标准的评价内容

5.4　ISO标准的评价内容

国际标准化组织(ISO)于2005年10月6日发布了《ISO/IWA4∶2005》，即《质量管理体系:地方政府应用ISO9001∶2000指南》，为地方政府提供了自愿实施ISO9001∶2000标准的通用指导。IWA4的地方政府绩效评价包含两部分内容:一是政府管理的标准化。IWA4强调地方政府管理应该引入ISO标准，进行标准化管理。因此，对地方政府部门是否严格遵循ISO标准要求成为绩效评价的重要内容。二是公众满意度。IWA4强调对地方政府绩效评价应该以顾客为中心，地方政府绩效的最终目标应该是实现公众满意。

5.4.1IWA4的评价内容

1.地方政府管理与服务的标准化

国际标准化组织认为，地方政府要想取得公民的信赖，那么它应该确保其运作过程可靠性的最起码的条件，能够以一种协调可靠的方式为市民提供所需的服务。地方政府运作过程，包括管理、核心业务和支持流程，应该是一个统一的、不可分割的质量管理体系。地方政府流程是指地方政府通过一系列的内部或外部的活动，将投入元素(政策、资源、顾客/市民需求和期望等)转化为产出/结果(为市民提供产品和服务)。地方政府流程可以分为管理流程、核心业务流程、操作流程和支持流程。其中，管理流程是指地方政府的监管和统治所适用的法律、政策及标准。核心业务流程是指完成地方政府的整体任务及目标所必需的程序。核心业务流程包括确保经济持续发展、社会发展及环境持续发展的流程。核心业务流程通常部署为地方政府的操作流程。操作流程是指地方政府提供产品及服务以满足市民的需要和期望的方法。支持流程是指对确保核心业务流程的满意执行的必要流程。支持流程包括人力资源管理、物资管理、财政管理及电脑相关资源管理。作为过程控制的重要工具，覆盖管理、核心业务和支持流程的质量管理标准体系就成为政府部门绩效评价的重要内容。所谓地方政府质量管理体系，是指地方政府高质量执行政策和实现政府目标的一系列相互关联或相互作用的要素。这些要素通常包括硬件(装备)，软件(方法及程序)和人力资源(人员)。规范性和透明性是地方政府质量管理标准化的重要评价内容。

(1)地方政府质量管理体系标准化的内容

地方政府应建立、执行并保持一个标准化的质量管理体系，并持续改进其有效性使其与本国际标准要求相一致。政府应认真实施质量管理体系及应用于整个组织所需的流程;确定这些流程的顺序及相互关系;确定所需标准及方法，以确保这些流程可达成有效作业及管制;提供有效的资源和信息，以支持这些流程的运行及管制;监控、测量及分析这些流程;执行所需要的活动，来达成计划并持续改进这些流程。同时，地方政府应对这些流程进行管理使其与本国际标准的要求相一致。当地方政府选择会影响到符合产品要求的外部流程时，组织应确保这些外部流程得到控制，并在质量管理体系中对这些流程进行鉴别。上述的质量管理所需的流程包括管理活动、资源提供、产品实现及评价流程。

(2)地方政府服务与管理质量标准化的内容

地方政府应该制定、实施及维护一个质量管理体系，以透明的方式取得有效并可靠的公共服务与公共管理效果。为持续的实现顾客/市民的满意，地方政府应该:界定提供服务与产品、接受标准(可行的区域)和结果评估的流程;界定提升一个完整、可靠和有效的实施质量管理体系的流程;界定这些流程之间的顺序与相互作用(它们在投入与产出之间有怎样的相互联系);确定所需的标准及方法以确保这些流程的运作和控制是有效的;保证资源与信息的有效性以支持这些流程的运作及监管;监测、衡量和分析这些流程;采取必要的行动以实现预期结果和流程的不断完善。

(3)地方政府质量管理的文件控制

文件控制是标准化管理的重要内容。文件控制的目的就是要确保所有质量管理体系需要的文件都能保持更新并确保需要它的人能很有效地使用。为达到目的，地方政府应当建立文件化程序，包括:起草、修订和批准内部文件的机制，包括它们的起草及修订状态;控制外部文件的机制，如政策适用的法律文件、紧急程序及其他;建立允许地方政府人员、合作伙伴及其他必要的利益相关者取得文件的机制。

(4)地方政府质量记录的控制

质量记录应被建立和保持以证明质量管理体系得到有效的运行并符合本国际标准的要求。质量记录应保持清楚易读并易于获取。应建立程序文件以标识、贮存、追溯和保护质量记录，并规定保存期限和处理方法。质量记录是一项特别的文件，它提供有关地方政府活动实施的信息，它一般保留着作为地方政府流程中每一阶段的证据。对于地方政府而言，这是非常重要的，在证明地方政府行为透明的同时也向其顾客/市民展示了足够的责任。地方政府应专注于那些被记录的时间及记录的有效性。

(5)地方政府服务质量的监控和测量

地方政府应该建立和使用适当的方式去监控和测量作为结果的产品和服务，以确保这些产品和服务与顾客/公民的需求相一致。这些需求包括公共服务的任何保证、承诺和特许。为了确保监控与需求一致，地方政府需要为所有规定的服务和产品建立特定的机制，比如产品和程序监测、最低指标、外部审计和政府监控流程。测量要以政策和目标设定以及服务规范和承诺为依据。同时，实施这些具有前瞻性的测量时应当谨慎以避免导致不良后果和/或者产生副作用。地方政府服务质量的测量值包括反应时间、服务处理的准确性、人口覆盖率等。监控和测量的结果应该被记录下来并用于提供证实服务是否达到了所要求的结果。无论是在地方政府的内部活动还是外部活动，都应该考虑使用标杆管理。

