恢复关税自主权，实行国定关税政策

(一)国民政府恢复关税自主权的经过

“协定关税”给中国社会经济造成了长期深远的危害，自辛亥革命以来，中国工商界及知识分子就不断呼吁废除协定关税制度，恢复中国关税自主权，北洋政府也曾为此进行过不懈的努力，但这一不平等的制度长期未能废止。1927年4月，南京国民政府成立，朝野上下一致要求关税自主。6月28日《新闻报》评论称“全国商民感受片面协定关税制痛苦至为深切，其希望恢复关税自主权如大旱之望云霓”。7月20日国民政府发布《实行裁撤厘金、关税自主》公告。公告称“近数十年来，外感协定关税压迫，内受厘金制度之摧残，以至商货艰滞、实业不振”，“欲图国民经济之发达，非将万恶之厘金及类似厘金之制度彻底清除不可，非实行关税自主不可”。并决定自9月1日起，实行关税自主，同时颁布了《国定进口关税暂行条例》。条例规定除现行5%的进口税外，普通货应另征7.5%，奢侈品征15%～25%。但此举立即遭到列强各国的反对，日本驻华公使甚至威胁称“如果中国要按《国定进口关税暂行条例》所载的新税率征税，日本政府就要采取适当的‘对抗手段’”。为此，国民政府被迫宣布另定日期实施关税自主。

1928年6月，国民革命军占领北平，北洋政府垮台，国民政府宣布“统一告成”。7月，国民政府外交部发表《对外宣言》，宣布废除一切不平等条约，将与各国订立平等互尊主权之新约。随后国民政府开展了一系列争取关税自主的外交活动。

为争取国民政府好感，美国首先同意愿与中国谈判。1928年7月，国民政府派代表宋子文与美驻华大使马克莫会谈，25日中美两国在北平签署《整理中美两国关税关系条约》。条约第一条规定“历来中美两国所订立有效之条约内，所在关于中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤销作废，而应适用国家关税完全自主之原则”。美国承认中国关税自主，同时条约还规定“为缔约各国对于上述及有关系之事项，在彼此领土内享受之待遇，应与其他国享受之待遇毫无区别。缔约各国不论以何借口，在本国领土内，不得向彼国人民所运输进出口之货物勒收关税或内地税或何项捐款超过本国人民或其他国人民所完纳者，或有所区别”。即中国要给予美国国民待遇和最惠国待遇。随后国民政府又与英、德、法、荷、瑞典、挪威、西、意、葡、丹、比11个缔约国谈判，11～12月间相继与各国签署新的关税条约，新约承认中国有关税自主权，中国同样给予各国最惠国待遇及国民待遇。至此，只有占中国外贸的1/3份额的日本拒不承认中国关税自主权。因多数国家已经承认中国关税自主权，国民政府于1928年12月宣布中国自1929年2月1日起实行国定税率。此后国民政府陆续制定颁行了其新的进出口税则。

(二)国定税则的实施

从恢复国定关税到抗战前，国民政府曾先后颁布实施了四个进口税则。

1929年，国民政府根据1925—1926年北京关税特别会议上各国代表七级附加税的提案，再分别加上5%的进口正税，公布了第一个国定税则——1929年税则。税率分别为7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、22.5%、27.5%。这一税则打破了长期以来实行的均一税，确立了等差税制，一定程度上体现了关税自主原则。同时废除了陆路税减免1/3的不合理规定，“从新税则实行之日起，所有陆路进出口货物现在所课之优待税率，予以废止”。^[14]近代以来的进口税率终于有了实质性的提高。

但1929年税则仍受列强的约束，而且“非竞争性进口商品”的税率水平明显高于“竞争性进口商品”的税率，对国内产业保护作用微弱。当年上海的实业团体曾组成税则研究会进行研究，其结论是税率偏低，起不到对国货的保护作用。如纸烟，中国进口税率仅40%，而各国纸烟进口税率多在100%～300%的水平上，故中国保护性税率至少也应在100%以上;酒类，中国进口税率为27.5%，与各国高关税相比过低，应征税率至少应在100%以上;水泥，中国进口税率仅7.5%，远低于世界其他国家，日本利用这一低税率向中国大肆倾销水泥，因而中国水泥保护性进口税率至少应在85%以上;丝织品，进口税率为22.5%，但不足以抑制洋绸的倾销，税率至少应征100%;毛织品，税率在12.7%～17.5%，对于处于手工业和小手工业时期的中国毛纺织业其不到保护作用，应征税率应为50%～75%;棉织品，税率为7.5%～10%，不能保护中国幼弱的棉纺织业，应将本色棉布税率提高到20%，漂白平纹布为25%，本色粗纱为15%，本色细纱应为12.5%，间色花线为15%。^[15]

