公共经济学与中国改革开放

五、公共经济学与中国改革开放

公共经济学是从经济角度研究政府职能的科学。这对于正处于从计划经济向社会主义市场经济转变中的中国来说，对公共经济学的学习和研究更有其必要性和重要性。可以说，学好用好公共经济学对深化改革开放有直接的促进作用。这一点可以通过对公共经济在中国的发展历程，特别是对改革开放以来政府职能的变迁的回顾得到充分证明。

(一)改革开放前的中国公共经济

公共部门统治一切是1949年以来到1979年改革开放以前中国经济的基本特点。中华人民共和国建立不久，就实行了高度集中的计划经济。公共部门经济得到了空前的加强，其职能和范围扩展到有史以来的最大限度。其基本模式是公共经济部门以中央计划为主导，国家财政为载体，处于整个国民经济的总管地位，掌握了全社会大部分资源的配置、利用和分配。严格来说，当时的计划经济并非是真正意义上的公共经济。此处为行文方便，姑且称之为改革开放前的中国公共经济。改革开放前，公共经济垄断一切具体表现为以下三个方面:

第一，公共部门垄断了几乎所有社会资源。由于公有制覆盖全社会，公共经济的资源配置能力也扩展到全社会。中央计划无所不包，国家财政在严格控制全社会所有投资的同时也严格控制绝大部分消费。在城市，根据低工资高福利的原则，除了维持职工最低限度的生活所需之外，无论是集体所有制企业，还是国有企业所创造财富的绝大部分全部上交国家财政，由政府去决定其使用。在农村，通过“政社合一”的人民公社形式，农民除了极其有限的自留地产品之外，所有的生产经营活动也都直接或间接地被纳入国家计划之中。简言之，在改革开放前，公共部门就是中国经济的一切，从宏观控制到微观经营，无所不在，无所不包。

第二，公共部门对社会财富拥有绝对支配权。国家财政涵盖面极其广泛，除了满足国防、外交、行政管理、文化教育和医疗卫生、社会基础设施等一般意义上的公共支出之外，还严格控制国有企业的设备投资和技术改造、员工的工资福利。企业是计划的执行者，财政的延长线。国家财政虽然不过问农民的收入，但是农产品的统购统销几乎把所有剩余农产品纳入了国家计划的框架之中。计划和财政是一切生产要素及其报酬的最终支配者。

第三，公共部门是国家管理经济的主要渠道。改革开放前，不仅国家财政开支在国民经济中占有绝对份额，而且还维持了庞大的国有企业体系。集体所有制企业和人民公社虽然不属国有也非国营，但实际上是国有经济的附属和国有经济的延伸。属于市场调节的部分少得可怜。不仅城市居民的火柴、针线需凭票供应，连农民自留地上的剩余瓜果蔬菜也不能公开拿到集市上自由出售。因此，计划财政的权威和影响无所不在。不仅国民经济中的积累和消费比例是由计划决定，而且连企业生产什么，生产多少都要由计划和财政来决定。

这种公共部门垄断国民经济的高度集权计划模式给中国经济带来极大的消极影响。20世纪50年代末的大跃进，60年代的三年自然灾害和70年代三线建设以及“文革”中的经济崩溃，固然有许多政治因素，但是公共部门垄断一切不能不说是一个重要原因。

(二)1979—1993年的双轨制改革

1979年12月中共十一届三中全会决定实行改革开放政策以来，迄今已近30年。改革开放的基本目标是建立社会主义市场经济。但是从改革内容来看，大体上可以分为两个阶段，1979—1993年的14年可看作是双轨并行期，即以计划和财政一统天下的格局开始变化，市场开始形成。但是公共部门仍然在社会经济生活中占主导地位。1994年以后可看作是转制规范期，即社会主义市场经济体系已经基本建立，公共经济的规模和职能正在逐步缩小，走向规范。

