农用地分等成果在高标准基本农田建设中的应用研究

辽宁九原科技有限公司　张　丹　范玉忠

《全国土地整治规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）确定了建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的建设任务，2011年9月24日，国土资源部印发了《高标准基本农田建设规范（试行）》，并于2012年7月1日颁布实施了《高标准基本农田建设标准》（以下简称《建设标准》），明确了高标准基本农田建设的原则、目标、任务、建设内容、技术要求、建设程序和公众参与等相关内容，首次从国家层面规范了高标准基本农田的建设工作，对推进现代农业生产经营、确保国家粮食安全具有重要指导意义。

一、高标准基本农田建设内涵

1.高标准基本农田内涵

基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。高标准基本农田是将基本农田上“双保险”，《规划》明确提出旱涝保收高标准基本农田是通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农艺科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。《建设标准》将高标准基本农田的具体标准界定为一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，包括经过整治后达到标准要求的原有和新划定的基本农田。高标准基本农田与高标准农田二者既有联系，又有区别。高标准农田主要考虑粮食产能要素，而高标准基本农田不仅考虑产能要素，而且有以下三个方面更加鲜明的特征：一是具有明确的法律定位。根据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地；二是实行最严格的保护制度。高标准基本农田一旦建成，就必须依法实行依法保护，不得随意侵占；三是具备的量衡尺度。高标准基本农田是指集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。

2.高标准基本农田建设目标

高标准基本农田建设是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动，其建设的具体目标有：

（1）优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；

（2）增加有效耕地面积，提高高标准基本农田面积比重；

（3）提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；

（4）加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；

（5）建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

二、农用地分等及其与高标准基本农田建设的联系

1.高标准基本农田建设对农用地质量信息的需求

（1）高标准基本农田建设规划对农用地质量信息的需求。高标准基本农田建设规划是高标准基本农田建设工作的主要依据，是科学指导高标准基本农田建设活动，合理安排高标准基本农田建设项目，保障高标准基本农田建设目标实现的重要措施。高标准基本农田建设要综合考虑土地质量、综合生产能力提高、生态环境改善方面的潜力，这就要求在项目规划阶段对土地质量现状、项目建设前后土地生产能力对比、项目建设后对生态环境的影响进行综合分析研究。

（2）高标准基本农田建设效益分析对农用地质量信息的需求。高标准基本农田建设作为保障粮食安全、实现土地资源可持续利用的一种有效手段，在实现土地资源的合理配置、提高土地利用率和改善生态环境等方面将起到不可低估的作用。高标准基本农田建设是通过一系列的工程、技术、生物等措施手段，对耕地特别是基本农田进行的改造升级活动，因此，应建立以土地质量变化为基础的效益评价分析体系，对高标准基本农田建设效益进行客观、定量分析。

（3）高标准基本农田建设权属调整对农用地质量信息的需求。由于高标准基本农田建设相关工程的实施必然打破原有的权属界限和地类界，而一个高标准基本农田建设项目区往往涉及几个村甚至几个乡镇，这就涉及不同权属主体之间的权属调整。农民对权属调整接受不接受、赞成不赞成，是衡量高标准基本农田建设成败的一个关键。如何合理分配土地收益，避免出现土地权属争议是摆在我们面前首先要解决的问题。各权属主体在利益的驱动下，会在利益和权属的划分中为牟取最大的利益而努力，如果不能处理好这一问题，不仅会影响高标准基本农田建设的效果，同时也会引发社会的不安定。

仅以土地面积作为依据进行权属的做法有失公正，只有通过对高标准基本农田建设前后的土地质量进行精确核算，才是解决高标准基本农田建设中权属调整难题的必然途径。

（4）高标准基本农田建设规范化管理对农用地质量信息的需求。由于高标准基本农田建设刚刚起步，还没有建立起完善的项目管理制度体系。必须要有相关的基础研究、应用研究做支撑，强化科技创新成果在高标准基本农田建设实际工作中的应用，才能提高项目管理水平和综合效益，实现高标准基本农田建设科学化，提高项目成功度与成功率。在高标准基本农田建设项目管理的不同阶段，对高标准基本农田建设前后农用地质量的定量化核算都是必不可少的。