中国长期以来实行银本位制，而自19世纪70年代以来，西方大多数国家实行金本位制，银价持续下跌，使中国蒙受沉重损失。与此同时，中国偿还外债、战争赔款均以黄金支付，使中国蒙受双重损失。为扭转这一局面，1930年1月，国民政府颁布了《海关进口税应一律改收金币令》，规定自2月1日起，采用海关金单位(CGU)计征进口关税(每一海关金价值为60.1866公厘纯金)，由此结束了中国关税征银的历史，“使海关金单位同外币有固定的比率，从而排除了银价跌落对海关税收造成的不利因素”。^[16]时人撰文称“可以毫不夸张地说，以海关金单位征税把国家从财政灾难中挽救出来了”。^[17]

1929年税则日本未予承认，引起全国人民的强烈不满，中国各大城市掀起抵制日货运动，在华日商损失惨重，纷纷向本国政府提出抗议。经过谈判，国民政府对日本做出让步，如对日本某些棉制品、海产品、面粉等商品的进口三年不增税，其他杂品一年不增税。中国废除厘金，并确认从关税收入中拨出500万元，清偿积欠日本的债款。1930年5月《中日关税协定》签署，该协定明确规定“关于进出口之税率、存票、通过税、船超等一切事宜，完全由中日两国彼此国内法令规定之”。至此，中国关税自主权得到各国共同承认。国民党政府重新修订关税，颁布了1931年税则，该税则将税率分为12级，从5%～50%不等。

1931年税则仍然受到列强的约束，但税率有了进一步提高，尤其是较大幅度地提高了烟、酒、丝货、麻制品、火柴、陶瓷品、玻璃、高级食品的进口税，对国内同类产业起了一定的保护作用。同时对经济建设急需的机械设备产品征收较低的关税，有利于中国工业的发展。由于该税则有片面优惠日本的倾向，遭到英美的反对。

1933年5月《中日关税协定》期满，中国终于得以不受列强制约修订税则。新的进口税则——1933税则于6月1日实施，取消了原来给予日本的单方面优惠，税率共分14级，从5%～80%不等。总体税率水平提高，平均税率达到24.6%。且关税结构趋于合理，如明显提高了“竞争性进口商品”的税率，进口占国内产量1%～10%的商品进口税为21.1%，进口占国内产量11%～100%的商品(即中外竞争最激烈的)税率高达47.9%;“非竞争性商品”中，工业原料为15.3%，机械为13.2%，交通工具为13.3%，生活必需品为35.9%，奢侈品为45.2%。总体看，1933年税则中“竞争性进口商品”高于“非竞争性商品”的税率，生产资料低于消费资料，生活必需品低于奢侈品，关税对国内产业的保护作用显著提高，“对当时为世界经济危机及银价上涨所困扰的国民经济，提供了极为需要的帮助”。^[18]由于提高了日本商品的进口关税，这一税则遭到日本的反对。

面对日本的压力，同时国民政府也为增加财政收入，1934年7月再次调整税率，颁布了第四个国定进口税则——1934年税则。该税则与1933年税则类目基本一致，只是做了有利于日本的调整，降低了棉制品、海产品、纸张的进口税率。总体上税率再次提高，平均税率较1933年提高了6.7个百分点，达到31.3%。提高进口税率的商品主要是原料、燃料及机械设备等生产资料，其中不少是国内生产严重依赖的进口商品，如棉花、木材、化工原料、汽油、柴油及各种机器设备，因而税率的提高不但未能提高关税的保护水平，反而加大了国内企业的生产成本，从而弱化了民族产业的国际竞争力。

协定关税时期，中国实征出口税高于名义税率，也高于进口税，不利于民族经济的发展。国民政府恢复关税自主权后，于1931年6月，制定并实施了新的出口税则——《海关出口新税则》，规定出口商品分为6类270个税目，从价从量并征。部分商品征税5%，另一部分征7.5%，对于一些工业制成品，不增加税率，大体维持值百抽三的税率。同时规定对茶叶、蚕茧、绸缎、花边、棉纱、袜、纸伞、花素漆器、抽花挑花、绣花、书籍、图表、报章、容器及包装用品，蜜梨及罐头果品等货物的出口一律免税。出口税的降低有利于鼓励出口贸易的发展。

