山林坡地经营管理存在的问题

在山林坡地的经营管理中，山林权属争议较多，山林承包合同的稳定性和合法性也存在一些问题，山林流转过程中出现的问题也不少。

林权，即森林、林木和林地的所有权或使用权，包括处理权（如采伐权、采集权、流转权、抵押权等）、收益权（如补偿权等），以及农村林地承包经营权等财产性权利^[10]。林权的归属争议是现在林地经营管理中的重要问题。

案例阅读7：

乐安县是典型的山区县，县域总面积2413平方公里，居抚州市各县（区）之首，其中山林面积占总面积的78%。历年来，县内所发生的权属争议，绝大多数是山林权属争议。据不完全统计，近10年来，全县共发生山林权属争议97起，已立案调处66起，其中协议解决20起，裁定结案14起，正在解决中的31起。遗留和新出现的山林权属争议，每年都是人代会人大代表们提出意见和建议的热点问题，尤其重要的是如果由于权属争议调处工作滞后，将成为农村社会不稳定的隐患，进而严重地威胁着人民的生命财产安全和社会稳定，制约经济的发展。一是地形地貌复杂。山场林地的地形复杂而使四至界限难以正确描述。一山多名，易被人张冠李戴、移花接木而难以认定。因互存“插花山”，互相越界作业，造成四至不清，地界不明。历年搞水利建设、修建公路、造林整地或山地开发，造成地貌变动，影响四至准确。二是权属证据不实不详。山林确权次数多而乱。从土改到现在，经历了合作化时期的调整，人民公社化后的“一平二调”，60年代的“四固定”，80年代的“林业三定”。由于山林确权次数较多，经验不足，使山林权属更换频繁，出现一些权属证据不实。加之一些山林面积强制划拨，无偿占用，当时又未办划拨手续，未订协议，或书面契约条款不明不细，使口头协议失效、书面协议解释不清。山林确权操作不严。在历次确权中，群众对权属证据的重要性认识不足，一些经办人员素质又较低，操作马虎，写错山名，加之验收不严，因而出现漏登、重登、错登等现象。人为制造假证。少数乡村经办人员为本地本村多争山林权，利用发证之机暗箱操作，偷填他人山场，或利用其他欺骗手段将他人山林权占为己有。数年之后，当另一方知道时，因手中无据，有口难辩。许多林权证未附标准图，只有文字说明，使地物标模糊不清，有的证据甚至出现四面是山或四面是田的现象。加之没有固定界桩，四至难分。集体或个人证件保管不善，因政治运动、失火、水淹、被盗等原因，造成证据灭失。三是少数基层组织涣散。少数基层组织软弱涣散，没人管事，不敢管事，甚至形成纠纷械斗隐患也没人向上反映或不及时反映。少数基层干部，存有本位主义和地方保护主义思想，缺乏全局观念，无原则地偏袒一方。有的在上级调处时甚至搞“针锋相对，寸土必争”；有的下了裁决拒不执行；有的不仅不配合上级调处，反而说假话、出假证，甚至阻挠调处工作，谩骂围攻调处人员；有的节外生枝，违背已签订的协议，闹出新的纠纷，导致新的争端。少数村组政治思想工作薄弱，经常性的法制宣传教育不够，致使一些群众思想素质差，法制观念淡薄，认钱不认理，认姓不认法，遇到问题不通过法律手段解决，而是用武力征服。四是少数基层组织疏于教育和管理，致使宗族势力抬头。一些村组农民，采取修家谱、建祖坟、立族规、攀华宗等方式，排挤外姓和小姓，争山霸地。甚至出现少数基层干部，直接参与宗族派性活动。^[11]

山林权属争议引发的群众性纠纷危害甚大，既分散了领导的精力，又严重影响了经济发展和社会稳定。

林地承包经营是由个人或单位承包国有或者集体所有的山林坡地，完成合同后，取得的投资回报或林木成材后收益按一定比例分成。

案例阅读8：

皖南某村村委会在未取得林权证的情况下，以5万元的承包费，将本村集体林场240亩山林承包给王某，期限为12年。合同经县公证处公证后，乡林业站根据王某的采伐申请，为其在5个月内先后发放了3张林木采伐许可证，批准采伐立木蓄积140立方米。但王某实际采伐了320立方米，超采180立方米。事发后，引起村民集体上访，县公证处随即撤销了合同公证书。在案件查办过程中，办案人员对该承包合同是否有效、采伐主体如何确认、乡林业站发的采伐证是否合法有效等问题，存在不同的意见。一种意见认为，发包前村委会就承包山林方案召开过党支部委员会和村民代表会，并在村中张贴了招标公告。竞标会上，乡法律事务所对村委会与中标人王某签订的山林承包合同作了签证。王某当场按竞标价付清5万元承包费。1个月后，县公证处对承包合同出具了公证书。按此操作程序，签订的合同应当是有效的。另一种意见认为，该承包合同为无效合同。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条中有关村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案等涉及村民利益的事项，必须由村委会提请村民会议讨论决定，方可办理的规定和第17条中有关村民会议“应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过”的规定，该村委会虽召开了支委会和由23人参加的村民代表会，但在未经法定多数村民同意的情况下，超越权限将涉及本村全体村民利益的集体山林低价承包出去，违反了法律的强制性规定和民主议定的原则，损害了全体村民的利益。因此，所签订的承包合同当属无效。^[12]

这个案例反映了林地经营管理中合同的合法性及稳定性问题。村委会是在未取得林权证的情况下，以承包合同的形式，将集体林权流转的，违反了国家林业局有关“尚未发放林权证的森林、林木和林地使用权不得流转”的规定。这个合同当属无效。