2.地方政府服务的顾客/公民满意度评价

顾客/市民是指接收来自地方政府服务的任何组织或个人。政府服务应该以顾客/公民的满意为依归，顾客/公民满意是政府服务的最终评判。因此，地方政府应该监控和评估顾客/公民对政府的需求。顾客和公民满意度以及他们最优先考虑的问题的信息，应当成为政府最为关注的信息。地方政府应制定和实施能够提高顾客/公民满意度的政策法规，同时把这些政策法规传递给有关各方。同时，政府服务是地方政府执行任何一个或若干个流程中产生的结果。“服务”是一种无形的产品。ISO9001∶2000所涉及的组织的“产品”指由地方政府所提供的产品及服务。当然，服务有时也包括一些有形的部分(如咨询手册、垃圾箱等)。对于地方政府服务来说，至少包括与人民生活相关的饮用水供应、污水排放及处理、市政照明、垃圾收集处理和治安管理等。

(1)地方政府服务要求的内容

地方政府需要为社会公众提供有形的和无形的服务。公共服务的要求必需满足社会的需求和期望，以及虽不是公众的要求但却必需满足的地方法规或公众的权利。地方政府提供公共服务的普遍要求应该符合公众平等权利和尊严。一般来说，这些要求包括:安全和卫生设施;政府工作人员专业、诚实、尊重的行为;可接受的等待和响应时间;为提供公共服务给予适当的报酬;为公众提供适当的服务时间;进程、程序的报告和记录要清晰、透明、一致;对紧急状况和危机的回应;为公众提供清晰、准确的信息和指示，等等。

(2)地方政府服务的评价

地方政府应该在承诺提供某种服务之前，确保它已经理解并且有能力去满足当地居民的要求。如果当地居民提出的要求或者法律规定履行的义务没有明确的定义，地方政府应将这些要求转换成其想要提供的可衡量的、可考察的部分。进行顾客/公民满意度评价的方法包括对顾客/公民的直接调查、关键群体会面、顾客/公民电话记录、第三方民意调查等方法。

5.4.2IWA4在中国的实践^[13]

2005年以来，青岛市参照《质量管理体系:地方政府应用ISO9001∶2000指南》(IWA4∶2005(E))、《卓越绩效评价准则》(GB/T19580-2004)，结合市情制定出台了《青岛市机关建设评价标准》(以下简称为“标准”)，进行了有地方特色的党政机关评价方法的探索创新。青岛市机关建设评价标准的框架体系包括:

1.设计标准体系的基本原则

一是全面原则。该标准的评价对象是全市各级党政群机关，标准的设计必须要全面涵盖机关建设工作的主要内容，对各单位必须具有较强的工作指导性。二是通用原则。要对所有各类不同职能和性质的机关设计通用的客观衡量指标。三是实效原则。标准体系的设计核心要体现评价结果的科学实用性，从指标的设置到评价模式都以实效性为主要原则。四是精练原则。整个评价体系涉及机关工作的方方面面，在设计指标时本着精练的原则，找出关键工作和关键指标，突出可操作性和可考核性，尽量做到简便易行。

2.标准体系指标设计的特点

在该标准中，结合机关的工作性质和职能作用，突出了定性指标与定量指标相结合、正数指标与负数指标相结合、过程指标与结果指标相结合的设计特点，力求评价标准的科学性、有效性和可操作性，充分发挥标准体系的组织评价和自我改进作用。

3.标准正文

该标准按照标准行文要求，对机关建设评价的范围、引用文件、术语定义、评价要素等进行了规定。主要从机关建设工作的六个重点和满意度测评两个方面进行评价，其中，满意度测评达到总权重的40%，突出服务对象对机关的评价表现。机关建设工作的六个工作重点是党的执政能力和先进性建设、推进行政管理体制改革、绩效管理、文化建设、处(科)室建设、信息化建设等，在这六个工作重点中，又分别列出具体绩效指标。整个标准体系总共涉及7大项26个分类项100个小项绩效指标，按照全面性、通用性、实效性、精练性和可评估性等原则制定，目的在于获得最佳的机关建设成效，提高机关的工作效率和质量，从而使这种标准成为每个机关的自觉行动，增强机关工作的科学性、规范性和可测量性，对机关工作进行一种无言的引导、约束和纠正，帮助机关不断进行自我改进。

4.评分框架及方法

青岛市机关建设评价标准由标准正文和评分框架两部分组成。评分框架实行权重赋分的方法，形成了评分项分值表，总分为1000分，按照分值表进行分值分布，每个类目分项中，按照优秀、良好、一般及以下三个层面的百分比进行分项权重得分，最后加权为总分。按照总得分情况，分为A、B、C三个等级，A等级得分850分以上，具备当年评选资格;B等级得分600分以上(含600分)，保留次年申报资格;C等级得分600分以下，次年失去申报资格。整个评价过程采取问卷调查、查看资料、实地考察、民主测评等方法进行。

5.实施指南及评价流程

青岛市成立了专门的机关建设工作领导小组，并下设办公室，负责标准的制定、发布及实施工作，组织专家、群众代表、机关代表等组成考核小组，进行综合评估。评估按照《青岛市机关建设评价标准实施指南》进行，对每项指标进行了具体的评分规定，保证评价结果的真实性、客观性和科学性。