此后为鼓励出口贸易的发展，在兼顾财政收入的前提下，国民政府又对出口税则进行了三次修订。

1933年，财政部宣布对生丝、纯丝制品、米、谷、小麦、荞麦、高粱、玉米、小米及未列名杂粮等免征出口税，使出口税率明显降低。

1934年6月，国民政府根据“在财政许可范围以内，对于原料品及食品，在国外市场推销最感困难者，酌量减税、免税”、“对于工艺制品宜予奖励输出者，酌量免税”的原则，再次修订出口税则，其税目与1931年基本一致，降低了35种商品税率，增加了地毯、夏布、瓷器、陶器、爆竹等44项免税商品，出口税率再次调低。

1935年6月，国民政府又对出口税则进行修订，增加减税商品41种，这次获得免税出口的商品涉及农副产品、纺织品、化学品及建材产品。但由于局势的变化，该税则未能实施。

如前所述，自19世纪50年代以来，厘金遍及全国，1928年全国厘卡达735个，税率各地不一，法定税率1%，实际很多地方征税高达5%～10%。还实行遇卡完纳制，每经一卡交一次厘金。税收负担过重，严重阻碍了国内商品流通，导致廉价洋货充斥中国市场，极大地危害了中国民族工商业的发展。1931年1月，国民政府宣布:废除厘金及其他地方当局强行征收的内地税，按照国际惯例代之以一种单一的货物税——统税。征税对象是国内生产和进口的大宗工业制造品，如棉纱、卷烟、面粉、水泥、火柴等，这些商品只要在产地一次性交纳统税后，即可运销全国。国民政府为此设立了统税署负责全国统税征收事务，进口商品的统税征收由海关代征。另外还废除了子口税，改征外国货的转口税及关税附加税。

裁厘改统后，税目简化，课税范围缩小，使税收趋于合理化，扭转了过去关卡林立、税费繁苛的局面。一方面大大减轻了工商业者的负担，另一方面也改变了外国货税低于国货的不正常状况，促进了国内商品流通，有利于工商业发展。裁厘改统后，存在着一些商品所征统税过高，征收范围渐趋扩大等问题，使这一政策的成效大打折扣。

随着国定税则的实施，国民政府也逐步收回了税款保管权。1929年国定税则实施后，国民政府规定旧有关税值百抽五部分仍由各关汇至汇丰银行，由其负责偿还外债和赔款。从1932年3月1日起，海关税款被全部存入中国中央银行，并由央行办理外债还本付息业务，改变了过去由外国在华银行存储税款和办理外债还本付息业务的做法。

综上所述，国民政府实行的国定关税，大幅度提高了税率，使关税收入显著增加，到1933年进口税额较关税自主前增加了四倍。同时由过去的低水平的均一税变为高水平的等差税，一定程度上保护了民族工业和国内市场。据统计，从1926—1933年，竞争性进口商品占总进口量的比重由81.2%，降为67.0%。非竞争性进口商品在总进口中的比重由18.8%提高到33.0%，^[19]由此刺激了中国进口替代品的生产，有利于工业化水平的提高。提高进口税的同时降低了出口税，对于鼓励中国商品的出口起了一定的积极作用。

但中国毕竟还是一个半殖民地国家，西方列强在华还拥有大量特权，因此国民政府时期的关税自主有着较大的局限性。如税率的制定还不得不顾及列强的利益。同时税率结构尚不尽合理，近现代工业化国家通常为提高其关税的有效保护率均实行“瀑布式”的关税结构，即对原料制定极低的名义税率，随着加工程度的加深，名义税率越来越高，最终制成品税率最高。而国民政府实行的国定税则中原料进口税率普遍高于制成品，其结果一方面增加了国内使用进口原材料生产产品的成本，另一方面关税保护作用的有效性大大降低。为此，当时的不少民族资本家纷纷要求政府降低进口原料过高的关税。据国民政府财政部档案记载“安尼林染料、人造靛为国内工业依赖之原料，所负税项计过35%，就过去情形而论，各方面责难颇多”^[20]。1934年税则在日本迫使下降低了棉布税率的同时，却提高了棉花等原材料的进口税率，结果使日本棉布大量涌入，对中国棉纺织业造成沉重打击，以致当时工商业者纷纷致电国民政府“请收回成命，以维幼稚工商业之濒危命运”，并要求降低棉花、小麦、火柴梗木材、燃料用石油等原材料的进口税。^[21]此外，短期内税率不断变动，使企业对未来收益预期的不确定性增加，影响了他们的生产投入，进一步削弱了关税的保护作用。同时随意减免税的存在使得实际税率始终低于名义税率，见表4-1。

