户籍改革和人口集聚效应问题

（二）户籍改革和人口集聚效应问题

现有户籍制度是制约我国城乡发展和城乡统筹的结构性因素，要实现城乡统筹协调发展，必须以人口的自由流动为前提，对制约人口自由迁移的户籍、土地制度进行改革试点，剥离依附于其中的各项权益、福利以及限制，才能真正实现全体居民在公民权利上的平等化。2000-2010年，西店镇户籍人口由4.24万人增至4.46万人，年均增长率为5.12‰，基本与人口的自然增长率（约5‰）相等，但实际居住人口由4.75万人增至7.35万人，年均增长率为44.6‰，远大于自然增长率，人口增长主要通过吸引非户籍人口进入，并以镇区为中心实现快速扩展。⁽⁴³⁾虽然西店镇目前已经在户籍管理上实行了外来务工人员积分落户办法，以增强吸纳功能吸引农村人口向城镇转移，对原有的户籍管理制度进行了改革和创新，但是就实际情况来看，落户比例较小，大部分外来务工者依然是流动人口。2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定：“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。城镇综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出具体规定，同时应当积极采取有效措施解决长期在当地务工、经商人员的城镇落户问题。”《通知》指明了未来改革的方向应是逐步建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度，赋予全国公民平等择业和生活的权利；逐步建立起以居住地划分城镇人口或乡村人口的管理制度，使公民在户口身份上完全平等。放宽中小城镇落户条件，使在城镇稳定就业的农民有序转变为城镇居民。⁽⁴⁴⁾如何根据上述文件精神及未来改革的走向，依照本地实际情况，进一步改革和完善外来务工人员落户政策，充分发挥西店作为卫星城市的人口吸纳和集聚效应，是目前西店镇进行社会管理探索和实践的新任务。同时，对已落户且有稳定居所和工作的居民，完善其在养老、医疗、失业等方面的社会保障体系，也是相配套的工作要求。至少就目前而言，因个人发展机会、收入和子女教育资源不足等原因导致在西店镇的外来务工人员落户意愿不高，而迁出意愿较强。我们的调查显示，只有15%的人表示只要政策允许会考虑落户本镇，32.2%的人表示视情况而定，18.7%的人没考虑过，另有约26.6%的人表示要叶落归根，其他的为7.5%。同时，约50.5%的人有迁出意愿，其中的146人中有40.4%的人愿意迁入县城，17.1%的人愿意迁入地级市，18.5%的人愿意迁入省城，其他的为24%⁽⁴⁵⁾。

与此同时，如何处理好卫星城市发展与新农村建设的关系，尤其是建立有效的土地利用和流转机制是西店镇面临的新挑战。西店镇在卫星城市的建设中始终受到发展空间和可拓展土地不足的制约：一方面，镇区要增强对人口的吸纳能力和集聚效应，统一规划土地的使用和管理，加强公共服务设施的配套；但另一方面，如果政府干预过多，则可能有违居民意愿和村庄发展的自然形态和居住特色。因此，如何在城市发展、土地资源的合理利用、农村基础设施的建设和农民土地权益的保障上找到平衡点，探索出适合当地情况和符合农村居民意愿的新农村建设模式，是西店镇下一步面临的新任务。“西店镇城镇化战略和路径研究”课题组的调查显示，当地居民对于是否愿意搬迁至别村，94人中仅有少数人选择愿意，占调查总数的12.8%，57.4%的居民表示不愿意，29.8%的居民表示无所谓。这表明在村庄布局调整中，迁出的难度远大于迁入。81%的人所能接受的最大耕作半径不大于1公里，11%的人选择1～2公里，15%的人选择2～3公里，3公里以上无人选择。在对中心村的看法上，69%的人认为应以加强公共设施配套、服务周边农村为主，52%的人认为应以规模发展，吸纳农村人口为主，只有0.24%的人认为没有必要。⁽⁴⁶⁾

可见，在卫星城市的发展中，面临着两个相关联的问题，一是如何加强西店镇对外来人口的吸引力，减少因现行户籍制度和公共管理、公共服务等不足所导致的阻力，增强其落户意愿；另一方面则是如何增强镇区对当地居民的集聚效应，促使其在政府引导下有序合理地迁入规划区域，解决其用地不足的困难，而这两个任务的完成又取决于如何紧扣经济发展和社会发展的主题，科学地进行卫星城市规划和建设，针对用地紧张和居民生活需求的情况，拓宽思路，通过强化社会管理和公共服务的设施与功能，来整合推进城镇发展和新农村建设这项具有开拓性与挑战性的高难度工作。对此，“西店镇城镇化战略和路径研究”课题组在全面研究的基础上，提出了以下的对策和思路：在今后的发展中，采取空间分区和城乡差异发展策略，为居民提供多样化的居住空间选择。根据不同社区采取不同的建设管理手段，在城镇采取统一规划、统一建设的方式，在新型农村社区采取统一规划、自行建设的方式，而对于传统村庄，则在规划控制增长边界和人均宅基地指标的基础上，主要以引导为主，允许居民自行建设，以保留传统村庄的特点。同时，新型农村社区以加强公共服务设施配套为主，吸引人口向其集聚，采取具有农村特色的住区组织和布局模式，形成以规整独院式住宅为主的新型农村社区。在满足基本公共服务的基础上，运用公共投入杠杆，引导产业和居民空间转移。对于涉及居民基本生活需求的基本公共服务如供电、给水、基础教育、医疗等服务必须做到均等化，但对于商业服务、休闲娱乐等，则可以按照效益原则布局于重点发展的地区。政府可以通过公共服务设施的差异化布局，引导居民向重点发展地区集中。⁽⁴⁷⁾以均等化原则与差异性布局相结合的方法推进城市发展和改善公共服务的对策思路，体现了基于现实条件下的应对性选择，具有公共化、社会化和市场化的特征，也可视为一种新的探索。