林地流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，将林地使用权按一定的程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿的由一方转给另一方的经济行为。依法、有偿、自愿进行的林地使用权流转，实际上是一种合法的产权交易行为。以市场为主配置林地资源，主要是在明确林地产权关系的基础上，承认林地的商品属性，培育林地市场，以地租、地价调节林地供求，为林地使用权流转提供市场机制。^[13]

在林地流转中有如下问题。

一是多数未按规定程序进行流转，有的虽签订了林地流转合同，但未在林业部门办理流转过户手续，绝大多数是由业主与林地所有者“私订终生”。

案例阅读9：

万州青山育林开发有限公司2000年5月与董家镇政府签订50年无偿使用该镇绿茶村12300亩土地合同，其中耕地3029亩，其余为林地，未办理流转手续。由于业主承包未与农户直接见面，造林后所有国家政策补助由公司享受，与农户矛盾大。后来经营一座山庄，由于没有效益，现已退出。^[14]

二是流转标的与实际价值背离太远，一般是双方议价，没有经权威机构评估，林主损失较大。

案例阅读10：

如白土经营所直接现金投入15万元的经济林，以12万元转让出去，倒亏了3万元。^[15]

三是地方政府片面追求招商引资数量，政府代替农户，不尊重林农的意愿，也不兼顾林农利益，林地使用权转让后，业主与农户发生矛盾。

案例阅读11：

如青山公司承包董家绿茶村土地实施退耕还林，乡政府统一承包该村土地12300亩，转承包给青山公司无偿使用，并纳入退耕还林，农户只享受不交农税的待遇，退耕还林的国家补助政策全由青山公司享受，群众意见很大，引发林权争议。^[16]

四是对大户承包流转的林地使用权缺乏约束力，如青山公司承包的退耕还林因经营不善人去楼空，已享受退耕还林政策的退耕地谁来管理是个问题。

五是对有开发价值的景观森林林地所有者无力开发，有实力开发的因《森林法》规定防护林、特用林不允许流转而无法介入。

案例阅读12：

如天城老年实业公司1996年5月与分水镇高枧村签订林地使用权转让合同，经天城区林业局调查评估，以35万元现金取得该村566亩林地40年的使用、经营权，其中有林地424亩，无林地142亩。资金来源一是职工自筹资金10万元；贷款25万元。开始几年采取抚育间伐方式采伐林木，收入基本能够维持当年的管护、防火、治虫等开支。实施天然林保护工程后，停止了采伐，没有收入来源。现累计拖欠护林工资1万元，银行贷款利息9万元，加上本金35万元和借款共欠帐近50万元。天城老年实业公司因国家实施天然林保护工程不能转让林地使用权，造成现在这种局面。^[17]

进行林地流转，目标是促使林地资源优化配置，提高林地价值，从而达到解放林业生产力、使经营者致富、维护国家生态安全之目的，实现林业可持续发展。

思考与练习

名词解释

山林坡地经营管理 股份制、股份合作经营

委托经营 反租倒包经营 竞标拍卖经营

租赁承包经营 林权 林地流转 林地承包经营

简答题

1.简述山林坡地经营管理的原则。

2.山林坡地经营管理有哪些模式？

3.简要说明“反租倒包”经营的优点。

4.林地流转存在哪些问题。

5.简述山林坡地经营管理存在的问题。

[1] “山林坡地”和“林地”在此章中含义是一致的。

[2] 严成.林业改革的大突破“三农”工作的新亮点.中国林业产业.

[3] 严成.林业改革的大突破“三农”工作的新亮点.中国林业产业.

[4] 严成.林业改革的大突破“三农”工作的新亮点.中国林业产业.

[5] 毛武鹤，毛利甫.江山市林地流转的现状及对策.现代农业科技，2006（9）.

[6] 引自王耀冬《关于林地流转问题的研究》。http：//www.pzhly.gov.cn/sjd/ShowArticleContent.asp InfoId=66。

[7] 毛武鹤，毛利甫.江山市林地流转的现状及对策.现代农业科技，2006（9）.

[8] 毛武鹤，毛利甫.江山市林地流转的现状及对策.现代农业科技，2006（9）.

[9] 钱续坤.怀宁县引导种养大户“反租倒包”.安徽日报.http：//www.ahnw.gov.cn/2006nwkx/html/200303/%7B4FF37238-BC4D-4607-851A-F3AF968F041E%7D.shtml.

[10] 杜广山.浅析林权管理存在的问题成因及对策.安徽林业，2006（5）.

[11] 章树和，阙生平，付国祥等.农村山林权属争议原因分析及对策.老区建设，2006（6）.

[12] 杜广山.一起集体山林承包转包问题的讨论.安徽林业，2005（5）.

[13] 王耀冬，《关于林地流转问题的研究》，http：//www.pzhly.gov.cn/sjd/ShowArticleContent.asp InfoId=66.

[14] 引自姜有华《重庆市万州区森林、林木、林地使用权流转问题与对策》，http：//211.92.133.163/html/2005/239.htm.

[15] 引自姜有华《重庆市万州区森林、林木、林地使用权流转问题与对策》，http：//211.92.133.163/html/2005/239.htm.

[16] 引自姜有华《重庆市万州区森林、林木、林地使用权流转问题与对策》，http：//211.92.133.163/html/2005/239.htm.

[17] 引自姜有华《重庆市万州区森林、林木、林地使用权流转问题与对策》，http：//211.92.133.163/html/2005/239.htm.