表4-1　抗战前中国关税水平与进口税收

资料来源:郑友揆，《1840—1948中国的对外贸易和工业发展》，上海社会科学院出版社，1984年版，第75页。

随着中国进口税率的提高，受到保护的不仅是国内民族企业也包括大量在华外资企业，由于不少领域中后者占据大部分份额，因而其得到更大的贸易保护利益，使其垄断性进一步增强，从而在一定程度上对于处于竞争劣势的内资企业造成更大发展障碍。当时就有人针对这种情况指出:“现时灯泡(主要在上海)，以美商之奇异厂规模为大，华商各厂犹不免相形见绌，若施以过当之保护税率，转使外商受惠犹多，似亦非计之得也。”同时，为规避关税壁垒一些西方厂商转向对华投资。“现时纸烟工业华商经营者固不在少数，而执其牛耳者，要为英美烟公司，该厂向所经销大宗进口之三炮台、红锡包等牌，近年因进口税增高，已改为在沪制造。”^[22]

另外，出口税则的制定也缺乏长期策略，获得减免税待遇的商品均是当时出口的大宗农副产品、食品、手工产品，而工业品中除棉纺制品外其他都未列入，亦即工业品出口要有关税负担，这对于中国出口商品结构的优化极其不利，进而减慢了中国工业化的进程。

(三)海关行政管理制度的变革

自19世纪50年代，中国海关行政管理权丧失，海关这一行政机构完全为外国人把持，成为西方列强维护其在华利益的重要工具。随着国民政府“攻势外交”的实施，国家主权意识大为提高，不少人纷纷指责海关“成为国中之国，是使馆街的走卒”、“彻头彻尾的不属于国家的行政机构”^[23]，呼吁改变海关被外人掌控的状况。为此，国民政府对海关行政管理制度进行了一系列改革。

1927年5月，国民政府设立财政部，下设关税处，10月改为关务署，并颁布《财政部关务署总则》，规定关务署的职能是:负责关税税率的制定、关税的统计、税卡的设立、废止、解释关税法令。海关总税务司虽然仍由英国人担任，但他必须听命于中国政府。“关务署最要事项，应行呈由财政部长核定”;任免关监督及本署职员，都必须由财政部长首肯。^[24]海关只掌管征税工作，不再拥有一切政治性的超出本职之外的职权和联系。关税自主后的外籍总税务司英国人梅乐和的权限已不能与其前任赫德等人相比，不能再以“通令”等形式颁布法规。海关以外的其他职能被剥离，如航运行政、船舶海事及海员等项事宜即由海关转归交通部航政司负责。

1929年，总税务司署也由北京迁至上海。同年关务署决定除特别技术人员外，海关停招外籍人员。同时注意提高海关中中国雇员的素质，一方面严格考试制度，另一方面将受过高等教育、具有丰富经验的人员派往欧美各国考察学习，回国后加以重用。1928年前的50年从来没有一个中国人升至海关税务司的职位，但到1937年，各口岸的税务司中，已有1/3的中国人。^[25]不过在海关的核心部门中，华人担任高级职位的仍很少，海关中外籍职员人数虽有所减少，但其影响仍然很大。此外，国民政府为收回海关行政管理权还不得不向列强做出相应妥协，如为了取得在九龙甚至香港设立海关的权力，被迫答应英国广九与粤汉两路接轨的要求。^[26]海关行政管理仍然受到西方列强的制约，说明国民政府恢复的海关行政管理权是不完全的。

综上所述，南京国民政府成立后，中国海关的外籍税务司制度未能废除，但其权力大大削弱，中国海关行政管理权部分收回。

此外在争取关税自主的同时，在中国人民反帝爱国运动的推动下，国民政府还就收回租界及废除领事裁判权与各缔约国进行交涉。早在1925年，“五卅惨案”后，厦门人民即通过反帝斗争收回了租界的管理权。1927年1月，在中国共产党领导下，汉口及九江群众发动了收回租界的斗争，2月，武汉政府外交部长陈友仁与英国公使代表欧玛利签订了收回汉口、九江英租界的协定。1929—1930年中国政府通过外交谈判收回了天津的比利时租界、镇江及厦门的英租界、重庆的日租界。此外，英国占领的租界地威海卫也于1930年收回，但刘公岛仍作为英国海军基地。

1928—1929年，比利时、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦及墨西哥在华的领事裁判权也被取消。1929年4月，国民政府外交部照会英、美、法、荷、挪威、巴西等六国，取消其在华的治外法权，美、英、法等国对此提出抗议，阻止中国单方面废约。1930年1月开始，中英、中美分别举行谈判。到1931年“九·一八事变”发生，谈判无果而终。