政府主导下的社会参与及其限制

（三）政府主导下的社会参与及其限制

作为一个中心镇，周巷镇在社会组织的培育以及引导其参与基层社会管理，借此营造多元参与、多元融合的社会管理格局的努力还是比较积极的，也取得了一些成效。从我们对周巷镇主要领导的个案访谈情况来看，民间组织参与社会管理的功能已经得到了较为充分的认识。现在周巷镇正由中心镇向小城市快速发展，人口的集聚规模不断扩大，经济社会文化发展不协调引发的社会生活的结构性问题大量增加，外来人口的大量涌入及社会生活的异质性程度的提高，各种基于利益纠纷、文化观念和生活习俗差异的社会排斥、社会冲突不断涌现，传统的那种政府包揽的社会管理模式已越来越难以适应社会管理的现实需要。小城市培育面临的诸如城市规划、市政建设、产业培育及产业升级等繁重压力，也使党委政府迫切期望能够有其他的社会管理主体来分担琐碎具体的社会事务的管理。相关领导都明确表示，民间组织作为一种第三方力量，在社会服务和社会管理方面拥有某些独特的优势，可以替代政府承担某些社会管理的职能。

但从小城市的发展定位所需要的社会管理格局和管理模式的创新来看，周巷镇民间组织的发育及其社会管理参与功能的发挥仍处于初级阶段，还难以适应中心镇向小城市迈进过程中众多社会问题、社会矛盾治理的需要，还难以承担起政府转移出来的公共服务和社会管理职能。

首先，小城镇的历史背景，居民的文化水平和价值诉求，决定了周巷镇的民间组织发育存在着社会资源匮乏、社会需求不足等先天局限。目前周巷镇的大部分民间组织从生成机制讲，基本上属于两大类，一是具有政府背景的上级组织在镇里的分会，如科学技术协会、绿色车友协会以及老年协会、文学艺术界联合会、科普协会、老年体育协会等；二是上级党委政府在全市推广建设的社会组织，如和谐促进会，以及部分行业协会，真正由民间发起、独立运作的纯民间组织是非常稀少的，社会组织成长的民间自发性明显不足，甚至同慈溪市的城区也存在着很大的差距。

与此同时，基层党委政府虽然意识到了民间组织在公共服务和社会管理上的替代功能，但尚未真正把大规模地培育民间组织提到议事日程，更没有基于小城市发展的目标定位，将培育、引导民间组织的发展纳入小城市发展的重大规划之中，进而制定出切实可行的诸如民间组织培育发展规划，政府购买民间组织公共服务等前瞻性的计划。

其次，政府对社会管理格局的全面主导和控制，客观上弱化了社会组织运作及参与社会管理的自主性。毫无疑问，目前即使是在大中城市，政府主导依然是社会管理格局创新的基本原则和现实路径，中心镇的社会管理更加突出政府的主导作用，也具有较大的现实合理性，但政府对社会管理格局乃至社会组织的运作的过多的行政化控制，势必极大地削弱社会组织本身就有的自主性，导致社会组织的运作完全依附政府的行政推动，使社会组织作为第三方力量参与社会管理的独特优势无从体现。

在周巷镇的所有参与社会管理的社会组织中，基层党委政府倾注精力最大的无疑是和谐促进会。尽管和谐促进会最初的诞生体现了较强的民间自发性，但一旦这一组织形式及其运行方式被总结、提炼为地方创新社会管理的成功经验和重要品牌，并以制度化、规范化的形式推广到包括周巷镇在内所有乡镇，进而建立起针对基层政府的考核体系和责任机制，它事实上将和谐促进会完全纳入了基层政府的管理体制之中，使其演变成了行政组织的附属物。周巷镇的所有和谐促进会，包括和谐促进联合会都是根据上级党委政府的要求设立的，是镇党委和政府贯彻落实市里下达的关于在每个村成立和谐促进会的行政指令的产物。按照慈溪市推广的和谐促进会的建设规范，促进会的资金来自政府、村组织、团体会员中的村企业，政府通过财政拨款在一定程度上直接控制了和谐促进会。和谐促进会有全市统一的组织规章，规章的基本框架由市级政法委制定，只有若干条文的细节由村和谐促进会自行调整。同样，按照统一规范，所有村（社区）和谐促进会统一设立七个职能部门，即会员组织工作委员会、维护劳工者权益工作委员会、社会矛盾调处工作委员会、文化体育工作委员会、党组织工作委员会、计划生育工作委员会、公益服务工作委员会。其中党员组织工作委员会不同于其他的六个负责明确的部门，负责组织联系会员中的党团员，是保证和谐促进会的运作充分体现党的意志的一个特殊机构。借助党员组织工作委员会，基层党委的意志可以贯彻到和谐促进会的各个职能部门及其所有活动过程。与此同时，各村（社区）和谐促进会统一设立理事会作为领导机构，会长通常由村党支书担任，常务副会长由副书记或村主任担任，副会长由民警、村治调干部、保安队员、优秀外来人口、企业保卫科长担任，秘书长则由村治调干部兼任。虽然理事会是通过会员或者会员代表民主选举产生的，但其基本架构很明显地被套入了现有的村级组织框架。显然，无论是章程的制定、领导人的产生还是资金的来源，和谐促进会都谈不上有多大的自主性可言，基层党委政府完全控制着和谐促进会的运作。

