项目的主要法律关系概述及分类

一、BT项目的主要法律关系概述及分类

在基础设施BT项目融资模式中，项目的各利益相关方必然要签署一系列的协议，以此作为明确相互权利义务关系及进行约束的依据，同时也就形成了各利益相关方之间的各种法律关系。作为BOT融资模式的一种新型衍生融资方式，BT融资模式不涉及融资项目的经营，因此BT模式下的法律关系相对简单。主要法律关系可分为：项目回购方与项目投资人之间的投资授权法律关系；项目投资人与项目公司之间的投资管理关系；项目公司与工程施工方之间的工程承发包管理关系。

1．项目回购方与项目投资人之间的投资授权法律关系

该种法律关系集中体现于BT项目的《投资建设合同》及《回购协议》，这一层次法律关系在整个BT项目法律关系中处于核心地位，是其他法律关系建立的基石，此后的融资贷款、工程承包、担保等诸多关系的产生，均需以此为法律依据。

与BOT模式下的特许权协议相比，虽然BT模式下的项目回购方与项目投资人从法律关系主体上分析，一方为政府（或其授权机构），另一方为投资人，形式上两者相似，但却有实质性不同，其差异之处主要表现为：①特许权协议须事先经立法机关审批，或经立法授权的行政机关审批，而BT模式下回购方与投资人签署的协议不需如此严格的审批程序，主要是遵循协议双方的意思自治原则，即BT模式下协议的行政色彩更加弱化；②特许权协议中，投资人获得的投资优惠或保证更多，而且这种优惠或保证还有可能被写入法律或行政命令，而BT模式下的协议不会有这些约定，且事实上也做不到对投资人进行如此保护。

在我国，BT模式投资建设合同的法律性质目前尚未明确，有观点认为它是一种私法契约，即为民事合同；也有观点认为它是一种公法契约，即为行政合同。根据项目中的实际操作经验，我们更倾向于认为它是一种私法契约，即项目回购方与项目投资人之间是基于投资建设合同建立起来的一种民事法律关系，理由如下：

（1）从理论层面考虑，BT模式投资建设合同从订立到内容，以及纠纷解决机制均表现出强烈的民事合同性质。

①虽然BT模式投资建设合同一定程度上体现了政府的意志，但它的谈判、签订仍遵循充分协商、意思自治、平等等原则，并非政府一方的强制性命令，合同订立过程中的意思自治原则表现出投资建设合同作为民事合同行为的精髓所在。

②BT模式投资建设合同在内容上表现为民事权利义务关系。行政合同与民事合同的本质区别在于其内容，如一份合同旨在设立、变更、终止行政权利义务关系，则该合同为行政合同；反之，如一份合同旨在设立、变更、终止民事权利义务关系，则该合同为民事合同。综观BT模式投资建设合同的内容，它是一份规范特殊投资领域的投资建设模式的契约，是国家通过契约利用私人资本进行基础设施建设的商业行为，在该行为中，政府是作为一种特殊身份参与民事活动，实质上政府是在行使其经济职能，而非政治职能。因此，在BT模式投资建设合同下，政府与投资人之间形成的仍是民事权利义务关系。

③BT模式投资建设合同纠纷解决采取的是民事解决机制。在BT模式投资建设合同中允许采用调解、仲裁的方式解决纠纷，而行政合同纠纷应通过行政法的救济途径解决，依法行政的要求排除了调解、仲裁适用的可能⁽⁴⁾。

（2）从实践操作层面考虑，将BT模式投资建设合同定性为民事合同有利于吸引社会投资。BT模式的核心在于吸引社会投资，社会投资者往往要承担项目融资、建设等巨大风险。如果将BT模式投资建设合同定性为行政合同，则政府可以通过行使行政权力来修改、解除合同，这使得投资人的权利缺乏必要保障，投资人必然对该种投资模式望而却步，政府也难以实现利用社会投资发展公益基础设施建设的目的。如果将BT模式投资建设合同定性为民事合同，这一问题就比较容易解决，因为政府在这一合同关系中只是普通的民事主体，要遵守民事合同中协商一致、平等的原则来变更合同，无权单方面变更或终止合同，否则，即为违约，要承担违约责任。另一方面，民事合同比行政合同内容更灵活，能够充分体现意思自治原则，这为BT模式投资建设合同适应各种情况，满足BT模式项目各方当事人的需求奠定了良好基础。事实上，BT模式投资建设合同的民事合同性质在理论上也得到了学者的广泛认可⁽⁵⁾。

综上因素考虑，BT模式下的回购方与投资人之间是基于特定的基础设施项目投资形成的一种授权法律关系，属于一种特殊的民商事法律关系，而并非行政特许法律关系。

2．项目投资人与项目公司之间的投资管理法律关系

BT模式项目公司作为项目投资人依据BT模式投资建设合同设立的、具体从事项目融资和建设的企业法人，是BT模式项目运作的核心。

从某一BT项目的具体操作程序看，首先是由项目投资人与具有项目行政管理权的地方政府谈判，而后项目投资人根据其与政府签订的BT模式投资建设合同之约定联合其他投资人成立项目公司，项目公司成立后，项目投资人的权利义务部分转让给项目公司。由于项目公司经营目的单一，内部机构设置通常也比较简单，而且投资人积极参与项目公司的日常管理，因此投资人与项目公司的关系较之普通的股东与公司之间的关系更加紧密，投资人通过项目公司实现对BT项目的投资、建设，也通过项目公司获取投资收益。

从组织关系上看，由于项目公司是由包括项目投资人在内的多个投资人组建，因此投资人与项目公司之间便形成股东与公司的《公司法》上的权利义务关系。在项目公司设立阶段，项目投资人作为项目公司的出资人，一经投资设立项目公司就不得随意抽回其出资；在项目公司不能成立的情况下对由此产生的债务和费用负连带责任。在项目公司存续阶段，项目投资人对项目公司行使股东的相应权利。由于项目公司是专为BT项目的建设和实施而成立的项目法人，因此，项目投资人一般不可任意决定作为子公司的项目公司的经营范围、资产规模、经营方针等事项，也不应享有在项目实施期间解散项目公司的权利。

从运作关系上看，虽然项目公司是独立法人，理论上应独立肩负起BT模式项目的筹资、建设、发包、验收、还债及项目移交等事项，但作为BT项目公司的主要投资人，项目投资人往往会基于自身与BT项目公司的特定关系及BT模式投资建设合同的特别要求协助项目公司进行项目融资和建设合同，尤其在项目融资方面，BT项目投资人通常会为项目公司融资提供担保。同时，BT项目投资人还将根据BT模式投资建设合同的约定对项目公司所实施建设合同的后果承担最终的责任⁽⁶⁾。

3．项目公司与工程施工方之间的建设工程法律关系

项目公司能否顺利实现对BT项目的回购，从而获取投资收益，这在很大程度上取决于项目是否能按照回购协议约定的时间和质量标准完工并验收合格，因此项目公司选择合适的工程施工单位是一个关键因素。BT模式项目公司一般通过招投标方式确定项目的施工单位并与之签订相关合同，因此双方之间形成了建立在招投标文件以及以各自名义签订的合同基础上的平等民事主体之间的建设工程合同法律关系。该项法律关系适用我国《合同法》中的相关规定，项目公司作为发包方承担的主要义务是按照合同的规定支付相应的价款、提供相应的施工所需之外部条件、聘请监理单位监控对方对合同义务的履行、确保工程的质量、进度和安全。而施工单位则应依照合同约定为工程提供劳务、施工设备、建筑材料，确保工程按照约定工期、质量等要求完工。