责应分为以下几种情况加以解决：

第一种情况是旧体制与管理方式留下的问题。比如一些老发电厂，在过去很多年中为国家做出了很大的贡献，由于国家总体计划的安排，并没有及时给它们进行设备更新。而当企业改革后这些企业突然成为市场经营的主体，再加上一些企业办社会的各种负担，使企业的生产与经营成本相对较高、技术水平与装备水平落后。这样的企业当然很难与新建的发电企业进行竞争。这些问题应当由国家有关部门进行科学的财务分析，由国家承担一定比例的企业更新改造费用，这样企业的负债问题自然就能解决。第二种情况是企业发展过程中，在计划经济约束下，由于管理部门决策失误造成的损失与债务。这个问题也应科学测算，并由有关部门给予一定比例的解决。第三种情况是企业经营过程中由于自身决策失误而造成的损失与债务。这个问题然应当由企业自己解决。第四种情况是企业经营中的正常债务。无论是由什么人所做的决策都可能存在经营中的正常债务，它需要企业用今后收益逐步偿还。这些债务然也应当由企业自己承担。

由此可见，对于公用企业的债务问题应分别对待。关键是要正确划分与科学测算。

6.5.6　公用企业的退出

公用企业的退出问题是改革后出现的新问题，这个问题目前还不突出，因为从我国公用企业运行的实际情况看，目前还没有哪个公用企业由于自身的原因要求退出其经营领域。但是在今后的经营中，由于竞争与市场的变化一定会出现公用企业退出的问题，我们也应当加以重视。

关于公用企业退出问题，我们也要从几个方面加以考虑：

第一种情况，公用企业中的某些投资者想退出所投入的资金，但公用企业本身将还在该领域继续经营。对于这种情况可以通过内部协商或公开的产权交易市场把其投资转移出去。随着投资主体多元化的增加，这种情况将会很普遍。

第二种情况，公用企业本身想调整经营内容，从其经营领域中退出。这时可以考虑用两种方式退出其资产。其一是通过协商或公开的产权交易市场，将其资产转移出去，这样就能很好地实现其经营战略。其二就是把整个经营与服务工作转卖给另一个经营商。需要注意的是这两种方式都必须保证消费者的利益与权益不受影响。

第三种情况，由于国家的特殊要求（如涉及国家安全、特殊时期、国家整体发展战略与布局的要求、产业重组等），从某公用企业手中收回其经营权。这时一般都是由国家相关部门来解决与处理。企业一般会得到相应的回报。其他问题也由国家相关部门给予解决。

第四种情况，公用企业经营中出现问题与困难，使其不能继续经营下去。这时对一般性竞争领域的企业来说就可以走上正常的申请破产程序。但对于公用企业来说一般是不能这样做的，特别是大型公用企业。因为它提供的产品或服务必须要有人来继续完成。消费者的利益一般也不应当受到太大的影响。这时国家有关部门就应当介入，必要时可以用国有化方式加强对企业的经营与管理的投入。西方国家在历史上某些公用企业经营出现危机时有时就是采用国有化的方式进行解决，在非常时期更应当如此。只有这样才能更好地保证公众的利益。