更值得注意的是，从2011年开始，慈溪市全面实施和谐促进会建设考核奖励制度。按照规定，周巷镇将对各村（社区）和谐促进会的运作从管理体制、管理工作、管理制度、管理成效、管理创新五个方面进行全面考评，并根据考评情况实施奖励政策。凡是达到示范标准的村（社区），市政府予以表彰并奖励工作经费5万元；达到优秀标准的村（社区），补助工作经费2万元；运作较好的村（社区）补助工作经费0.5万元。镇里再安排1∶1的配套奖励，奖励的工作经费用于和谐促进会的建设。这事实上就将和谐促进会的运作完全纳入到了体制内，借助于体制内的激励机制和压力机制主导和谐促进会，使其建设和运作完全体现党委政府的意图。

再次，由于各类社会组织发育不完全，已有社会组织也缺乏必要的自主性，目前周巷镇社会组织参与公共服务和社会管理的渠道仍然比较有限。从调查情况来看，和谐促进会和党员老娘舅的运作都出现了慈善组织化的倾向，救助生活陷入困境的外来务工者，开展各种形式的送温暖活动成为其主要工作。和谐促进会作为社会融合性组织，通过增强族群间的互动，增进相互理解和认同，化解新老居民之间的心理隔膜，强化外来人口对社区的认同感和归属感的功能并没有得到充分的发挥。对于当地的老百姓而言，尤其是底层的农民群体而言，和谐促进会的目的首先不是协调本地人和外地人的关系，化解本地人和外地人的矛盾，而是协调雇主和劳工之间的关系，缓和和化解雇主与劳工的利益冲突，因为，对于同样是打工者的本地人来说，他们和身为雇主的本地人之间的差异远远大于他们和外来劳工阶层的差异，他们和外来劳工的利益冲突还不如他们和本地雇主之间的利益冲突。对他们而言，他们的身份和地位是极其尴尬和困窘的，一方面，他们是本地人；另一方面，他们又是打工者，平均4～5户人家就有一个企业或工厂的当地劳会。打工者的身份和地位使得他们极为边缘化和弱势化，这种弱势甚至导致他们羡慕和嫉妒外来劳工。因为，外来劳工凭借抱团的力量，可以直接和雇主讨价还价，通常一来就是几十人乃至上百人，并用停工等作为要挟雇主答应他们条件的手段，最终在和老板的博弈中以人数众多和团结一致获得成功，这主要源于外地人之间的老乡身份这一具有浓厚传统色彩的地缘群体；而本地劳工通常在一个企业或工厂上班的，不会超过10人，大部分以4～5人为主，加上多多少少和老板有些乡里乡亲的关系，既不能抱团，也羞于撕破脸面直接和老板讨价还价，以致在调查中我们发现，的确存在着外来劳工的工资待遇高于本地劳工的现象。难怪这些本地劳工对于和谐促进会建立的初衷具有这样独特的观点；对于外来劳工，我们也曾经通过随机采访，发现外来劳工对中心镇是不是中心镇、周巷镇有哪些民间组织都不甚明了，但说到和谐促进会，大部分外来劳工以及他们的家庭成员都表示知道，有事情的时候也会去找这个组织，因为“政府”不容易找到。

有关“党员老娘舅”的活动，由于这个组织成立的时间比较短，而且运作中主要依赖的还是党员志愿者的热情，同时具有明确的替政府分忧这样符合政治正确标准的价值诉求，尽管做了一些事情，也取得了一定的成就，产生了一定的社会影响，但是作为一个民间组织而言，在参与社会管理与社会建设的自主性和民间性层面尚有更大的拓展空间。

与此同时，由于周巷镇的社区大部分都是农村社区，管理体制尚未完成向城市社区的转变，因而社区内部各种形式的自我服务、自我管理的社会组织尚未发育起来，公共参与的渠道也很有限，参与意识和参与能力都有待训练提升。这就使得周巷社会管理的“社会协同、公众参与”还仅仅局限于少数行业协会，以及和谐促进会和党员老娘舅在政府控制下的特定形式的有限参与，民间自主性的组织化参与尚未出现，这同样极大地限制了社会参与的渠道和方式。