2. 农用地分等与高标准基本农田建设的联系

农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。农用地分等是依据自然条件和社会经济条件，在全国范围内进行的农用地质量综合评定，侧重反映区域农用地因潜在的或者理论的自然质量、平均利用水平和平均经济效益水平不同，造成的农用地生产力水平差异。

农用地分等的目的是通过对影响农用地的光、温、水、土和土地利用水平进行空间比较，形成一系列成果，其主要目的之一就是为确定土地整治中的耕地质量标准服务。以往土地整理的目的主要是要增加耕地数量，但《建设标准》明确提出了提高基本农田（耕地）质量的要求，土地质量的控制和评价在高标准基本农田建设中是一个不可忽视的方面。农用地分等成果为高标准基本农田建设的耕地质量等级评价指标体系建立、权重确定以及基本农田自然质量、土地利用等别、土地等别的评价提供了方法。

三、农用地分等成果在高标准基本农田建设中的应用

1.在高标准基本农田建设实施前的应用

农用地分等成果在高标准基本农田建设实施前主要是应用于高标准基本农田建设可研和项目的初步设计的分析当中，其主要作用为：依据农用地自然质量等指数，确定高标准基本农田建设区域内土地尤其是耕地的自然质量的空间差异，结合农用地自然质量影响因素——评价指标体系，分析自然质量空间差异的成因、土地质量的限制性影响因素及限制性程度，从而确定高标准基本农田建设区域内通过项目实施所能达到的土地自然质量等指数及对应的生产能力空间分布；依据农用地利用系数和当地的实际情况确定区域通过高标准基本农田建设后的理论生产潜力和不同质量区域的土地所能达到的实际土地生产潜力水平；依据农用地自然质量的空间差异、高标准基本农田建设潜力、土地利用类型等指标确定高标准基本农田建设重点区域。高标准基本农田建设的可行性研究中，利用以上成果对所提出的减轻耕地自然质量的限制性因素和达到土地生产潜力水平所要采取的技术、经济、生态手段进行可行性分析。

2.在高标准基本农田建设实施后的应用

在高标准基本农田建设项目启动后需要进行项目的中期检查和质量控制，项目完成后需要对土地质量等别因素因子的变化进行分析，评价高标准基本农田建设实施的成效。

通过利用规划和可行性研究中的一系列具体的分等成果如：有效土层厚度、土壤质地、剖面构型、盐渍化程度、土壤污染状况、土壤有机质含量、pH值、排水条件、地形坡度、灌溉保证率等因素因子在高标准基本农田建设项目实施后实际可能达到的水平来确定具体项目管理中的耕地质量控制标准，进行项目中期检查。

根据耕地自然质量评价因素以及权重指标测算评价高标准基本农田建设项目实施前后的耕地自然质量变化、评价因素变化、土地利用系数、土地经济系数，土地利用等别指数、土地等别指数变化幅度对比来评价、监测和考核高标准基本农田建设效果；由于高标准基本农田建设的重点区域为土地利用总体规划确定的基本农田保护区、基本农田整备区、土地整理复垦开发重点区域和重大工程及土地整治重点区域及基本农田整理重点县，这些区域投资少见效大，所以要从单就改变单位因素因子分值所需要的工程量与该因素在提高土地等别中的重要程度来分析项目实施中各项投入所产生的实际效益，调整资金在各具体高标准基本农田建设项目中的分配，同时也为高区域范围内的其他高标准基本农田建设项目的工程设计和资金分配提供参考。

四、结论

高标准基本农田建设项目不仅要从增加有效耕地（基本农田）面积这一目的出发，同时要重视耕地尤其是基本农田质量、综合生产能力。只有对土地质量现状分布、高标准基本农田建设前后的耕地尤其是基本农田生产能力对比和今后生态环境影响等方面进行研究，才能更合理地进行高标准基本农田建设工作，实现土地可持续利用，保障国家粮食安全的目标。