1979—1993年的双轨并行期的主要特征是国家财政对国有企业和地方政府放权让利。1983年末国务院发布文件决定在扩大国有企业经营自主权的基础上，实行国有企业利改税的办法。这是中国公共经济改革的第一步。在旧体制下，财政对国有企业实行统收统支。国有企业把一切利润全部上交国家财政，然后再由国家财政拨付职工工资、福利，根据计划下拨设备投资款和技术改造款。“利改税”后，国有企业除按法律规定向政府纳税之外，不再向财政上缴利润。这是国有企业从财政的附属物向独立法人迈出的关键一步。1985年1月1日起，国务院又决定凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。“拨改贷”又使国有企业同政府进一步“断奶”。在公共经济体系中占有重要地位的国有企业开始从公共经济中逐步脱离出来。其后，又实行了国有企业的经营责任承包制。

与此同时，中央政府和地方政府从1980年开始分灶吃饭，实行地方财政包干。

至于农村，人民公社已经解体。以家庭生产责任承包为特征的农村市场经济格局已经形成。农民和农村经济基本上脱离了中央计划和国家财政的直接控制，自己按照市场要求组织生产经营。

这一段时间内，尽管中央计划和国家财政在社会经济生活中仍占有主导地位，但就公共部门来说，其改革的步子已经迈出，并且具有不可逆转之势。一个原来浑然一体的公共经济逐渐向中央财政、地方财政和国有企业三元并立的格局初步迈进。

(三)1994年以后的政府职能转变

1994年以来改革的主要特征是由过去的局部性生产关系调整进入整体性市场经济建设。就公共经济而言，改革分四个方面展开。

第一是建立新的财税机制，1994年1月起全国实行中央与地方的分税制。内容是:(1)按税种划分中央与地方财政收入;(2)中央和地方分设税务机构分别收税;(3)中央先集中大部分财力，然后对地方实行税收返还和转移支付。与此同时，确立了复式预算制度，加强了对财政支出的管理。作为公共经济中最核心部分的财政收支基本规范，并逐渐与国际接轨。

第二是国有企业改革的深化。把国有企业改革从扩大经营自主权深入到所有权层次上，通过引入股份制来实现所有权与经营权的分离，彻底改变国有企业是政府的附属物的状况，使其真正成为市场经济中的主体。国家除对少数大中型骨干国有企业控股之外，绝大部分的国有企业将以各种形式转为民营。现代企业制度的建立，使中国的公共经济中存在的政企不分问题基本解决。

第三是政府机构改革。1998年开始的国家机构改革是建国以来第七次，也是改革开放以来的第四次。这次机构改革与以往不同，不只是精简机构，减少人员，其重点是转变政府职能。建国以来政府机构设置的基本框架是在计划经济条件下逐步形成的，虽然经过多次调整和改革，但是由于历史条件限制，许多问题没有得到根本解决，机构设置同社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。1998年开始的机构改革，是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上，一个“小而精”的政府正在形成。通过机构改革，政府与市场的关系得到了重大调整，政府的职能由过去什么都管转向只管诸如宏观调控、产业政策、基础设施整治和公共服务等市场不能做或做不好的事情。

第四是明确提出建立公共财政体系的目标。早在1999年3月的九届二次人大会议上，时任财政部长的项怀诚提出，要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架。这是中国第一次提出建立公共财政体系的目标。项怀诚在会上明确表示，为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制的需要，政府要通过公共财政体系，为国民提供公共服务，增进市场效率。不久，在中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，更为明确地提出建立健全公共财政体制是建设社会主义市场经济的重要组成部分。该决定提出，建立公共财政体制的基本任务是:政府应当进一步地有效增加公共产品的供给;规范市场，消除市场行为中的外部性;逐步完善社会收入分配与社会保障体系。这些目标和原则又写进了在2006年3月十届人大第四次会议通过的第十一个五年计划之中。财政部长金人庆一再表示要让公共财政的阳光照到每一个人身上。

通过以上的回顾，可以清楚地看到公共经济的改革在中国改革开放中占有极其重要的地位，既是改革的对象，同时又是改革的动力。